行政立法60年之回眸，本文主要内容关键词为：行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］DF3 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-8628(2010)02-0034-08
英国行政法学家韦德在其《行政法》一书中写到，“立法是一种最富特色的行政行为，仅从数量上来看，大部分立法也是由行政机关而不是立法机关制定的”[1]。时至今日，我国的行政立法活动从弱到强，逐渐在立法的数量上占据了主导地位，在我国的立法体系中扮演着越来越重要的角色。适逢建国60周年，行政立法也“一路风雨一路歌”的走过了60年的发展历程，对其发展轨迹做一回顾、梳理，无论是理论上还是实践上都是必要的。
一、行政立法发展脉络之回顾
经过近三十年的法制建设，我国的社会主义法律体系已基本形成了以宪法为核心，法律为主干，包括行政法规、规章、地方性法规、自治条例、单行条例等规范性文件在内的由七个法律部门、三个层次的法律规范组成的统一整体。②一般认为，行政法规和规章属于行政立法范畴。据统计，建国以来至2008年底，已发布的行政法规有700多件，行政规章约3万多件，行政立法已成为有中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。除国家主权等极为有限的领域外，在国家生活、经济生活和社会生活等各个方面，很难找到不受行政立法调整的领域[2]。
总的来看，我国行政立法的发展轨迹大致可以划分为以下四个阶段：
（一）萌芽阶段（1949年—1978年底）
建国之初，我国面临着秩序重建、百废待兴的社会格局，立法的主要任务就是使党的执政地位合法化、执政手段制度化，因此，这一时期国家根本大法《宪法》的制定成为头等立法大事，同时，与之关联紧密的组织法等宪法性法律的制定也被提上立法议程。
1949年9月，中国人民政治协商会议通过了新中国起到“临时性宪法”作用的《共同纲领》。《共同纲领》规定了中国人民政治协商会议在普选的全国人大召开以前代行全国人大的职权，下设中央人民政府委员会③作为常设机构；中央人民政府下设政务院作为最高执行机关。代行全国人大职责的全国政协在其制定的法律《中央人民政府组织法》中，第21条规定：政务院组织法、各委员会、部、院、署、厅和各级政府的组织条例由中央人民政府委员会制定或批准；第15条规定：中央人民政府“废除或修改各委员会、部、院、署、厅和各级政府与国家法律、法令和政务院的决议、命令相抵触的决议和命令”虽然《共同纲领》除此之外并未规定中央人民政府有权制定其他法律或法令，但中央人民政府一直在事实上制定法律或法令并解释全国政协制定的法律；虽然《中央人民政府组织法》也未规定政务院有权立法，但其“决议”、“命令”必须被执行，是事实上的法律渊源。政务院还批准了大量的各地按照各自的《地方政府组织通则》制定的地方法规。在大多数地方，根据各地方政府组织通则，大行政区、省、市、县的政府可以拟定法令条例或单行性法规[3]。
我国第一部宪法制定于1954年。“五四宪法”确立了一种高度集中的立法体制，收回了除民族自治地方外其他地方的立法权力，因此，在1979年地方组织法颁布实施之前，地方政府不享有立法权。同时，该法第22条规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”。这样就把所有行政机关排除在了法定立法主体之外。但要使如此庞大的国家机器正常运转，仅凭全国人大这个“唯一”立法主体是远远不够的。于是，1955年一届全国人大二次会议通过《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，授予全国人大常委会立法权[4]P50。但问题是，享有立法权的全国人大从1957-1976年差不多二十年间，除通过了1975年宪法和一个农业发展纲要外，并未制定其他任何法律；人大常委会也只是通过了十个条例、办法。这期间中国的立法活动显得十分的萧条。从1965年开始的文化大革命到1973年长达8年间，全国人大及常委会只召开过一次会议，可以说，这一时期我国基本上处于无“（立）法”状态[4]P52。
