政府人力资源的战略管理时代，本文主要内容关键词为：战略管理论文,人力资源论文,政府论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035;D630文献标识码：A文章编号：1007-5194(2006)05-0052-05
作为中方的专家和课程培训者，我直接参与了由亚洲开发银行资助，由西部地区开发领导小组具体指导和实施的“中国西部地区政府人力资源开发”项目。在完成分项目“西部地区政府人力资源管理课程培训”的过程中，我们分别与来自西部地区11个省、自治区、直辖市（西藏自治区没有参与）的200多名各级政府人事主管部门干部进行了面对面或远程网上互动。在培训需求分析和学员交流互动中，我发现，政府人事管理者们话语中较高频率地出现了“人力资源战略发展”、“人力资源规划”、“人力资源开发”、“人力资源能力”、“绩效评估”等专业用语，与此同时，在“十一五”规划制定的直接推动下，政府管理者明显表现出对学习战略性人力资源管理知识的期待和渴望。这从一个侧面反映出政府人事管理思维与方式正经历着一场渐进的转变。寻求一种能够适应环境要求，促进公职人员整体能力发展的人事管理途径，已经成为政府组织一种必需的选择。在各种压力情景下，战略管理和人力资源观念开始进入政府人事管理者的视野。
政府战略性人力资源管理的动力
从本质上讲，战略性人力资源管理旨在将组织拟实现的战略目标与人力资源管理有机结合起来[1](P5)，通过组织内外部环境评估及界定，借助于人力资源管理的方向性规划和有效评估体系，使人力资源管理机制、政策和方法融合于组织的整体管理，成为推进组织能力发展的有效的战略性工具。为此，组织人力资源管理需要进行一组战略性的规划，以统领、引导整个人力资源管理系统的运作。
在今天，政府人力资源战略管理问题及其相关政策议程受到高度关注，这是因为，政府组织工作和解决政策问题的内外部环境发生了重要变化，使政府传统的一体化的、以组织内部人员使用为焦点的、注重例行性工作、以不变应万变的被动式人事行政管理模式难以为继。在这种模式中，一方面，政府人事管理系统无法及时、有效地跟进环境要求，不断地开发公职人员能力，以适应并支撑与时俱进的政府组织发展和变革需要；另一方面，政府人事管理系统僵硬、刻板，缺乏充分的制度保障来差异化地开发和激励对组织战略贡献不同价值的人才，致使政府中的人才成长能力受到极大的制度约束，这在总体上降低了政府的综合竞争能力。
应该看到，传统政府人事管理方式的转型即是将战略性的人力资源管理引入到政府组织的管理之中，这是21世纪知识经济和全球化时代的必然选择，是政府整体公共事务治理能力提升的必备条件。
1.在国际、区域间以及国内地区间的竞争不断加剧的背景下，战略性人力资源管理成为政府组织提升治理能力，获得竞争优势的不可或缺的手段。
在竞争态势下，组织往往采用增强自身的核心价值链以及社会贡献能力的策略来回应竞争，以维持组织的生存和发展[2]。同时，竞争的情景也不断强化着组织对自身内外部环境优势和劣势的分析和认识，促使组织基于长期发展能力的考量，对可控资源进行有机的整合和配置。人力资源作为实现组织核心价值，提升其核心性竞争能力的重要资源组成部分，其管理体系构建的导向和功能就在于通过组织人力资源整合规划和基于能力发展的管理制度设计，按照不同职类、职种、职层的能力要求和开发需要，释放人力资源对组织核心价值链的贡献能力，服务于组织的战略目标。凭借政府战略性人力资源管理途径，促进政府公共事务的核心治理能力，将组织发展与个人职业、价值观发展有机联系起来，形成一支富有创造力的、高效的公务人力资源队伍，这充分反映了当代政府战略性人力资源管理的内在要求。近几年来，温家宝总理多次指出，要将我国建设成为一个有能力不断创新的国家。这无疑是我国在知识经济和高度竞争时代的必然选择。而要具备这种能力，人才不断成长的组织环境建设，战略性的人力资源开发与储备就是一个不容忽视的选项[3]。
