论发展行政及其限度，本文主要内容关键词为：限度论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：
我国的行政学研究，经过改革开放后的恢复和发展，现已形成一定的学术基础和力量。为推动中国在这一领域的发展，本刊新辟“学术论坛”栏目，力求推出中国学者的最新探索。热忱欢迎理论工作者和实际工作者赐稿，并对本刊发表的文章予以评论。我们将对引起较大反响的论文的作者进行跟踪采访，以期在学术前沿领域不断深化认知。
发展行政在经济和政治体制改革和发展领域中，具有重要地位。这是因为，它在经济和政治体制改革和发展领域中居中而立、承前启后，位于逻辑发展全过程的中位联结点，既是经济发展的结果和动力，又是政治发展的前提和准备。然而，在后起国家的现代化进程中，发展行政对社会所发挥的作用又是十分复杂的。作为一种政略或手段，它有极大地推动社会进步的一面，处理不好又会阻碍社会的发展，甚至威胁到一个国家现代化的进程。中国是世界上最大的发展中国家，并正在经历着一场深刻的社会变革，为此，加强发展行政的研究，对于指导我国当前的改革实践，具有重要的现实意义。
一、发展行政的涵义及特征
发展行政的基本涵义是指政府为了推动和配合社会变迁以及推动和促进社会经济、政治、文化发展而施行的各种行政行为①。作为一种行政现象，发展行政表现为政府面对日益丰富化、复杂化的社会生活，有意识地打破“汉承秦制、萧规曹随”的旧俗，由消极的“守夜警察”变为积极有为的现代化的“驱动器”，以积极主动的行政施为，来推动、促进和引导社会的均衡、稳定发展。发展行政的基调是推动社会发展，核心是积极主动的行政施为②。
发展行政在后起国家的现代化进程中扮演着重要角色，这是由发展行政自身的特征所决定的。发展行政的特征可以概括为以下四个方面：一是发展行政的主体－－政府具有强大的权威。这种权威在结构上具有二重性，是由两个不同质的部分即法理型权威和非法理型权威构成的整体。其中前者源于公民规范化的权力授予与认可，后者（含有传统型与超凡魅力型两个部分）源自于军权、超凡领导的个人魅力、君位或政府的既存性权威。以发展行政为行政行为主要模式的政府若要真正有力地介入社会生活，以促进社会进步，则其法理型与非法理型权威之和，即权威总量，必须在较高水平上保持恒定。第二个特征是发展行政以实现现代化作为目标取向，行政系统在价值观念、态度和期望方面必须先于社会系统发生转变，形成超前意识。第三个特征是发展行政在实施过程中必须做好社会动员和组织好社会力量的整合，并对社会资源进行有效的管制、提取和分配。四是发展行政在手段上和方法上具有开创性、动态性和变异性，这主要是因为各国具体国情存在着差异，因而无法找到一个万能的现代化模型，在操作上必须力求创新，因时、因地、因具体环境而异。在发展行政的四个特征当中，第一特征，即强大的政府权威处于基础地位，是决定性因素。这是因为，只有强大的政府权威才能保证发展行政的积极主动的施为能力，因而保证发展行政的性质，进而支持了另外三个特征，而四个特征共同作用，则形成了发展行政的社会功能。
二、发展行政的社会促进功能
发展行政的社会功能包括社会促进功能与反功能两个方面。从后起国家的现代化实践来看，社会促进功能又主要表现为以下三个方面：