根据“五四宪法”规定，国务院除有权向全国人大及常委会提出议案外，不享有其他的立法权，只能根据宪法、法律、法令（人大常委会制定）制定行政措施，发布决议和命令等。但实践中，反倒是在宪法上并不享有立法权的国务院及其所属部门颁布了几百件规范性文件，这与立法活动的萧条形成了鲜明对比。这些规范性文件大大弥补了作为国家立法机关的人大在这一时期的职能缺位，国务院及其部门实际上扮演了“立法者”的角色。
从整体来看，除去因特殊时期的立法停滞外，这一阶段的立法特点是中央与地方两个层面的积极结合，权力机关立法重在确立国家基本政治制度，行政机关的规范性文件制定活动重在调整具体领域的社会生产关系。尽管此时“行政立法”的概念还未成形，各层次立法主体的权限、范围、程序等划分也没有明确，但各级地方政府实际上仍制定了一大批暂行法令、条例和单行法规，自觉地在国家立法活动中发挥着重要作用，尤其是建国后的最初五年，是萌芽阶段“行政立法”实践最为兴旺的一段时期。
（二）奠基阶段（1978年底—1988年）
1978年底的十一届三中全会确立了通过改革开放发展社会主义经济的宏伟目标。改革开放不仅使我国走上了以经济建设为中心的发展道路，也使得我国立法工作的重心从主要维护党的以阶级斗争为纲的政治路线转向以推进经济建设为主的新的历史阶段。该阶段以国务院组织法、地方政府组织法和数百个单行法律、行政法规的颁布实施为标志，建立健全了行政组织法律制度和对经济社会各方面进行管理的行政法律制度，重点是规范与保障行政机关运用法定职权依法治事和依法管理。[5]一系列旨在明确、加强政府市场监管职能的法律在此阶段得以制定。例如，《土地管理法》（1986年）、《药品管理法》（1984年）、《外国人出入境管理法》（1985年）等等。与权力机关立法理念相适应，行政立法在立法内容上也开始呈现出以“赋权”为立法主旨的特点，就连法规规章名称的设置也在凸现“管理法”的性质，比如《全国地质资料汇交管理办法》、《城乡集市贸易管理办法》、《进口影片管理办法》等等。
对于行政立法自身地位来说，这一阶段的《宪法》和《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）等相关法律的制定和修订明确了行政机关作为行政立法主体的地位，使行政立法活动真正从“幕后”走到了幕前。同时，也为行政机关根据法定职权开展立法活动明确了应该遵循的基本原则，即行政立法的“根据”和“不抵触”原则。④
立法分配正义是立法功能的高级阶段，低级阶段是分配权力。在我国，中央和地方权力分配问题从建国之初就一直处于不太稳定的状态，先是相当分权，后又高度集权，[3]但在这一阶段又从高度集权回到了适度分权，标志之一便体现在中央与地方在立法权限的划分上。1979年7月1日通过的《地方组织法》明确规定：省级人大及其常委会在与宪法、法律不抵触的前提下，可以制定地方性法规。省级人大及其常委会由此再次获得地方立法权，沿袭了三十多年的中央高度集中的立法体制，发生了历史性的变革。这也为地方人民政府获得行政立法权打下了理论基础。1982年《地方组织法》第一次修订时，地方人民政府也首次获得了地方规章制定权，即“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。”
1982年在我国行政立法史上是值得铭记的一年。这一年我国对宪法进行了全面修订，新宪法于12月4日人大第五次会议通过。其中一项重要修订涉及立法制度的变革，即赋予了国务院及其所属部门立法权：国务院可以根据宪法、法律，制定行政法规，各部委可以制定部门规章。随后在1982年12月10日通过的《国务院组织法》也明确了国务院及其部门制定行政法和规章为其法定职责之一⑤。这一系列制度的确立为我国行政立法提供了合法性渊源。实践证明，宪法确立的统一而又分层次的立法体制，是适合我国的基本国情的。