2.战略性人力资源管理为政府组织塑造理性的、以公职人员能力发展为中心，尊重公职人员对组织贡献和价值的激励型组织文化，这正是政府组织一直致力探寻的。
人才选拔和任用的导向及其标准一直是组织人事管理的核心，尽管人事行政与人力资源管理视角和落脚点不同，但它们都极其关注人才使用和开发的依据。战略性人力资源管理提供了一种人才评价的基本导向，即在每个职位上工作的公职人员对组织增值目标的承担的责任和贡献的价值，将作为组织评价和公职人员个人职业生涯发展的根本标准，也就是说，战略性人力资源管理在三个方面将引导组织的人事选拔、任用：其一，将公职人员责任与组织增值目标挂钩，以贡献力来测评公职人员的伦理责任和职业道德精神；其二，倡导公职人员在履行职责的过程中，发展其核心工作能力，组织促进并认同公职人员的能力提升，形成“能本主义”的共识；其三，采用多样化、弹性化和差异化的人力资源开发策略，为具备不同种类能力的人员发展提供组织平台，实现“不拘一格降人才”的环境。在这样的组织环境中，能力得到尊重，创新潜能被激发，优秀人才得以发展。与此同时，战略性人力资源管理刺激了组织学习型团队的形成，强化了政府公职人员的参与、合作、共享精神，这为政府提供了一种新型的组织文化。
3.战略性人力资源管理激发了结果为导向的组织与人力资源绩效评价体系，这将有力地促进政府组织的公共服务产出生产力。
对于政府的领导人而言，战略性人力资源管理的吸引力还在于，作为组织目标促进和实现的工具，它以结果导向激励的方式来促进公职人员的公共服务产出能力以及产出质量。战略性人力资源管理往往借助于清晰化的组织增值目标的分解，将部门、项目乃至个人的行为输出方向与组织承载的最终绩效责任和绩效结果直接联系起来，明确组织对公职人员个人的期望与工作标准要求，建立基于绩效状况的公职人员业绩评价体系，这势必对公职人员产生极大的激励作用，强化公职人员面向所服务的公众需求，提供高品质、高水平的公共服务产品。
政府战略性人力资源管理的体现形式
政府人力资源战略管理既表现为管理者资源运用的战略思维和视野，也表现为将战略管理的观念贯穿于人力资源管理整个过程的理性规划和机制、政策安排。例如，在美国国务院人事管理局(U.S. Office of Personnel Management,OPM)看来，在管理或技术层面上，战略性人力资源管理方式的核心是如何通过战略规划手段，将组织的使命与人力资源联结、整合在一起。该机构展示的人力资源战略规划流程如下（图1所示）：
图1 政府组织与目标和使命相联系的人力资源管理战略规划流程（资料来源：见本文参考文献[4]所列文献第5页）
美国人力资源专家沃克更是在整个组织的战略框架下，明确了人力资源管理体系与组织诸多管理要素之间的战略匹配关系（如图2所示）：
图2 战略框架下人力资源管理与组织各要素间的匹配（资料来源：见本文参考文献[1]所列文献第70页）
政府战略性人力资源战略管理不仅仅停留在概念结构或者管理流程上，更为重要的是，它反映在现实的组织人力资源管理系统构建的理念与运行机制中。战略性人力资源管理精神需要在人事管理结构和过程中的关键点上得以体现。
1.基于能力的政府人力资源管理整合系统构建：多样化（差异化）、弹性化成为公共组织人事管理体系转型的主旨。
战略管理框架之下的人力资源管理将两个基本问题或原则突出出来：其一是政府组织人力资源管埋模式如何应对并适应内外部环境的变化，如何动态地反映组织变迁对人力资源管理方式的要求；其二是政府如何围绕着人力资源对组织发展和目标的贡献能力和价值，对人力资源进行有效的评价，能够反映不同职类、职种和职层人力资源核心输出能力和特定贡献，突出组织对人力资源独特性价值的认同。显然，传统政府的人事行政管理过于关注以稳定性为基础的一体化和单一性管理结构，所以，它无法很好地解决上述两个问题，造成了人事管理与组织发展要求脱节，导致人力资源管理无法成为推进组织增值目标实现的有效工具。
