当前我国促进经济增长的减税和减费政策研究，本文主要内容关键词为：经济增长论文,当前我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 F812.42 文献标识码 A 文章编号 1001－7348（2003）05－024－03
0 前言
自2000年上半年我国宏观经济运行出现重要转机，初显复苏迹象以来，由于民间投资与消费需求仍未有效启动，经济增长主要靠国债投资及出口恢复性增长支撑，因而经济自主内生增长动力尚未形成，经济增长的基础尚不稳固，减税促进经济增长的政策日益受到关注。事实上，自2000年上半年以来，我国经济的良性变化也得益于一系列减税举措。
最近，下列3种因素共同促成减税呼声高涨， 并引发理论界关于减税政策可行性的激烈争论。一是美国“9·11 ”事件后世界经济增长和贸易增长大幅度下降，恶化了我国经济运行的外部环境；二是近年来我国税收超常增长，一些学者担心这是一种与积极财政政策相悖的逆向调节，会产生抑制经济增长的效应；三是经济全球化带来的激烈竞争引发新世纪新一轮国际减税潮流，美国、加拿大、法国和德国等国家纷纷推出减税计划和方案，以提高本国企业的国际竞争力。
理性分析我国当前经济运行走势及减税可行性，发挥好税收政策在启动有效需求，改善有效供应中的作用，是十分必要和有益的。鉴于减税实践已有国际经验和教训，本文拟在评价西方促进经济增长的减税理论及二战以来减税实践（以美国为例）的基础上，分析我国当前减税促进经济增长的可行性，提出当前我国促进经济增长的减负政策主张，即减轻沉重的税外收费负担，实施结构性减税政策。
1 西方主流经济学派促进经济增长的减税理论及实践
二战以来西方促进经济增长的减税实践，依其理论依据和减税政策取向不同，分为两个阶段，一是20世纪70年代末以前凯恩斯主义减税实践阶段；二是20世纪80年代以来供给学派减税实践阶段。
1.1 凯恩斯主义的减税理论及实践
凯恩斯主义奉行“需求决定论”，以西方国家以所得税为主体的税制结构为基础，强调减税的需求刺激效应。
二战后至20世纪70年代末，凯恩斯主义减税理论及减税政策主张在西方主要市场经济国家的总需求管理实践中得到广泛而充分的运用。美国先后经历了1948年、1954年、1964～1965年和1971年等多次减税，采取降低名义税率、增加投资税收减免或扣除、加速折旧等多种方式，大幅度降低实际税负，仅最高联邦边际个人所得税率就由1944～1945年的94％降为1971～1981年的70％，在熨平美国战后经济波动中发挥了重要作用。特别是1964～1965年肯尼迪—约翰逊政府的大规模减税被看成是凯恩斯主义经济学的伟大成就，促进了美国的经济繁荣，这一时期是凯恩斯主义财政政策的黄金时期。
1.2 供给学派的减税理论及实践
二战后，西方主要市场经济国家长期奉行凯恩斯主义赤字财政政策，最终于20世纪70年代在石油危机冲击下出现“滞胀”。严重通胀不仅通过“等级爬升”提高边际税率，而且减少了折旧的实际价值，增加了资本成本，抑制了投资。面对“滞胀”，凯恩斯主义束手无策，供给学派应运而生。供给学派认为，“滞胀”根源于过高的边际税率扼杀对工作和投资的刺激，造成闲暇对工作、消费对储蓄的替代。摆脱“滞胀”的出路在于降低边际税率，以减少这种替代效应，引发闲暇向工作、消费向储蓄的转变。劳动、资本是经济增长的原因，因此降低边际税率将会导致短期供给增加和长期经济增长。供给学派还用“拉弗曲线”表明，一定程度内的减税具有增加税基和减缓税收下降的反馈作用，最终将会导致税收增加。
在美国，为了摆脱“滞胀”，里根政府奉行供给学派的政策主张，实施“经济复兴计划”，推行以减税为核心内容的“里根经济学”。在1981年和1986年曾两度大幅度降低个人所得税率和企业所得税率，取消和减少了减税优惠，积极推行“低税率、宽税基、少减免、严征管”的税制改革。同时，进一步推行加速折旧的政策，大规模削减政府对企业的各种规章管制。减税客观上给美国企业松了绑，减轻了负担，增强了激励和活力，特别是鼓励和刺激了高新技术产业的蓬勃发展。
2 当前我国关于减税可行性的争论
围绕减税政策可行性，当前我国理论界形成了两种针锋相对的观点，经济学家刘国光、张曙光、汪同三等认为减税当行，胡鞍钢、刘尚希等则呼吁减税慎行。官方似乎支持后者。国家税务总局局长金人庆认为，目前我国实施减税政策并不迫切，我国将以税收稳定增长为目标，实行有增有减、结构调整的税收政策。两派的理由综述如下：
2.1 减税当行的理由
（1）不论对流转税、所得税还是其它税种， 减税都对投资和消费有明显的刺激作用，应该成为启动内需的必要举措。