实体规定和程序规定总是相伴而生。在行政立法主体地位确定之后，行政立法的程序制度受到了越来越多的关注。1987年，国务院制定了《行政法规制定程序暂行条例》。这一条例首次从原则、规划和起草、审定和发布三个大环节规定了行政法规制定应遵循的立法程序，尽管在时下看来这些程序规定有些过于简单，但仍不失为中国行政立法程序规范整体法制化的开山之作，至此，行政立法也迈入了追求实体和程序均衡发展的时代。
这一阶段在行政立法领域发生的另一个重大变革是“授权立法”的勃兴。80年代的改革浪潮冲击着社会各个领域，社会利益格局日趋多元化，经济的迅速发展也带来了社会分工的精细化，各类社会争端骤增，这就要求法律制度能够更加及时的发挥调整社会关系的作用。在此背景下，仅依靠权力机关开展立法活动的模式已渐渐不适应这种发展节奏。这使得行政立法便捷、直接、专业性的优势得到了充分施展的舞台。这一时期，大量与法律配套的行政法规、规章被高效率的制定出来，不但使法律规范更具可操作性，也有效地维护了社会主义法制统一。同时，国家权力机关也认识到，社会利益格局的多元化使得有些社会问题涉及面广，情况复杂，在法律层面上进行立法的条件尚不成熟，如果先通过行政立法进行某一具体层面的规范则可能会最大限度的降低对利益均衡造成的冲击。在这一背景下，作为国家立法机关的全国人大决定通过授权立法的方式扩大国务院的立法权限。
1984年，全国人大常委会授权国务院，在改革工商税制过程中，拟定发布有关税收条例草案试行。次年，六届全国人大三次会议又通过决定，授权国务院在经济体制改革和对外开放方面，可以制定暂行的规定或者条例。这两次授权拉开了“授权立法”的序幕，也为行政立法权限的发展保留了巨大的空间，其后，国务院陆续制定了一系列税收条例和有关经济方面的行政法规，大大推动了中国经济体制改革的进程。
总的来看，这一阶段由于各层次立法的迅速发展，我国社会主义法律体系框架已初具规模。公众对立法活动的认识愈加深化，同时也产生了很多争论焦点，如立法是以“权利本位”还是“义务本位”的争论、政策与法的关系、法律与中国共产党关系的探讨；我国是“一级立法”体制还是“二级立法”体制之争等。在这一阶段，进一步明确了行政立法主体地位及权限，使行政立法活动具备了合宪依据；行政立法从原来的模糊、缺乏计划性，变得愈加自觉、理性、有规划性；行政立法的速度加快、数量增多，相关法律的修改、修订频率加快；同时，行政立法内容上仍带有明显的计划经济印迹。
（三）发展阶段（1989年—1999年）
在法定地位和权限得到确认后，行政立法开始步入良性发展的轨道。由于在改革开放初期，市场经济秩序的建立亟需制度保障，立法活动被引导到以经济建设为中心的方向上来。另一方面，经济改革的复杂性和发展速度要求政府拥有更多的权力进行经济监控，因此，该阶段的行政立法更多的仍是带有“管理法”的特点，而通过立法控制行政行为这方面的功能还未引起足够重视。到了80年代末，由于经济高速发展与社会保障滞后之间的矛盾日益突出，行政立法的这一状况开始得到改善。中国开始加强依法行政，依法制约行政，更加关注保障行政相对人免受政府侵犯这一思想开始得到了认同[6]。进入90年代，以控制行政权力为主要价值取向的立法活动的推进速度明显加快。这一阶段立法的代表性成果包括《行政诉讼法》（1989年），《国家赔偿法》（1994年），《行政处罚法》（1996年）、《行政复议法》（1999年）的制定，标志性事件是1999年把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。1995年，《地方组织法》第三次修订，在扩大地方行政立法权限的同时，也确立了通过备案对其进行立法监督的制度。⑥
