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中图分类号：F123·15 文献标识码：A文章编号：1007-1369(2006)5-0102-04
产业集群，作为一种新型产业组织方式，可以有效地促进区域经济发展。正如美国著名学者迈克尔·波特(1998)所指出的，在所有进步的经济体中，都可明显地看到产业集群的存在，产业集群的形成，已经成为经济发展的基本因素之一。正因为如此，中国很多欠发达地区的政府，都在想方设法、积极谋求通过催生产业集群成长的方式来推动地方经济实现跨越式发展。然而，从实际效果来看，却并不尽如人意。那么，地方政府到底应该如何进行功能定位、扮演什么样的角色，才能有效地促进产业集群的成长，这无疑是当前迫切需要从理论上予以回答的重要现实问题。
产业集群及其包含的基本要素
集群或簇群(cluster)的本意是指相同或相似的事物在某地集中性地出现。早在20世纪70年代或更早的时间，就有国外学者(Czamanskis,1974)将集群引入经济学，并提出了产业集群(industrial cluster)的概念。1990年波特教授在其专著《国家竞争优势》中重提产业集群，并以此分析国家竞争优势，从此，产业集群的概念得到学者们的普遍接受并风靡一时。
对于产业集群，有很多学者做出自己的解读，而波特(1998)的定义则更为流行。按照他的理解，所谓产业集群，就是指在特定领域中，同时具有竞争与合作关系，且在地理上集中，有交互关联性的企业、专业化供应商、服务供应商、相关产业的厂商，以及相关机构（如大学、制定标准的机构、产业公会等）的集合。显然，其中至少包含以下一些要素：①与某一产业领域相关，或者是横向关系，或者是纵向关系，这是产业集群形成的基础。②产业集群是一个复杂的有机整体。集群内部不仅包括企业，而且还包括相关的商会、协会、银行、中介机构，甚至是政府的相关职能部门及其分支等，它们交互关联，形成一个复杂的有机体，这是产业集群的实体构成。③集群内的企业、机构间具有密切联系，既可能相互竞争又会彼此合作。而机构往往是因企业的需求而设，为企业提供公共性或专业性生产者服务(producer services)，并与企业一起构成产业组织网络上的一个个节点，这是产业集群形成的关键。
产业集群成长中的公共需求
政府在经济生活中究竟应该扮演何种角色、发挥什么作用，这是理论界一直到今天都还在争论的问题。无疑，政府在产业集群成长中的功能定位也面临着同样的问题。事实上，这是一个很复杂的问题，想用一两句话就说得清楚还真是困难。但是，从起源上看，政府是应国民的公共需求而生，而且，由政府来满足公共需求具有规模经济性。因此，从最基本的理念上讲，政府应该是以满足国民的公共需求为己任，而且应该受到国民的监督，因为从经济学角度讲，这是一种委托代理关系，作为国民的代理者，当然应该接受委托人的监督。依此逻辑，在产业集群成长过程中，政府无疑应该以满足企业的公共需求为主要目标，毕竟，企业是国民的一种组织形式。根据经济学理论，结合中国依然处于经济转型时期的发展中阶段的实际，在产业集群成长过程中，需要政府满足的公共性需求主要包括：
1.相关制度供给，如促进企业集聚的税收优惠制度、土地供给制度、金融支持制度等
按照经济学理论，“制度是社会的博弈规则，或更严格地说，是人类设计的制约人们互相行为的约束条件……它定义和限制了个人的决策集合”[1]。制度一般包括非正式规则如道德规范、社会风尚等，和正式规则像政治规则、经济规则和合同等。[2]显然，产业集群的形成和维系也需要政府相关制度的支持与保障。因为产业集群的形成，将会导致某一区域的经济结构呈现一种单一性。而且集聚的企业将成为地方政府的主要管制对象和公共品的接受者，因此政府对产业集群的作为或者是不作为都将直接影响到该类企业是否能够在本地区出现集聚。青木昌彦等也曾指出：“政策选择作为掠夺者还是促进民间部门的关键在于政府征税体系的质量如何。征税体系虚弱而又追求收入最大化的政府永远都将选择成为一位掠夺者。”[3]如果本地政府在地方经济中所扮演的是掠夺者的角色，所提供的政策等制度是掠夺式的，那么，就有可能对本地经济的主要集聚企业产生不良的影响。产业集聚也必将瓦解，甚至就不曾形成。这一点在我国就更为明显。由于我国处在一个转轨时期，经济制度、政治制度等均处在一个变革状态之下，所以地方政府在不断变革的过程对经济制度、政治制度的态度，以及由此而推行的政府行为对产业集聚的形成乃至发展都有着极为重要的意义。