（2）经济全球化引发新一轮世界性减税趋势和潮流，“9·11”事件及其负面影响加剧了这一趋势，因此我国面临着减税压力。
（3）我国主要税种税率偏高，特别是税收增幅连年超过同期GDP增幅，形成紧缩性逆向调节。比如，基本税率为17％的我国现行生产型增值税相当于税率为23％的消费型增值税，大部分国家这一税率在20％以下。再如，尽管我国企业盈利水平很低，但我国内资企业的所得税税率却与美国等发达国家的水平大体持平。同时，2000年以来我国税收以高出GDP增幅1倍以上的高速度增长，特别是2001年税收20 ％的增幅是GDP增幅7.3％的3倍，而从理论上说，在我国现行以间接税为主体的税制结构下，税收的收入弹性应该小于1。
（4）减税并不必然减收，当减税促进经济增长时， 税收反而会增加。
2.2 减税慎行的理由
（1）在我国以间接税为主体的税制结构、 不完全的市场及不完善的企业制度下，减税刺激投资和消费的效应不明显、不确定，而且可能拉下物价水平，加剧通缩，反过来抑制经济增长。
（2）减税只适于特定经济运行背景。 当前西方减税国家一般经济严重衰退，而且财政大量盈余或者赤字不大。而我国当前宏观经济运行困难是高速增长中的回升乏力，而且我国当前启动内需以增发国债、扩大财政支出为主，再大幅度减税会使财政受到减收增支的双向挤压，可能造成巨额赤字，诱发通胀，甚至酿成财政风险。
（3）我国宏观税负严重低于发展中国家20％以上的平均水平， 更低于发达国家30％以上的水平，特别是近几年来的税收快速增长来自经济增长和税收征管力度加大，并未增加企业与居民负担，因而减税空间不大。
3 对当前我国减税可行性的再认识
3.1 减税制约
笔者认为，对减税政策及其效应要作全面、客观、动态的分析与评价，减税政策并不必然好，也非必然坏，其可行性及效应受一系列因素综合制约，它只适宜于特定经济运行环境及特定政策目标。理论和实践都表明，无论税制结构如何，减税对经济增长都会产生或多或少的刺激。一般地，当税制结构以所得税为主体时，减税效应更加直接、确定和明显；当税制结构以间接税为主体时，减税效应相对间接、迂回、不确定和不明显，但无论如何，减税也会通过价格下降效应或多或少地增加个人和公司的可支配收入，进而或多或少地刺激消费需求和投资需求，而且减税也会通过改善投资预期刺激投资需求。特别是在当前我国买方市场条件下，绝大部分商品供给弹性较小，而需求弹性较大，减税降价效应和刺激效应更明显。实证分析结论也支持这一认识。1983年前世界银行工业部顾问基恩·马斯顿选择21个国家进行实证分析，揭示了宏观税负与经济增长的基本关系：低税国家人均GDP增长率、 公共消费与私人消费增长幅度、投资增长率、出口增长率、社会就业与劳动生产率的增长幅度等，都大于高税国家；税收与经济增长间的变量关系是：税收与GDP比值每增加1％，经济增长率就下降0.36％。
但是，减税可行性及减税最终效应受多种因素制约。减税的主要制约因素是：
（1）减税政策必须与财政支出政策合理协调搭配使用。 无论减税的长期收入效应如何，在短期内减税必然造成税收下降，这时如果在减税的同时过度扩张政府支出必然造成巨额赤字，这可能会阻止减税政策的实施，而且赤字引发通胀，最终将导致“收入等级爬升”和折旧贬值，从而抑制减税的刺激效应。
（2）受到减税空间的限制。税制的收入功能是第一位的， 调节功能是第二位的。在缺乏减税空间的情况下强行或过度减税，要么导致赤字，要么加剧财政运行困难，都会影响经济及社会稳定，最终违背减税的初衷。
（3）减税效应受税制模式制约。如前所述， 以直接税为主的税制模式和以间接税为主的税制模式的减税效应是有区别的。此外，只有以所得税为主体税种时，高边际税率才会明显抑制劳动和储蓄的动机，因为劳动收入和储蓄收入越多，税负越重。反之，减税才会降低个人劳动，储蓄及投资的税负，刺激供给。
3.2 当前我国减税可行性分析
我国当前的经济紧缩，表现为低水平结构性生产过剩和出口需求不足，即有效需求和有效供给“双不足”，总量过剩与结构失调并存，积极财政政策必须兼顾刺激有效需求与改善有效供给。因此，借鉴西方减税理论及实践的成功经验，我国当前促进经济增长的政策组合，既面临着减税启动内需、刺激出口的短期总需求管理任务，又面临着减税减轻企业负担，促进经济结构优化升级的长期总供给管理任务。但是，下列因素决定我国当前必须在保证税收稳定增长、大幅度提高宏观税负的基础上，实行有增有减、结构调整的税收政策。
（1）我国宏观税负无减税空间，反而必须大幅度提高。 改革开放以来，我国宏观税负持续大幅度下降，国家财政收入占GDP的比重由1978年的31.2％持续降至1995年的10.7％，1996年以来逐年回升，但到2001年只达到15％，明显低于目前发展中国家20％以上的平均税负水平，更低于目前发达国家30％以上的平均税负水平。这样的税负水平与我国经济发展阶段也不相称。世界银行1987年的调查显示，人均GDP750美元以上的中等收入国家的最终宏观税负为20％左右， 而我国目前人均GDP在800美元以上，宏观税负应该高于20％。