这一阶段国家立法的特点是制定了大量关于规范市场主体、市场行为以及宏观调控等方面的法律，重点是规范、监督、制约行政权力，保障和救济公民权利，例如行政诉讼、行政复议、国家赔偿等行政救济法律制度的建立，以及制定了一系列规范行政执法的法律、法规等。与此相适应，行政立法的重点也发生转变，保障救济公民基本权利的立法思路开始逐渐显现。体现在立法实践中，就是对于法律责任的规定更为细致，对于权利义务的均衡设置更为关注，对于受影响的相对人的权利保障更为到位，“民本”立法理念开始逐渐得到强化。
（四）全面推进阶段（2000年—今）
这一阶段的行政立法的指导思想主要是适应依法治国、依法行政的需要，从注重赋权的立法思路全面转向以保障行政相对人合法权益为主的立法理念，行政立法对控制行政权力的自抑性要求更为明显⑦。该时期，国务院还发布了两个与行政立法密切相关的纲领性文件，即《全面推进依法行政实施纲要》（2004年）和《加强市县政府依法行政的决定》（2008年）。这两个文件尽管不具备法律文件的效力，但由于行政立法兼具“行政”与“立法”两种属性，它们实际上对于行政立法发挥着重要导向作用。
2000年制定的《立法法》是我国第一部专门、全面规范立法活动的宪法性法律，在已有法律的基础上，进一步明确了立法应遵循的基本原则、立法主体的权限范围、立法程序、立法解释等方面内容，对于提高立法质量，维护社会主义法制统一，具有里程碑式的意义。对行政立法来说，它在很大程度上使行政立法克服了立法主体裁量权过大的弊病，降低了行政立法活动的随意性和不确定性，也使得“立法分配正义”的功能更加透明。如前所述，对于82年宪法确立的“根据”和“不抵触”原则的理解，学界曾有争论，这种状况一直持续到2000年《立法法》的制定。[4]P60-69《立法法》为行政主体的立法权限范围确立了“法律保留”⑧和“法律优先”原则，地方性法规、行政法规、规章由此分别与上位法的关系变的清晰起来。此外，《立法法》再次扩大了行政立法主体范围，把经济特区所在地的市也纳入了规章制定主体范畴⑨。
《立法法》还首次要求国务院的行政法规送全国人大常委会备案审查，与其原先规定的所有国家机关和公民可以向全国人大常委会提出审查行政法规等的要求或建议遥相呼应，使得原先宪法已经规定的人大常委会撤销不适当的行政法规的规定真正变成一种机制，得以运转起来。
2001年国务院制定了三个行政立法程序性条例：《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》。在此之前，《立法法》只是对行政立法的程序做出了原则性规定，1987年制定的《行政法规制定程序暂行条例》的规定也过于简单，对于飞速发展的立法实践来说缺乏可操作性。上述三个条例的诞生真正开启了中国行政立法程序法制化时代。以《行政法规制定程序条例》为例，与1987年的《行政法规制定程序暂行条例》相比，其进一步吸收了这一阶段行政立法的实践经验，在立法环节设计上更为具体细化，从立法遵循的原则、立法形式、立项、起草、审查、决定、公布、解释等八个方面对行政法规制定活动进行了规范，其中也参考借鉴了一些西方发达国家的先进立法经验，如立法听证制度等。仿照《立法法》的规定，关于规章的审查，规定了脱离开个案即脱离开当事人的利害关系，可以要求国务院进行违法审查或适当性审查的制度。对行政立法活动的监督不再停留在口号阶段，而变成了一种不可推诿的制度。
我国加入WTO是这一阶段的标志性事件，对行政立法活动产生了深远影响。“入世”首先是法律“入世”，因此，立法观念和思路的转变是我们适应国际规则的第一步。首先在立法内容上，立法者越来越多地学习、借鉴乃至移植国外立法的成功经验，尤其在经济领域方面的立法更加注意与国际惯例衔接。其次，WTO规则对行政立法以及其他规范性文件在公开、透明和统一实施等方面都提出了具体严格的要求，促使行政立法向着“公开、透明”的方向转变。再次，加入WTO也促进了行政立法领域的法规规章清理工作，使得我国国内法在与WTO规则对接的同时，也保证了自身体系的统一性。⑩
