二元财政的制度变迁：基于路径依赖的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,路径论文,财政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
长期以来，在二元经济结构催生的二元财政制度安排中，为了优先发展重工业和实施赶超战略，政府采取了二元财政政策，在利用征税权力大规模地转移农业剩余的同时，却尽可能地减少对农业部门的财政投入，所以中国农村居民的长期贫困在很大程度上是二元财政制度安排所造成的。这是一种效率低下的制度安排，不能为提高农村经济的边际生产率创造一个恰当的制度环境[1]，不仅在长期内导致农村居民可支配收入大量减少，仅供糊口，而且还导致其消费需求不振，再生产的投资能力有限和增收前景黯淡。近年来的实际情况也的确如此，虽然农村居民可支配收入的绝对数有了显著增长，但是，城乡差距却在持续拉大，从1978年到2011年，城乡居民收入之比居然由2.57上升到3.13。农村居民仍旧生活在相对贫困的状态之中，尤其是在农业税减免之后还是如此。如此看来，近年来的农村经济体制改革并未触及二元财政制度的根本，农村居民依然生活在长期贫困状态之中，实际的税负并未减轻，因此，从制度变迁的角度来看，改革二元财政管理体制是一个长期的、艰巨的、复杂的社会工程，倘若不从根本上理清和革新二元财政的制度设计，任何边际调整的改革措施都可能是事倍功半，甚或无功而返。
为此，本文将运用新制度经济学的分析方法，从中国二元财政制度安排的运行机制入手，说明二元财政体制改革中的路径依赖是农村居民长期贫困的成因，并据此为各级政府深化财政投资改革和消除农村居民的长期贫困提供决策参考。
二、文献综述
中国的二元财政政策及其对农村居民收入水平的影响，是一个涉及各级政府和千家万户利益分配的大问题，不仅关系到农村的繁荣稳定和农村居民的幸福安康，而且影响到宏观经济的平稳运行和国家的长远发展，所以学术界一直以来都颇为关注，推出了一大批富有见地的研究成果，兹略述如下：
首先，结合中国二元经济结构的实际情况，学术界描述了二元财政政策的特征，并从数量上测度二元财政的发展水平，肯定了二元财政问题在中国的客观存在。文峰认为，我国财政制度具有从农村和农业获得财政收入多、支出少的二元化特征。在过去，财政制度具有从农业单方面获取剩余、为工业化提供资金积累的功能。当农业基本完成了向工业提供积累的任务之后，财政仍然延续了城乡和工农业不平等的财政政策。[2]刘明慧和崔慧玉认为，在工业化初期，为了实施赶超战略，受“工业偏好”思想的支配，中国对城市和乡村、工业和农业、市民和农民实行不同的资源倾斜政策。在工业与农业之间，国家的资源配置严重不均，长期过度倾斜于工业，对农业公共投资严重不足，支农支出比重持续下降，导致农业发展严重滞后于工业发展。这具体表现在，城市工业工资大大超过农业工资，造成了资本利润率大大下降，难以构成刘易斯所谓的经济增长源泉。同时，在公共产品提供方面，出现了严重的公共产品供给的城市化倾向，对农村公共产品的供给严重不足和滞后。[3]对此，秦海林结合中国二元经济的结构特征，分别从财政支出和税收两个角度测度了中国的二元财政水平，前者的测度结果显示二元财政对比度有下降的趋势，[4]但是，后者考虑了农村居民实际税负的测度结果则显示，二元财政对比度一直以来都在逐步上扬，即使在农业税减免之后也是如此。[5]蒲晓红和成欢从缴费水平、待遇水平和补贴水平等三个维度对西部地区的新农保制度进行了评估分析，结果显示，不论是从西部地区的试点情况来看，还是就全国的制度设计而言，新农保制度具有鲜明的二元财政色彩，农村居民在这个制度安排的待遇水平都偏低，养老金保障力度也很有限。[6]显而易见，定性与定量的分析结果都表明，二元财政现象在中国是一个不争的事实，且有不断恶化的迹象。