针对上述问题，政府战略性人力资源力图能够建立服务于公共组织目标，促进公职人员能力成长的人力资源整合系统。在这里，整合系统意味着人力资源管理的所有环节和活动均在组织增值目标框架下和核心使命引导下统一、协调起来，人力资源管理行动要支持组织使命达成。为此，战略性人力资源管理倡导多样化和弹性化的管理策略。
多样化和弹性化的人力资源管理策略实施的前提是按照一定职位上人力资源对于组织发展的不同贡献能力和不同性质，将人力资源划分为一定的类型，突出不同类型的人力资源的核心特征和评价要素，确定不同人力资源的职业发展路线和选任标准，这样，为各种人力资源的成长构建基本的开发机制。
因此，人力资源管理多样化和差异化即是指政府组织根据不同职类、职种、职层的独特性质、核心素质要求和职业生涯上升路径，在涉及公职人员招募甄选、绩效考评、晋升任免、交流调配、开发培训、薪酬福利和职业生涯发展规划等管理方面，设计符合组织目标，适应各类人力资源独特性和能力发展的多样化人事管理政策和激励模式；而人力资源弹性化管理则是强调政府组织的人力资源管理模式应适应组织环境或者组织结构的变迁要求，通过工作再设计、组织发展、团队建设等手段，不断跟进组织目标的要求，使得人力资源管理成为支持组织目标的有效工具。
我国新近颁布的《中华人民共和国公务员法》将我国政府的公职人员划分为综合管理、专业技术和行政执法等三类[5]，且国务院可以根据公务员法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。这标志着我国政府已经充分意识到应根据不同职类公职人员的性质和特点开辟各具所长的人力资源发展途径，建立以促进各类公职人员核心能力为导向的公共人力资源管理结构。下表1浓缩了多样化人力资源管理结构的基本思路与特征。
2.基于环境分析和组织目标的政府人力资源规划。
人力资源规划是实现政府组织战略性人力资源管理的主要手段之一，用以合理确定人力资源的配置目标和计划，规划的方针和政策决定了政府组织及其部门人力资源配置的数量、结构和素质要求，设定了不同职类、职种、职层公职人员的核心能力和技能专长框架，并整个人力资源管理体系（能力素质、招募甄选、绩效考评、培训开发、薪酬福利）提供了方向性的指导。
政府人力资源规划的前提和依据是组织目标、业务工作、外部公众以及组织规范对于公职人员的行为和素质要求，而政府组织目标则来源于政府对内外部环境性质和状况的分析与界定，质言之，来源于社会和公众对政府所提供管理和服务的需求状况。因此，战略性人力资源规划的起点应该是在环境分析的基础上，从明确组织发展方向以及人员编制的政策重点着手，确定组织短期和中长期人力资源的发展规划。
基于组织目标和环境分析，政府人力资源规划要回答以下问题：其一，政府组织需要多少人力资源，重点需要获取或储备哪些人力资源，并有机平衡各类人力资源的比例关系；其二，政府组织需要公职人员具备哪些核心的知识、专业和技能，如何以正确的方式向人力资源投资，从而有机开发各类人力资源的核心素质；其三，如何通过工作再设计、岗位轮换等组织政策为公职人员能力成长开辟广阔的空间。为此，人力资源战略规划以控制公职人力资源总量、优化公职人力资源结构和提升公职人力资源素质为目标，对组织现有人力资源进行数量、结构和素质状况的盘点和评估，然后，对人力资源需求和供给进行预测分析，获得组织未来人力资源需求数量和结构的综合信息，以此为制定人力资源管理政策提供客观依据。
3.基于核心绩效和组织激励的公职人员绩效评估。
随着政府组织不断地明确组织目标与公职人员工作行为之间的关联性，不断地认同各类公职人员对组织目标贡献价值的独特性，以突出不同职类、职种、职层公职人员核心贡献力的关键行为能力和绩效结果为导向的评价方式被组织逐渐采用。这种关键绩效评估(Key performance Indicators,KPI)方式实施的目的在于，借助于关键绩效评价，将组织工作目标和计划与公职人员日常工作行为取向有机联系和融合起来，以KPI引导公职人员在职场中的努力方向；同时，KPI评价方式还有助于管理者及时发现公职人员工作中的问题，尤其是发现公职人员现有能力和态度与现有工作要求之间存在的差距，明确绩效不佳的原因，以通过有针对性的培训和学习，来改进公职人员的职业行为能力，提高其素质。由此可见，KPI绩效评估方式是以员工能力发展为导向的积极的人力资源开发途径，它注重改进而不是惩罚，注重激励而不是压制，注重合作而不是对立。