这一时期总的特点是：依法行政逐渐成为政府法制建设的最强音，行政立法更加重视对行政机关权力行使的规范和制约，努力使政府的行政行为有“法”可依；行政立法更加重视立法程序在立法活动中的地位和作用，不断通过“开门立法”等形式扩大民主立法的范围；重视立法技术的规范性和准确性，使法规规章在实践中更具可操作性；加强对国外行政立法经验的比较研究，积极引入国外先进立法理念；不断加大社会立法的力度，通过制度建设，保障民生，为和谐社会理念的实现提供制度支持。
二、行政立法60年发展特点之分析
（一）行政立法的价值取向：从吏治到治吏
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[7]在立法价值取向的层面上，尽管立法理念在“西学东进”之际也把“人民主权”思想传播开来，但我国几千年的“官本位”意识仍然对立法的指导思想施加着根深蒂固的影响。时至今日，依法行政依然是政府需要努力实现的纲领口号，而非整个行政体系运行的日常表现。长期以来，行政机关想当然的认为自己是行政权力的“合法”拥有者，同时，由于民主参与觉悟还未完全觉醒，公众对于政府运用权力的过程似乎并不愿深究，对于公权力的要求基本是“不扰则安”。缺少了这层制约，行政立法成为行政权扩权的工具似乎也是必然结果。例如从其萌芽、奠基、发展阶段初期可以看到，通过设置审批权、处罚权等手段，行政机关不仅大量把立法权当成“治民”的利器，也当成了一些部门谋取自身利益的“工具”，一度导致“部门利益法制化”的倾向相当严重。如何充分保护公民的合法权益，约束公权力的违法滥用也是长期以来我国法治建设中最突出的问题。随着“依法治国”、“依法行政”理念的全面推进，这一状况也在逐步得到改善。从行政立法指导思想、内容等方面的发展变化可以看到，行政立法的着眼点也逐渐从加强政府对于社会的监管力度转变到增强法规、规章的保障和激励功能，把保障公民的基本权利的实现作为立法的根本宗旨，同时，立法的刚性手段在逐步减抑，柔性手段逐渐增多。
（二）行政立法权限：从空白到扩张
目前我国的行政立法权限划分范围走过了从无到有，从产生到壮大的先抑后扬的历史轨迹。在长达三十年的萌芽阶段里，行政立法基本处于“有实无名”的境况之中，这也是当时“要人治，不要法治”的理念的直接体现。改革开放后，《宪法》的全面修订从立法主体层面上赋予了行政立法“合法地位”；《立法法》在立法程序层面上则规范了行政立法的“合理手段”。
从立法权限来看，我国行政机关享有如此广泛的立法权在世界范围也是少有的。有关法律规定，除了全国人大及其常委会绝对保留的立法权之外，国务院不仅可以为履行宪法赋予的行政管理职能而制定行政法规，还可以为执行法律而制定行政法规。行政立法权不断扩大的另一个显著标志是，中央和地方政府中负责行政立法事务的机构在不断发展壮大。例如，1986年，国务院法制局成立，负责国务院法制工作。在1988年和1998年两次机构改革中，国务院政府法制机构都得到全面加强。与国外同类机构相比，如韩国直属总统领导的“法制处”，美国总统办公室下设的“预算与管理办公室(OMB)”等，都没有像我国政府法制机构这样拥有如此广泛的行政立法职能。
但根据近代西方“人民主权”的法治理念，立法权应专属于议会所有，对于“委任立法”应当严格限制，“如果这种授权不受任何限制，那行政机关就不是依照立法者的指示行事，而是取代了立法者的地位，”分权原则也就名存实亡。[8]因此，对待行政立法权限的扩张，既要引导发挥其自身优势，又要防止过度立法给社会带来的体制性弊端。
（三）行政立法程序：从封闭到开放
长期以来，我国行政立法程序十分滞后，程序工具主义倾向十分明显。“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和过度的裁量”，[9]行政立法程序是防止立法随意性，提高立法质量的重要保障。只有遵循严格的程序，才能实现立法的民主化、公开化、规范化和科学化。在《立法法》出台之前很长时间内，我国的行政立法程序的民主化程度严重不足，行政立法基本是在一个“自我封闭式”的圈子内运行。以1987年的《行政法规制定程序暂行条例》为例，没有关于征求公众意见的规定，使得行政立法大多数时候都在“自弹自唱”。直到《立法法》等法律法规的出台，才使行政立法的民主化机制走上规范发展道路。例如，从2008年开始，国务院法制办组织起草或审查的行政法规草案，除涉及国家秘密、国家安全的外，都通过“中国政府法制信息网”予以公布，向社会公开征求意见。征求公众意见已成为行政立法的一种常态制度。