其次，学术界还对二元财政政策拉大城乡差距的这一现实作了深入研究。傅道忠指出，在很大程度上，我国的城乡差距与长期推行城乡有别的二元财政政策和制度有关。不论是在财政收入，还是支出方面，各项政策都不无例外地向城市居民倾斜，而对农村居民则在客观上有着一定程度的歧视，农村居民从政府财政支出中得到的公共服务远远低于城市居民所得到的，同时，也与他们所承担的各种税收和费用不成比例。[7]彭志远和刘方军也从二元财政这个角度去分析了城乡二元结构的成因及其转换机制。[8][9]何振一在研究中国县乡财政困难时指出，公共分配城乡二元结构制度安排长期没有得到改革，乃是造成农村财政困境的根本症结所在，因为这种制度安排天然就有导致乡镇财政困难的基因，同时也极大地拖累了县级财政。[10]文峰和李正彪认为，我国经济体制转轨过程中的财政制度变迁在一定程度上陷入了“路径依赖”之中，城乡协调发展的财政制度建设、区域间公平的财政制度构建受到原来财政制度安排的影响滞后于市场经济建设，降低了整体制度的绩效，因此，要实现制度变迁路径转换需要推进协调的制度变迁，重点排除既得利益集团对制度变迁的阻力。[11]秦海林分析了二元财政转换影响二元经济增长的作用机制，即二元财政转换不仅可以直接改善农业部门的财政收支状况，而且还可以间接诱致各类生产要素在两大部门间发生有利于农业经济增长的变化，并最终促进二元经济增长。包含农业与非农业支出的二元经济增长模型分析的结果显示，在假定生产函数为CES形式的条件下，只要农业与非农业财政支出的弹性系数之比大于农业财政支出与非农业财政支出之比，改善二元财政状况就可以促进二元经济增长。与此同时，基于中国经济1952—2005年数据的协整检验结果显示，在过去五十年里中国改善二元财政制度的政策努力的确显著地促进二元经济增长。[12]由于该模型只考虑了二元财政支出对二元经济增长的促进作用，而没有考虑二元税收的分配效应对城乡差距的影响，秦海林和李志勇进一步运用中国1957—2009年间的数据，对二元财政转换与城乡差距进行实证检验，其结果显示：旨在缩小城乡差距的财政政策，如果不考虑税收政策对城乡差距的影响，而仅仅着眼于调整财政支出结构，反而在客观上可能进一步拉大城乡差距。这是因为，虽然调整财政支出结构，改善一国二元财政状况，虽然能够在总体上促进经济增长，但是，在既有的城乡收入分配格局中，国家税收的分配机制从农业部门转移大量农业剩余，从而在客观上拉大城乡差距，使政府改善财政结构的努力付诸东流。[13]如此看来，由于农村内部的公共品建设一致性意愿非常低下[14]，二元财政政策的长期实施必然会拉大城乡差距，不仅在经济逻辑上是经得住推敲的，而且还可以得到实证数据的支持。
最后，学术界还对二元财政政策导致农村居民税负沉重和长期贫困这一问题进行了较为系统的探讨。杨继国的模型表明，不考虑工业品垄断市场对农业的影响，即使完全竞争的农产品市场，在工业对农产品的需求没有增长的前提下，农业也基本只能维持简单再生产，而农业面临的是一个完全竞争的生产者和买方垄断的农产品二元市场，在中国这个垄断的买方主要是政府的农产品流通企业，因而形成特殊的二元市场结构。在特殊二元市场结构作用下，简单的再生产(指商品生产部分)都难以维持；不但农民收入难以提高，还导致农业生产波动更大，影响社会的稳定和整个国民经济的发展。[15]魏玮运用多委托代理理论来分析中国多层级垂直行政管理体系中的政策执行问题，认为地方基层政府利用政策存在无法执行的可能性以及信息传递中的噪音，从事违背税费改革精神的行为；地方政府出于自身的利益，常常默许地方基层政府为完成各种政策任务而曲意损害农民利益，肆意加重其税负。[16]李春根指出，农村居民税负沉重与我国二元经济结构下的二元财政结构不无关联。在这种财政结构下，农村基层政府为了生产和供给乡村公共品，不得不在体制外寻找途径。乡镇政府面临着双重的“合法性”挑战：如果不能满足农民基本的公共需求、生产和供给基本的乡村公共品，乡镇政府的存在价值就会被质疑；另一方面，如果为了生产和供给基本的乡村公共品而加重农民负担，超出了农民的承受能力，乡镇政府的合法性同样会大打折扣。然而，由于体制不完善等原因，乡镇制度外财政不断膨胀，而中央从“维持稳定”的政治高度出发，在一定程度上默认了乡镇的乱收费行为。这一切自然会造成农村居民的持续贫困。