一、促进经济的快速增长以及市场机制的发育和成长。后起国家经济上具有很多先天性缺陷及不利因素：进行资源配置的市场机制不完全；旧经济势力阻碍经济的进一步发展；强大的外国资本竞争；作为经济发展基础的社会工程、基础设施等急待大规模投资等等。但发展中国家的企业家阶层比较弱小，自身无力应付诸多困难和问题④。然而，作为发展行政的政府，因本身具有足够的权威，可通过对经济资源进行有目的、有取向的管理制、提取与再分配，来保护本国经济，扫除封建障碍，并为经济发展提供和创造良好的环境与条件。40年代末50年代初，台湾和韩国政府成功地进行了土地改革，实现大部分土地经营的小农化，废除了阻碍现代经济生产的封建土地关系，为工业部门积累了资金，从而为未来工业的扩张奠定了基础。同时后起国家政府必须在经济发展中有目的地将贸易保护与市场培育政策同步起来。“没有对国内市场生产的早期制造业实行保护，便实现工业化的国家和地区只有英国和香港”。在幼年工业期，只有政府的贸易保护与市场培育才能为经济增长开辟出应有的空间，也才能为下一步的经济开放与自由创造条件。事实上巴西、台湾、韩国及印尼在“进口替代”模式阶段均依靠政府对国内经济的强力保护、管制与重组，获得了高速经济增长及国内资源配置市场的初步形成。同时，发展行政的政府又充分利用手段上的开创性、动态性、变异性，加速经济增长，努力达致“超常规发展”。
二、促进相对公平的收入分配。从后起国家的工业化实践来看，经济发展易于导致社会贫富两极分化，这在早期发展阶段表现尤为明显。过度的贫富分化对经济持续增长是个极大的威胁：它使社会分裂为贫富二重社会；少数巨富控制社会经济命脉；潜在的资金外流；众多的贫困者导致社会总消费的不足，从而市场难以发育等等。巴西在60年代曾获得了人均国民生产总值年百分之二点五的增长率，但巴西的文职政权及1964年后的军人政权“鼓励物质增长，但对物质的分配漠不关心”⑤，贫富分化也在同步加剧，及至1970年，最富的百分之五的人的收入占国民总收入的百分之三十，这不能不是巴西经济后来增长乏力的原因。发展行政的政府因在现代化进程中的特殊作用，应当充分利用自身的权威地位，避免这种“没有发展的经济增长”，遏制社会不平等随经济增长而加剧。从一些后起国家和地区的现代化实践看，发展行政的政府调控收入分配主要集中在四个方面：革除社会不平等的物质资源基础，如对大土地所有制进行改革；发挥税收等经济平衡器的作用；推行全民义务教育；扶植中、小资本企业及贫困地区劳动密集型产业。韩国、台湾战后的工业化进程中，政府正是通过在以上四个领域内的作用，把贫民吸收进生产性经济之中，从而把资源从政治上强者手中转移到政治上弱者手里，获致了增长与公平的同步发展。
三、保证社会稳定。从不少国家和地区的发展经验看，随着经济的增长，社会不稳定因素随之增加是常见的现象。“产生政治秩序混乱的原因，不在于缺乏现代性，而在于为实现现代性所进行的努力”。⑥这种增长中的混乱现象主要导因于四个方面，即社会期望与持续增长的速度的矛盾；社会动员与社会不平等的矛盾；发达国家成熟模式的诱惑；即得利益者利益的丧失。由此而形成的保守主义者与激进主义者构成了两股威胁社会稳定的力量。因此，有效和强有力的政治控制是发展行政所不可或缺的。发展行政的政府必须在经济增长的同时，掌握处于中央控制之下的有效的军事和警察力量，以确保公共安全和秩序，为经济持续增长提供支持。巴西“威权主义时代”的军人政权在非常严重的贫富分化时期靠强力压制，居然实现了“经济奇迹”，不能不说明一些问题（当然，巴西后来要实现经济增长则困难重重），而韩国、台湾的经济腾飞，也同样具有强权政治的背景。
三、发展行政的反功能
但发展行政的功能却又不止于以上三个方面，其自身的特征决定了发展行政会产生一定的“反功能”－－即那些背离发展行政主体愿望的功能。这些反功能有时甚至可能非常强大，危及发展行政的权威地位及现代化目标取向。这些反功能主要亦表现在三个方面：