行政立法运用公众参与的机制来增加其民主性，这是社会文明进步的必然要求。面对利益主体的多元化，有效的公众参与机制可以使利害关系人在规则制定中相互协商和达成共识。关于行政立法的民主化手段，目前国内外比较公认的有意见征集、听证、信息公开等制度。实际上，在《立法法》制定过程中，一些学者曾建议借鉴美国行政立法的程序经验，将“通知——评议”程序规定在《立法法》中，以兼顾立法的效率与民主参与，可惜未能被采纳。[10]关于行政立法程序尚需改进的地方，还期待未来的《行政程序法》能够有所作为。
（四）行政立法内容：从重商到民生
在我国，行政立法内容应以何为主，具有阶段性的特征，每个阶段都随着党和国家政策的转向而转变，这也是中国行政立法的特点之一。生产力决定上层建筑，由于建国初期社会生产力的不发达，国家政策重在发展经济，此时行政立法主要以经济领域立法为主；进入改革开放阶段，为了适应建立市场经济体制的需要，行政立法偏重于加强政府审批以对市场行为进行规范的思路；九十年代末至今，随着科学发展观、和谐社会理念的提出，保障民生一类的社会立法又成了行政立法的热点。
从多年的经济立法为主转向社会立法的加速推进，实际上有其客观必然性，一些发达国家在经济快速发展的过程中，也经历了这样的转型。社会劳资冲突、两极分化加剧等诸多社会矛盾凸现似乎是每个高速发展的经济体不可避免的难题，随着问题的日益突出，影响到了经济发展速度，乃至于社会的稳定时，立法者和执法者就开始重视民生需求，推进社会发展理念的转型。在经历三十多年的国民“红利期”之后，中国的改革也进入了利益分割、矛盾凸现的考验期。在今后一段时间里，行政立法须加快社会领域立法的步伐，形成较为完整的社会立法体系，较为彻底的改变经济立法与社会立法失衡的状态。
（五）行政立法技术：从粗放到精细
立法技术是开展立法活动的方法和技巧的总和。[11]通过立法技术尤其是法律语言的巧妙运用，可以把立法者的立法思想外化为易于为大家所理解接受的形式。如果立法技术把握不好，很可能使所立之法不能完整地表达立法原旨，甚至造成歧义，影响执法效果。综观当今国外成熟的立法理论和成果，大多把立法技术放在重要位置，有的国家还制定了规范立法技术的专门法律或立法技术手册(11)。除了语言、逻辑、体例等涉及文字等微观层面内容的技术规范外，立法技术还包括立法成本效益分析，立法后评估等处于中观层面的技术方法。总的看来，从初期的“宜粗不宜细”的指导思想到目前的“粗细兼备”的立法模式，我国行政立法技术的提高是有目共睹的。在法律条款设置，内容的细化，权力责任的分配，语言文字的准确度等方面，都有了极大的提高。立法内容的架构开始注重执法手段的可行性，当事人权利义务的统一，以及与相关法律法规的衔接等因素[11]。
但至今立法技术在我国仍未在法律规定上得到足够重视是一个不争的事实，《立法法》只对立法技术作了一些框架性规定。可以考虑加大对国外一些行之有效的立法技术如成本效益分析、立法后评估的引进试点工作，待成熟后再用法律规范的形式固定下来。有关行政立法机构已经开始在实践中进行初步的尝试。例如，自2006年以来，国务院先后对《艾滋病防治条例》等12件行政法规开展了立法后评估工作，2008年还起草了《关于开展行政法规、规章立法后评估工作的指导意见（征求意见稿）》。可以相信，这些工作必将使得行政立法的质量和效果被推向一个更高的高度。
（六）行政立法研究：从传统到综合