（2）我国存在结构性减税空间。以促进经济增长为取向， 我国某些税种确实存在较大减税空间。因为我国现行税制是在短缺经济条件下形成的，主要倾向是约束消费和投资，而且1994年税制改革的主要取向也是强化税制的收入功能，提高财政收入占GDP 的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，相对忽视了税制的经济调节功能。我国现行税制约束投资和消费的主要表现是：①投资方面：实行收入型增值税，对企业固定资产投资进项税不予抵扣，抑制了企业更新改造和扩大投资；尽管暂停征收但并没有取消固定资产投资方向调节税；对不动产销售和建筑安装业课征营业税，使企业的投资负担比较重；企业所得税负仍然较重；内外资企业适用税制不统一，内资企业税负相对较重等等。②消费方面：小汽车等商品的生产消费已经成为新的经济增长点，但仍按奢侈品征收较重的消费税。另外，对出口商品也存在一定减税空间，出口商品退税尚未实行零税率，出口退税范围也可以进一步扩大。
（3）我国存在结构性增税空间，可以为结构性减税提供条件。 以启动内需为取向，我国应该适时开征社会保障税、遗产税、财产税等，用于大幅度提高弱势群体的收入，平抑收入分配差距，提高社会边际消费倾向。
4 当前我国减费紧迫性分析
改革开放以来，我国税外收费持续膨胀，最终出现费大于税的反常现象。杨斌关于我国宏观税费负担的实证分析表明：1987～1996年我国宏观税负不重且不断减轻，而税外收费沉重且呈不断上升趋势，宏观税费总负担基本稳定在25％左右，1992年以来，费负超过税负。其他许多学者的实证分析都支持杨斌的结论。关于我国税费的相对比例，理论界还缺乏实证分析，一般用部分高收入国家中央政府非税收入占经常性收入总额的比重作参照分析。资料表明，上世纪80年代以来世界上主要高收入市场经济国家中央政府非税收入占经常性收入总额的比重一般不超过15％。鉴于非税收入还包括收费以外的其它收入，地方政府收费占财政总收入的比重大于中央政府是国际通例等，我国政府收费占财政收入的比重似乎不应超过20％。我国绝大部分收费带有行为税的特征，就对经济运行的影响而言，费和比例税大体一致，促进经济增长的减税理论及政策，基本适用于减费。因此，我国目前减费任务十分繁重，促进经济增长的减税政策在我国变异为减负政策，即减轻税负政策和减轻费负政策。
5 当前我国促进经济增长的减负政策选择
既要大幅度提高宏观税负，又要减负刺激投资、启动消费、扩大出口、改善有效供给，出路是以上述政策目标为取向，结构性增税、缩费扩税和结构性减税并举。一是实施结构性增税政策，开征社会保障税、遗产税、财产税等，在刺激消费、鼓励投资的同时，增加税收。二是大幅度减费必然在促进经济增长的同时扩大税基。三是直接实施结构性减税启动需求，改善供给。
5.1 缩费扩税
大幅度降低费负是我国当前减负的主要途径。按照以税为主、以费为辅的国际惯例规范财政收入机制，使税收占财政收入的比重达到90％以上，适当收取规费和使用费作为税收的必要补充。规费仅限于政府部门对居民提供特定服务时收取的手续费和工本费，使用费仅限于居民使用某些公共服务时向政府交纳的费用。政府收费要法治化、民主化，其立项、征收、使用、废止等一切有关问题由立法机关决定，并立法确定。将政府收费全额纳入财政预算管理，取消预算外体制，杜绝制度外体制。按照上述原则对我国现行收费项目进行进一步清理，对合理部分一是适当开征新税种替代或利用现有税种吸纳；二是分规费和使用费并使其法治化。
5.2 结构性减税政策
（1）刺激投资的减税政策。一是实行消费型增值税， 允许抵扣企业固定资产投资的进项税，刺激企业更新改造和扩大投资。二是将对不动产销售和建筑安装业课征营业税改为课征增值税，减轻企业负担。三是统一和完善内外资企业所得税，适当降低企业所得税率，提高资本利润率。四是运用投资抵免、加速折旧等政策鼓励符合产业政策的投资。五是运用差别税率或税收减免等政策支持高新技术投资。
（2）启动消费的减税政策。 主要是对不再是奢侈品的小汽车等现实或潜在热点消费商品大幅度降低消费税，同时提高个人所得税起征点。
（3）鼓励出口的减税政策。尽快实行出口商品零税率， 实行彻底退税；扩大出口退税的税种范围，将消费税、营业税及其它可能税种都列入出口退税范围。
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