在此基础上，公职人员KPI考核指标选择更加注重与职位上工作任务要求的相关性，更加体现公职人员特定工作能力和工作行为贡献于组织目标的价值，以突出核心的工作业绩，塑造关键性的行为能力，以提升组织整体的能力。下图3展示了与组织目标或者期望一体化的，以发展公职人员核心行为能力的绩效评估模型。
图3 绩效动机和行为评估模型
（资料来源：见本文参考文献[7]所列参考文献第187页）
4.基于问题解决和能力提升的政府人力资源开发培训。
公职人员能力开发与培训是战略性人力资源框架下一项持续性的管理任务。它在公职人员核心能力评价与行为结果评价的基础上，以提升公职人员任职资格和职业化行为能力为目标，旨在为公职人员提供职业生涯发展的学习平台。培训通过任职资格标准、绩效水平、任职资格晋升之间的相互适应，确定公职人员的学习需求取向。对公职人员的职业生涯发展形成指引。
在公共管理环境日益复杂且开放的今天，公职人员的开发培训立足于回应问题解决的需要和强化处置各种事务尤其是突发性事件的综合能力，另外，随着政府管理越来越多地向提供公共服务倾斜，公共服务受众满意度水平成为公职人员绩效评价的重要标准。建立公民满意意识，服务于公众不断提高的需求成为公职人员职业发展不可或缺的能力，由此迫使公职人员的培训更多地集中在学习以往官员并不熟悉的沟通、信息交流、分享和互惠等关键行为能力上，这些培训导向均反映了人力资源开发过程适应问题解决的需要。
此外，政府战略性人力资源管理还需要薪酬体系、交流调配、职业生涯管理等与总体管理目标相适应、相配套。但受篇幅的限制，本文不再详述。下表2系笔者综合思考制作，综合概述了政府（或公共部门）传统人事行政与当代战略性人力资源管理的基本特征区别，为政府组织人力资源发展提供不同的管理思路和视野。
比较项传统人事行政管理 战略性人力资源管理
对被管理 反映不同价值
者的认识组织的成本的组织资源
组织内部常规 组织内外部环境分析
管理视野 以及相匹配的战略性人
人事管理事务 力资源管理系统与目标
集中于现有集中于战略发展需要的人
管理导向 力资源核心能力持续开发、
人员的使用人性化的职业生涯发展管理
管理模式稳定、连续、统一 弹性、多样、差异
管理权力集中、一体化 分权、授权
管理机构事务性、执行性层 战略性、决策层
以“事”为人与事在战略目标和
管理焦点中心的职位绩效要求下的有机统一
统一、稳定的 建立结果导向的评估体系，
管理结果人事管理规章
提升员工核心业务能力
管理方案例行的变化的、面对挑战的
与其他业务
部门的关系 职能式的 分权的与合作式的
表2 传统政府人事行政管理与战略性人力资源管理的区别
简短结语
事实上，中国政府组织的人力资源发展正面对着独特的二维变迁情景，需同时渐进地完成两个管理目标，即管理的规范化和管理的多样化、弹性化。这意味着，一方面，政府要致力于将公职人员的管理从“人治”、长官意志的管理方式下解脱出来，建立以法律规范为基础的人事行政管理系统，寻求人事选拔、任用、开发的理性管理方式；另一方面，政府又要适应公共组织战略发展的需要，为公职人员不同能力的开发提供弹性化的制度空间，提升政府人才成长的力度。为此，政府势必在理性战略思维的框架下，围绕着公职人员的核心素质要求和能力建构，发展以人员职类、职种划分为基础，显示与工作性质相关的核心能力要求的公共人力资源管理体系，建立充分认知和评价多样化能力，发挥激励机制功能的管理策略，从而塑造政府人力资源管理公平、有序、持续成长的组织环境。
收稿日期：2006-03-14
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