[17]郭金洲指出，长期以来，二元财政政策没有兼顾城乡公共品供给的均衡性，一方面造成农村基础教育、社会保障、基础设施等建设的滞后以及公共服务能力的严重不足；另一方面，我国的税收体制存在一种内在的“倒抽”机制，即将财富从农村抽往城市，并未体现能力纳税原则。虽然当前取消了农村税费，但是，这种机制并没有从根本上得到根除，农村税费改革后所反映出来的新情况、新问题就足以得到说明，农村居民的长期贫困在所难免。[18]这些论述都不无例外地一再表明，二元财政的制度设计在客观上和实践中都加重农村居民的税负，进而导致了农村居民的长期贫困以及城乡差距的持续拉大。因此，为了有效地消除农村尚存的大规模贫困人口，中国政府应该持续地对农村增加投资，提供公共产品和相关服务，“要以一种穷人易于获得的方式，以及使他们更好地融入获利性的供应链，把他们与不断扩大的国内外市场联系在一起，持续投资并提供公共物品及服务”。[19]
如此看来，二元财政政策与农村居民的长期贫困有着千丝万缕的联系，要想增加农村居民收入水平和实现城乡均衡发展，就必须在长期内从革新二元财政政策入手，进行财政管理体制创新。为此，本文拟从二元财政的制度安排切入，分析在特殊体制下农村居民的行为选择；据此，说明二元财政制度的长期存在具有路径依赖特征，在说明农村居民的贫困乃是一种制度性贫困的同时，提出基于制度变迁规律进行二元财政制度创新的政策建议。
三、城乡有别的二元财政制度安排
脱胎于二元经济结构的二元财政政策，不仅在税收征管方面服务于发展中国家的赶超战略，而且在财政支出方面同样地偏向城镇部门，所以说，二元财政的制度安排从一开始就既要削减农村居民的收入，又要使之面临再生产投资资金短缺的窘境。这不仅会在经济发展中陷农村居民于长期贫困状态之中，而且还会持续地加重他们的税负，因为他们的税负承担能力没有随着经济发展而相应地增加。
首先，在二元财政的制度安排中，政府利用城乡有别的财政收支结构不仅能够无偿转移农村居民的劳动剩余，而且还使得农村经济发展缺乏必要的财政资金支持，所以农村居民的制度性贫困仅凭其自身努力是很难改变的。中国是一个典型的二元经济国家。同时，它的财政管理体制也呈现出鲜明的二元结构特征，即所谓的二元财政体制，政府在财政管理上实行城乡分治的策略。这必然会在制度上造成农村居民的长期贫困。具体说来，在税收征管方面，城镇居民的税负则比较单一，往往就交纳所谓的所得税，通常由其雇佣单位以代扣代缴的方式直接从其工资收入中扣除，而农村居民的境遇就大不相同了，不但要交纳农业税，而且还要承担数量庞大的集体提留款和各种集资摊派等，后者往往是农村居民税负沉重的重要根源，因为费用构成不透明和计算的标准不公开。与此同时，在财政支出方面，政府优先考虑城镇部门的发展，财政支出大幅度地向该部门倾斜，尤其是重点支持重工业的发展，而对农业部门的财政支出不但数量少，而且各级主管部门还会雁过拔毛，层层剥笋，所以真正用于农业部门发展的财政资金是微乎其微的，甚至可以忽略不计，结果导致“财政支农资金长期处于低效状态”[20]；事实上，更多的情况乃是属于无效状态。以农业水利支出为例，根据笔者在四川农村的调研，90％以上的村民都不知道还有县水利局这样的单位存在，因为在过去几十年里，那些县水利局的官员们几乎没有下过乡，老百姓无缘得识其庐山真面目；也几乎没有为乡村的水利建设做过什么村民能够看得见的工作，农田水利建设的基础设施都是几十年前搞“大跃进”和人民公社时留下的老古董，破旧不堪，不堪大用。无独有偶的是，近几年来西南地区接二连三地发生了一系列的水旱灾害，各级水利工程都严重缺位，终于剥掉了农田水利建设领域谎报军情的画皮，还原了事实的真相；不然的话，很多调研发现或许都可能会被斥之为过于片面的无稽之谈和不负责任的信口雌黄。总的说来，在二元财政的制度安排中，农村居民处于一种孤立无援和无力自拔的贫困境地，无论他们怎么样努力工作，他们所创造的剩余产品都会被政府通过二元财政政策的制度设计以各种或明或暗的方式拿走，因此，如果不改革二元财政的管理体制，提高农村居民收入水平的措施必然会受到现行财政体制的制约，致使无数美好善良的愿望无可奈何地化作明日黄花。