2.公共产品（包括服务）的供给
这是政府的传统功能。政府需要集中力量处理溢出效应特别显著或具有明显公共产品特征的问题。政府对于基础教育、医疗保健和环境住房等方面的投资，配以适当的社会福利措施能够为本地经济的持续发展带来很大利益。当然，对于企业来说，政府首先需要向它们提供诸如水、电、污水治理等公共品和服务。产业集聚的优势之一，就是能够获得比分散布局更有利的外部经济。在集聚区内，不同企业可以分享公共基础设施和专业技术性人力资源，从而大大节约生产成本，提高效率。因此，地方政府搞好公共基础设施的供给就是对产业集聚的一种重要促进。良好的基础设施建设和其他公共产品的供给，不仅将提高集聚企业的经济效率，而且还将在客观上给集聚区域增加吸引力，使区外企业加入本地的企业群落，从而提高集聚的优势和区域竞争力；反之，则会降低区域的吸聚力，甚至导致已有的集聚瓦解。在这方面，苏州昆山就提供了一个极好的典型案例[4]。
政府提供服务也是公共产品供给的重要内容。政府提供有效的公共性生产者服务，可以促成产业集群的形成和升级，比如提供技术和需求预测，诱导资源集聚走向；开办公共培训机构，实施优秀人才引进战略，形成地方专业化人才市场，为企业的选择提供方便；举办各种信息交流会、发展论坛、产品博览会等，提高本地知名度，树立良好形象，以增强对资源的吸引力；建立大型专业化市场，通过市场的辐射作用来扩大本地生产规模，促使集群诞生。
3.创建区域创新系统，为集群的形成和升级做好铺垫
如引进大学、科研院所，加速产、学、研一体化的建立，通过技术成果的扩散，发挥“孵化器”的作用来促使集群诞生。广东南海金沙镇的小五金产业集群，就是在镇政府的牵头下与当时的华中理工大学合作建立模具开发中心而成长起来的；镇政府甚至直接出资设立创新基金，刺激企业的创新活动，降低企业风险，提升区域内的创新能力。事实上，中国不少产业集群现在正面临如何升级的问题。无疑，政府为集群的成长与升级引入创新源，正是当前中国产业集群成长中政府应该提供的重要功能。
4.通过资助中介组织达到间接扶持产业集群的目的
这样做可以减少政府对经济过多的干预，在一定程度上缓解市场信号的扭曲。集群形成初期企业特别是中小企业的实力较弱，政府直接出资注入专业化服务机构，降低其向企业提供服务和信息的价格，以间接的方式向企业实行补贴，壮大企业力量，迅速扩大企业集聚的规模。政府的扶持随着集群的发展成熟逐渐淡出，以免给集群的发展带来不利影响。
5.对市场环境进行维护，消除产业集群负的外部性
产业集群的吸聚效应、协同效应、激烈的竞争和紧密的合作都可以认为是产业集群正的外部性。但产业集群也存在负的外部性，如产业集群内一家企业的机会主义行为，就可能会导致整个产业集群受到影响。在20世纪90年代初期的温州制鞋业就是一个明显例证，它使温州鞋业这个产业集群受到很大的打击。产业集群内的机会主义行为可以由产业集群内的机制来消除，但产业集群外的机会主义行为往往需要政府行为来消除，或引导产业集群内的企业建立产业集群内的行业协会，从内部消除这种机会主义行为。只有这样，才能够保证本地的产业集聚得以持续发展，而不丧失集聚优势。
除了要防止集群内企业做出无利于集群的行为之外，政府还要在安全生产、环境污染等方面对集群内企业进行管制。这也是政府为了维护区域整体发展而必需进行的干预行为。
6.经济指导
政府最重要的经济职能是营造促进资源配置效率提高的发展环境，因而，政府在上述功能之外，还需要对集聚区域内的一些基本生产要素的配置进行有效适度的干预，提高这些要素的配置效率，降低本地要素市场的泡沫，保持本地经济和集聚体的可持续发展。不过，在以市场为资源配置主要方式的市场经济条件下，政府不可能像计划经济时代那样来进行具体的干预，而只可能对本地要素的配置进行相对宏观的调控。从主流经济学的理论出发，企业所需的一般生产要素是劳动力、土地和资金三要素。这是任何一个企业进行生产经营活动都需要的基本生产要素，而任何一个地域上所具备的此等要素都是有限的，因此本地企业之间将会产生对要素的争夺。对产业集聚区域来说，当产业集聚规模达到一定程度之后，本地的要素资源便会趋向紧张，价格也不断地上升。如果区域内出现这样的情况，那么，本地的产业集聚体就可能面临着瓦解的威胁。