一、经济系统内部平衡的打破。经济系统内部有着自身的平衡，即存在着一只“看不见的手”。随着经济的发展和走向成熟，经济系统自身的平衡对资源的调配与利用便越来越节约、有效和重要。但发展行政的政府凭借自身手段上的开创性、动态性和变异性，追求经济的高速增长，往往易于粗暴介入经济系统这一有机体之内，打断经济平衡，造成“拨苗助长”的不良后果，从而不利于经济系统自身的成长、发育、成熟，尤其是当发展行政的经济发展战略遭遇重大挫折时，其损失将十分巨大。巴西的进口替代工业化战略走到尽头之时，文职政权未能适时转为出口导向型战略，经济增长从而变得困难重重，巴西“民主化进程中断和军政权出现的一个重要原因是进口替代工业化陷入了严重的危机”⑦，同时，进口替代时期政府对国内市场的保护还会产生诸如市场机制发育幼稚、产品质量差、高关税、资金缺乏等许多负面效应。
二、法制建设困难，市民社会难以形成。一般说来，一个社会的经济发展会带来两个需要：一是社会法制的需要，二是源自经济利益的个体权利需要。这是因为，随着经济规模的增大，越来越需要规范经济运行，保证经济不致陷入混乱。同时，随着经济发展、社会动员及文化的世俗化，个体的公民意识、权利意识亦会愈益强烈。但发展行政为保证对社会的控制，保证对社会资源的有力的管制、提取和再分配，以获致“超常规发展”，往往采取各种开创性、变异性手段，从而不愿意建立法制，甚至随意破坏法制，导致行政专横。同时，私有财产因随意性很强的税收政策及其它行政手段而难以得到保障，致使个人投资缺乏信心，从而不利于社会财富的增长。并且，发展行政的政府为防止社会的不稳定，靠强力压制个体的权利诉求，易于导致国家与社会、政府与公民的矛盾的深化，使得政治社会难以向市民社会转化。
三、滋生政治腐败。腐败是指国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为。现代化的过程极易于滋生政治腐败，这是因为现代化开辟了新的财富和权力来源⑧。发展行政的政府因拥有对社会资源的强有力的控制权，官员们必然会利用自身行政权力来寻租、设租，以谋取一己私利。政治腐败的直接后果是造成社会规则的破坏、政府行为能力的下降、严重的社会不满以及社会不公平的加剧。韩国、台湾以及巴西在发展过程中，腐败现象都曾非常严重，那些与政界、军界有关系的私人企业都从政府那里得到了极大的好处。中国当前也存在着较大范围的腐败现象，主要表现为从计划经济向市场经济转化过程中，衍生出了一系列“官商”、“权钱交易”以及“以权谋私”等现象，官员利用手中权力攫取增长中的社会财富。
四、发展行政的限度
发展行政因其自身的特征，在国家现代化过程中发挥着促进功能和反功能。其中，反功能对现代化进程起着消极的作用和影响，主要表现为社会不满的增长、政府行为能力的下降、政权不稳定、政府权威沦丧等。而这些消极作用和影响的最大后果是导致发展行政政府的权威总量的减少。从这个意义上说，发展行政过程也应就是耗费政府权威的过程。鉴于强大的政府权威在发展行政中的基础地位，因此当反功能积聚到一定程度，政府权威极大地被耗费，发展行政的主体－－政府自身便会受到戕害。这就是为何不少后起国家政府（例如巴列维时代的伊朗政府），为了推进现代化战略，反而导致了政权危机甚至垮台的原因。
因此发展行政具有自身的限度，即发展行政在实施过程中必须保持权威总量的恒定。强大权威是发展行政的基础和最主要特征，政府拥有了强力权威，才能积极施为，驱动社会进步，改革自身弊端。而一旦政府权威总量在发展行政过程中被耗费至一定程度，发展行政的限度就会被突破，发展行政的基础和最主要特征就会受到破坏，其他三项特征亦会发生动摇，政府便失去了介入社会生活、积极施为的能力，从而导致发展行政战略的全面溃败。