其次，在不触动二元财政制度安排的条件下，各种旨在改善“三农”状况的改革举措都会被二元财政制度自身所抵消，最终无疾而终。这意味着二元财政的制度安排具有很强的内在的自我修复机制。以农业税减免为例，自2006年以来，中央政府格外开恩，免除了农村居民的农业税，但是，农村居民的收入水平不但没有因此而大幅度增加，城乡差距反而还在不断拉大。这让人很费解，觉得不可思议。其实，这是因为农业税减免并没有触及和改变中国的二元财政体制。从财政支出方面来看，中央政府对农业部门的财政投入力度不但没有明显加大，反而将新增加的指标和任务转嫁给地方政府，所以最终的支出效果不甚理想。这是因为地方政府财力有限，且在习以为常的官僚主义的支配下，追求自身效用的最大化，对农业生产漠不关心，在地方债务危机愈演愈烈的情况下更是如此。如此一来，他们应对增加农业财政投入的策略历来都是拖拖拉拉，敷衍了事，翻手为云，覆手为雨，致使侵吞、贪污和挪用财政支农资金等恶劣现象屡禁不止，致使乡村的失学少年成群结队，青壮年劳动力大规模流失和很多农田水利设施几十年无法得到有效的维护保养，凡此种种，不一而足，罄竹难书，因此，在这种情况下，财政资金对农业经济增长的贡献率是非常有限的。再从农村居民的税负构成方面来看，农业税仅仅只是农村居民众多税负中微不足道的一项，并不是农村居民税负沉重的主要原因，所以减免农业税自然不可能让全体农村居民一夜暴富。事实上，减免农业税只能让全国农村居民平均每人每年受惠约50元～100元。显然，这笔资金绝不是农村居民长期贫困的原因。事实上，在减免农业税之后，工农业产品的剪刀差更加厉害了，一方面各种农资产品的价格急剧上涨，另一方面农产品价格却在相对下滑和农产品交易的中间环节也没有丝毫减少，所以农业税减免所带来的收入增长几乎都被工农业产品价格剪刀差给冲销了。如此看来，农业税减免的确没有从根本上动摇二元财政体制。这样一来，它不但不能让农村居民一夜暴富，而且还在长期内继续拉大了城乡差距。倘若农村经济体制改革不触及和动摇二元财政制度的根本，那么，城乡共同富裕的宏伟蓝图则无疑是镜花水月。
此外，尤其需要指出的是，分税制更是雪上加霜，在一定程度上恶化了二元财政格局，加重了农村居民的税负。在中国的多级政府体制中，分税制的执行结果是，财政收归中央，事权下放地方，但是，制度设计中却没有为地方政府的新增事权配备相应的财权，所以地方政府为了完成各种工作和保障基层政权的正常运行，必然会想方设法地开辟制度外财政收入渠道，让农村居民为分税制买单，而且中央政府则往往对此熟视无睹，采取睁一只眼闭一只眼的策略，听之任之，无可无不可，含糊其辞。根据笔者多年来在四川农村的所见所闻和实地调查，各地的市县政府对乡镇财政税收工作的指导原则是：只要能够增加政府财政收入，不管怎么搞都行，但是，前提是不要有老百姓上访和不要搞出人命来就行！因此，在这样的现实环境中，希望各级地方政府以人为本，真心诚意地减轻农村居民的负担，无异于与虎谋皮。郭灿鹏指出，在计划体制下地方政府作为中央政府的政策代理人，具有双重身份和“人格”。一方面，它是征税者，在自己辖区内向纳税者(主要是国有企业和集体企业)征税，与中央形成实际上的委托—代理关系；另一方面，它是纳税人，要将本地征得的税款按一定比例上交中央国库，与中央形成税收征管人与纳税义务人关系。因此，它一方面要尽可能多地汲取税收收入，另一方面，它会设法在与中央比例分成中，扣留尽可能多的一部分收入归自己支配和留用。[21]他还进一步指出，中国的分税制是一个不彻底的利益妥协方案，带有很多计划体制的印痕，与国际通行的分税制模式还有较远的距离，与市场经济的要求还存在差距，体制的运行效率还有待进一步发挥。这主要表现在：1.中央和地方的财权和事权划分尚有不合理之处，地方政府事权过大，而财权过小，很不对称。地方只能在中央规定的税制范围内组织收入，没有设立新的税种、调整税率的权力，使地方财政的独立性大打折扣。2.地方税体系的建立滞后，地方税大都是小额税种，零星分散，地方缺少独立的支撑其财政收入的主体税种。[22]也就是说，无论是中央政府，还是各级地方政府都是有私心的，都在拼命追求自身效用最大化，总是希望在财政分级管理体制中多为本级政府攫取一块更大的蛋糕，甚至不惜在博弈中损害其他交易对手的利益。当然，在纵向层级的官僚体系中，地方政府在与上级政府的博弈中总是处于被动地位，会在关键时刻毫不犹豫地或不得不向中央政府作出让步，但是，各级地方政府却会利用二元财政制度设计的机制，将自己的损失转嫁给比自己更低一级的政府，并最终转嫁给底层居民，尤其是农村居民。所以说，农村居民的长期贫困不是某一级政府的问题，不是基层政府这些歪嘴和尚念歪了中央政府的经，而是整个二元财政制度安排从一开始就种下的恶果，是从娘胎里带来的老毛病和遗传病。