我国的行政立法研究经历了一个从传统研究领域到多学科综合研究的发展历程。初期的研究多集中于传统的立法原则、主体、权限、程序等立法本身的内容，近十年来则越来越多的融入了宪法学、社会学、经济学、行政学等其它学科视角。总的来看，我国的行政立法研究取得了比较丰硕的成果，特点一是立足中国国情，批判吸收与积极借鉴大陆法系和英美法系行政立法理论的有益内容；二是努力研究具有本国特色的行政立法理论，力图使其体系化；三是学界对行政立法研究的关注程度呈不断递增之势，尤其是在《立法法》实施后，行政立法研究步入了一个崭新的天地(12)。这种研究趋势的变化在某种程度上也反映出我国行政立法研究还主要处于“实践引领理论”的阶段。对理论的研究还需进一步加强，使之能够真正体现出引领实践的价值。
三、行政立法发展态势的几点思考
通过对行政立法发展的历史回顾与考量，笔者认为以下几个方面将会成为今后我国行政立法理论和实践的关注点。
（一）控制行政权力行使，加强公民权利救济
我们认为行政立法之目的首先在于加强对行政权的约束和对行政管理相对人合法权益的保障和救济。由于众所周知的原因，法律的制定和修改较之行政立法的步伐有所滞后，当前的法律规定的行政救济制度的发展速度导致立法规范在实践中的执行效果大打折扣，因此，对于法律规范中行政主体权利和义务的统一问题，行政立法在这方面承担着比国家立法更为艰巨的任务。应完善行政违法救济制度，控制行政权力正确行使，无救济即无权利。我们认为扩大和强化行政立法约束政府行为的广度和强度应成为行政立法的首要课题。行政立法要在行政管理体制改革中起着导向性作用，通过“权利制约权力，权力制约权力”机制建立起比较完善的服务型政府。
（二）加强行政立法层级监督，维护社会主义法制统一
随着行政立法在整个立法体系中的比重的不断加大，对于行政立法的监督显得愈加重要。行政立法的监督可分为内部和外部监督，外部监督包括人大监督、司法监督、社会监督等。内部监督即行政机关层级监督。由于我国目前还未建立违宪审查和抽象性行政行为不可诉等制度障碍，实际上造成了行政立法司法监督功能的缺位；由于我国行政机关的地位之强大，人大监督也往往是审而不查，监而不督；社会监督则由于相关制度的缺位大多数时间里也被虚化，行政立法在很大程度上成了行政部门的“自弹自唱”。在目前其它制度障碍短时间内得不到有效突破的情况下，行政机关内部监督是可以重点发展的监督途径。实践证明，现有的备案审查体制在行政机关层级之间具有便利、直接的优势，通过备案制度进行法规规章清理对于维护全国法制统一意义重大。(13)
（三）规范行政立法程序，扩大公民有序参与
行政立法民主化的发展，是现代行政立法的基本趋势。行政立法民主化的发展，必须以程序制度为依托，进行公开立法。当前我国行政立法程序中存在着法律制度不完善、行政机关漠视公民参与权、参与程序的可操作性不够、公民参与意识比较淡漠等问题，因此，行政立法应从在以下方面着力完善相关制度：一是通过制度建设，推进行政相对人对行政立法过程的参与。二是通过制度建设，完善行政相对人对行政立法的民主监督。公开透明是对行政立法民主化的基本要求，这就决定了公开透明是制度建设的基本内容。此外，要保证公众参与行政立法的有效性，除了完善相关制度外，还需要建立相关的责任追究机制。公众参与立法不能流于形式，而应成为一项人人必须遵守、违反必受追究的法律制度。鉴于公众参与与一国的实际国情密切相关，我们应在借鉴国外公众参与立法经验的同时，辩证地吸取国外公众参与立法教训，走出一条具有中国特色的公众参与立法道路。
（四）提高立法人员素质，推进立法体制改革
立法人员的职业素质是衡量立法质量的重要指标。“立法者本人的价值态度，决定了法律创制的目的。它体现在立法者的实际活动之中，体现在对一定法律现象基本判断的行为目标之中，立法者的价值取向在创建法律的过程中发挥着‘发动机制’的功能，它对于保证法权要求向现实法律形式的转化具有重要作用。”[12]以前的行政立法研究对这方面关注较少，但随着立法科学化和民主进程的推进，立法人员自身素质的重要性在立法的裁量权上显得越来越不可忽视。立法人员作为居间人，有时为了尽快使各方达成一致，往往会在制度安排上作出妥协，将一些条文进行表述变得模糊不清、模棱两可，规避了利益争夺，但也大大降低了法的可操作性，这就要求立法人员要坚持其应有的原则立场。