从后起国家和地区的改革实践来看，不少国家和地区的政府在发展行政过程中，因敏感地意识到自身权威的减少以及政权的不稳，而在现代化进程中踟蹰徘徊甚至退缩。
那么，发展行政是否会因其权威的耗费而注定在发展进程的一定阶段停滞不前呢？答案是否定的。如前所述，发展行政的政府权威具有二重性，是个动态概念，它由两个不同质的部分所构成，即非法理型与法理型。后起国家因其自身落后的基点，在发展行政之初多以非法理型，即传统型和超凡魅力型作为权威基础。从不同国家和地区的发展实践来看，这种非法理型权威基础在发展行政的初级阶段一般都能发挥着重大的促进作用，但因发展行政带来的社会动员、文化世俗化、政治腐败及社会法制需要而被日益耗费的，正是这种非法理型权威。与非法理型权威相反，法理型权威生发于经济自由之中，以法律和理性为基础，符合社会动员、文化世俗化及社会法制需要，并能有效遏制政治腐败，所以能替补非法理型权威的耗费。因此为了克服耗费带来的权威衰弱，后起国家政府必须注重在现代化进程中积累法理型权威，使权威总量不致减少。在实践中，这一过程具体表现为，在政治层面上加强民主与法制建设、逐步在行政决策方面扩大民主参与、对自由裁量的约束、对公民权利的尊重、注重企业法人的独立性、对私有财产及个人投资的保护、为学术研究提供宽松的环境等。韩国、台湾都在七、八十年代放松了严格的社会管制，经济上主要收缩为宏观控制，如制订出口导向政策，加强社会法制建设等，同时，政府对个人权利亦有所承认。一些君主制国家，如泰国，也加强了议会的权力。所有这些都使政府汲取了法理型权威，弥补了旧权威的减少，保持了权威总量的平衡。
总之，发展行政在后起国家现代化进程中，尤其在早期阶段，起着重要作用，正是发展行政使得战后不少国家在短短二三十年内走完了发达国家曾经历了一二百年的现代化历程。但发展行政又是“双刃剑”，会导致政府自身的崩溃。发展行政政府的一个重要使命就是掌握好发展行政的限度，使得自身在现代化进程中的权威总量保持恒定。不断汲取新权威弥补耗费了的旧权威，只有这样，发展行政才能在现代化进程中突出困境，勃发生机。
注释：
①参见书云等编著，《行政管理与改革》，中国城市经济社会出版社1990年版，第2～6页。
②参见张国庆主编，《当代中国行政管理体制改革论》，吉林大学出版社1994年版，第19～21页。
③参见杨龙著，《经济发展的政治分析》，天津人民出版社1993年版，第4～6页。
④约翰·威廉斯：《开放经济和世界经济》，上海三联书店1990年中文版，第323页。
⑤阿尔蒙德：《比较政治学》，上海译文出版社1987年中文版，第440页。
⑥享廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海三联书店1989年中文版，第38页。
⑦罗荣渠主编：《各国现代化比较研究》，陕西人民出版社1993年版，第283页。
⑧参见享廷顿著，《变化社会中的政府秩序》，上海三联书店1989年中文版，第54～59页。
专家点评：
发展行政在我国行政学界还是一个较新的概念。作者在文中从这一概念出发，深入地探讨了政府与社会发展、经济发展以及现代化之间的互动关系，其见解有一定的独到之处。尤其是作者提出了“发展行政的限度”一说，颇有新意，值得一读。联系到当前我国正处于建立社会主义市场经济这一大的社会背景，这篇论文将有助于我们对政府到底应在社会发展中发挥什么样的功能，以及怎样发挥功能这些重大问题作更多的思考。当然，这篇论文关于发展行政的概念界定还可商榷，关于“限度”的量化分析似不够，如可作出进一步的研究，则无疑有益于我国行政学的发展。
－－张国庆