显然，以上所说的政府功能定位是有前提假设的，即政府确实是受到国民良好监督与约束、真正是为满足国民的公共需求而服务的好政府，而不是青木昌彦等所说的掠夺型政府。否则的话，政府就会在提供公共服务过程中极力创租、寻租，如是，就需要比较政府提供公共服务给社会可能带来的收益与成本了，此其一。其二，虽然在实践中存在着政府创导的产业集群，但是在绝大部分情况下政府的作用都是滞后的。所谓的“作用滞后”，就是指政府在产业集群形成之前，往往不会对其进行扶植，而只有等到集群表现出来的经济实力在区域经济结构中占据了重要的位置时，才有可能对其重视，并针对性提出相关政策，发挥一定的积极作用。所以对所有自发形成的产业集群而言，政府的作用往往是滞后的。而且，在政府关注集聚体之前，政府所推行的政策和发挥的作用常常是阻碍企业在本地集聚的一个重要障碍。因此，政府对产业集聚的影响是一把双刃剑，如果适度、有效、及时，则对产业集聚的形成、发展以及竞争优势的保持都有重要的作用；如若政府行为不当，或者根本就是一个掠夺型政府，那就可能成为集聚体营造竞争优势的绊脚石。所以说，政府功能和产业集聚之间其实存在着一个互相影响的函数关系。
产业集群成长中的政府功能定位
前面虽然对产业集群成长过程中的政府功能定位作了一般性论述，但是，由于产业集群成长的制度环境千差万别，产业集群的类型和生成方式也多种多样，不同的产业集群在成长中所处的发展阶段也各不相同，因此，为了防止犯上“一刀切”的简单错误，很多学者的研究往往都是针对不同类型、不同阶段的产业集群进行具体论述的。如此一来，不同制度背景、不同类型和生成方式与不同发展阶段的产业集群的组合便有无数种，即便在理论上能够说得清楚不同制度环境下的每一种产业集群在成长的不同阶段政府应该发挥什么作用，而在实践当中政府也往往难以遵照实施，更何况产业集群的生成方式还远不是现在已经发生过的那些生成种类，各个产业集群所处地域的实际制度环境也复杂多变，因此，企图通过采取简单列举或罗列的办法来设计产业集群成长中政府行为的具体模式和工作内容，显然是不切实际的，而且也根本不是解决实际问题的有效途径。⑤
实际上，比较切实可行而又真正有效的方式应该是，政府根据不同制度背景、不同类型、不同生成方式的产业集群，在成长的不同阶段所产生的内生性需求，适时适当地满足之。如果一定要列举出一二，那便是：如果那个地方发展产业集群，需要政府提供相应的土地或税收制度等安排，政府就应该从当地民众的根本利益出发，适时适当地满足之；如果产业集群成长缺少相应的金融制度支撑，那么，真正的人民政府就应该想方设法创造出相应的金融制度安排；如果产业集群成长需要政府提供快捷便利的公共服务，政府就应该适应它们的要求，适时地满足之；如果产业集群升级缺乏相应的创新源，政府就应该通过各种制度与机制安排，引入创新源；如果产业集群成长中遇到了市场竞争环境不完善以及市场秩序混乱等问题，政府就应该及时地对市场环境进行治理与监管，以满足集聚产业的成长壮大的客观需要；如果产业集群成长过程中，遇到地方保护主义的发展障碍，政府就应该出面协调解决相关市场开拓中影响集群产业进一步发展壮大的现实障碍……⑥显然，这里没办法列出所有的不同制度环境中不同类型的产业集群在成长的不同阶段可能遇到的需求问题，因此，需要政府提供的服务、所做的行为也就难以一一列举出来了。也就是说，企图在此罗列出所有情况下所需要的政府行为的具体模式与内容，是不切实际的。
同样的原则和道理显然也适用于产业集群政策的具体制定过程。企图照抄照搬国外产业集群的政策与做法，而不顾当地产业集群成长过程中所产生的客观需求的实际，无疑是难以有效促进当地产业集群成长与壮大的。正确而有效的做法应该是，各级地方政府在借鉴国内外产业集群政策的经验与教训的基础上，切实根据本地不同产业集群在成长的不同阶段所产生的实际需要，因时因地制宜，尽可能适当地满足之。唯有此，产业集群的成长与发展壮大才会指日可待，地方经济发展也才会蒸蒸日上。
收稿日期：2006.09.10
注释：
①North D.Institutions,institutional change and economic performance.Cambridge,U.K.and U.Y.:Cambridge University Press,1990
②青木昌彦.比较制度分析.上海远东出版社：6
③青木昌彦等.政府在东亚经济发展中的作用：比较制度分析.中国经济出版社，1998:20
④李庆.江苏昆山招商引资调查报告.国研网，2002-09-25.http://www.sina.com.cn,2003-01-31.扬子晚报昆山——国际资本聚集地
⑤洪名勇，施国庆.地区竞争与地方政府制度创新竞争.学海，2005(7)
⑥王维.江苏服务业国际化分析.学海，2005(6)