“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。[13]当立法异化为与民争利的工具时，人民对于法律的信心将受到严重挫伤，我国目前日益突出的“部门利益法制化”倾向即是一例。由利益相关部门作为主要起草者参与立法过程虽然有其不可替代的优势，如立法效率高、专业性强、对实际情况了解全面等，但在面对自身利益时如何能够秉持公正立场，这在很大程度上影响了立法分配正义的价值实现，也制约着行政立法的科学化和民主化进程。行政立法若要真正实现“立法为民”的价值理念，就必须冲破这些藩篱。
［收稿日期］2009-11-22
注释：
①行政立法概念有广义、狭义之分，广义的行政立法包括国家权力机关制定有关行政管理的法律规范的活动，狭义的“行政立法”是指行政主体根据法定权限并按照法定程序制定和发布行政法规和规章的活动，包括国务院，国务院各部委，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府，全国人大常委会授权的经济特区市人民政府，以及法律和行政法规授权的国务院某些直属机构制定和发布行政法规、规章的活动。本文所称“行政立法”指的是狭义意义上的行政立法。
②参见2008年3月8日全国人大委员长吴邦国在十一届全国人大一次会议第二次全体会议上的讲话。
③中央人民政府是由政协全体会议选举产生并付之以国家权力的机关。参见《共同纲领》第二章。
④宪法第89条、第90条第二款，地方组织法第60条第一款，上述规定都使用了“根据”一词，有人称其为“根据”原则；宪法第100条，地方组织法第7条、第43条的规定被认为是“不抵触原则”的体现。
⑤该法第3条规定：国务院行使宪法第八十九条规定的职权。第5条规定：国务院发布的决定、命令和行政法规……，由总理签署。第10条规定：根据法律和国务院的决定，主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。
⑥该法增加规定：“省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。”
⑦参见袁曙宏，李洪雷：《新世纪我国行政法的发展趋势》，载《行政法学研究》2002年第3期。该文认为，进入新世纪，“行政立法对社会关系的调整将趋于谦抑”。
⑧《立法法》第8、9条规定了法律保留事项。
⑨全国人大常委会在1992年、1994年和1996年分别通过决定，授予深圳(1992)、厦门(1994)、汕头和珠海(1996)市政府制定在各自的经济特区范围内实施的规章的权力。2000年的《立法法》63条第4款对较大的市的范围作了进一步解释，将经济特区所在的市纳入享有地方政府规章立法权的较大的市的范畴。
⑩参见《中国加入(WTO)工作组报告》第68条：中国代表团确认，中央政府将及时修改或者废止与中国按照WTO协定和议定书承担的义务不一致的行政法规或者规章。
(11)如美国、澳大利亚、加拿大等国在中央和地方各级立法机关都有大量的立法技术指导性规范，如立法手册(Legislative Drafting Manual)等。
(12)笔者曾以“行政立法”为关键词在“全国学术期刊网络出版总库”中进行搜索发现，从1979年至1988年间关于行政立法的学术文章约有19篇，从1989年至1999年间的文章约有90篇，从2000年至今约有405篇。
(13)据统计，仅2008年，从80个地方政府法制办和60个国务院部门已经报送备案登记的规章反映出的清理情况看，80个地方政府和55个国务院部门共废止规章1977部（其中，地方政府规章1663部，国务院部门规章314部），宣布失效规章196部（其中，地方政府规章172部，国务院部门规章24部），修改规章395部（其中，地方政府规章356部，国务院部门规章39部）。
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