总而言之，二元财政的制度设计初衷就是要牺牲农业部门的利益，为工业部门的发展积累资本。这是二元经济发展战略的一贯策略。因此，在具体的政策执行过程中，无论是税负征管，还是财政支持，都是偏向工业部门和歧视农业部门的，所以农村居民的长期贫困无疑是一种制度性贫困。这是任何个人努力和局限于边际调整的改革措施都很难改变的。
四、二元财政制度安排的稳定机制
在二元财政的制度安排中，源自国家政权赋予的正式制度的权威性迫使农村居民选择低调自保的行为，而这种行为选择模式反过来恰好又会进一步增强二元财政制度安排的稳定性与合理性。这使得二元财政制度具有一种“内在的自我增强机制”，倘若没有来自外部的巨大冲击打破现行制度的供需均衡，那么，二元财政制度就会沿着既定的轨道运行下去。[23]
首先，农村居民自身力量弱小，微不足道，不能对冲击二元财政制度的供需均衡，而农村之外的社会政治领域又缺少农村居民的代言人，所以二元财政制度的运行在现行制度环境下是不会偏离其均衡点的。面对各级政府的强势地位，农村居民是一盘散沙，是一个弱势群体，是一群迷途的羔羊，长期处于被支配的地位，无力维护自身的权利，各级政府可以任意摆布和处置他们。在高度集权的权力分配体制中没有农村居民的位置，从每年的全国人大代表的结构就可以略窥一斑，几乎没有真正意义上的农民代表，所以没有人愿意主动为减轻农村居民税负说话，农村居民只是被动接受税收征管的制度安排。显然，在这种条件下，指望农村居民这个群体之外的某个人来传达他们的心声和维护他们的利益，是根本不可能的，尤其是在多层级政府管理体制中，各级官吏纷纷在内部性动机支配下追求其自身效用最大化，更是无人愿意为减轻农村居民实际税负说话了。如此一来，在不能改变他们在二元财政体制中的处境的条件下，农村居民别无选择，就只能消极地去适应这种制度。他们的惯常策略是要么辛勤劳动，要么离开农村这个永无出头之日的是非之地。然而，无论在哪种情况下，他们都是很难摆脱二元财政制度安排的束缚的，所以二元财政的制度安排具有超强的稳定性，既是二元经济结构中国家经济发展战略精心选择的结果，又是农村居民无力改变这种制度安排的结局。
其次，二元财政制度无偿转移农业剩余，抑制农村居民收入水平的增长；然而，在另一方面它非但很少为农村居民增收创造条件，反而还会在必要时借助其配套制度限制农村居民的行为选择集合。由于农业部门人多地少，资本积累不足和技术落后，导致农村劳动力的边际生产率极其低下，而且可供农村居民选择的机会集合很小，农村居民在二元财政体制下的生存状态一直都很欠佳。在改革开放之前，户籍制度和人民公社制度是严格禁止人口流动的，尤其是农村居民不许离开自己的土地和随便进城，所以在那个时期农村居民除了埋头耕种少得可怜的那几亩地之外，几乎没有别的生计，结果是劳动果实还被悄悄地转移到工业部门，大家所获无几，很累也很穷。在1978年之后，随着经济体制改革的日益深入，人民公社制度土崩瓦解，田地包产到户，人口流动的束缚逐步解除。这不但激发了农村居民在农村内部的干劲，而且农业生产的边际收益递减压力也迫使农村居民开始到非农业部门去寻找就业机会，而这在新的体制下恰好也是允许的。这种现象在农村的表现是，在20世纪80年代，农村不但基本解决了温饱问题，而且还修建了一大批简易的土木结构的房屋。这是农村自身积累的结果。在20世纪90年代之后，农村则大量建造砖石结构的楼房，开始迈向所谓的小康生活。这主要是来自农村居民外出务工的经济收入，其中主要是所谓的农民工工资收入。因为这个时期的农村不但出现大量土地抛荒的现象，而且耕种土地的都是老弱病残，农业产值很有限。显然，二元财政制度安排在迫使农村居民接受现行制度的同时，还无情地剥夺了农村居民就地增收创收的机会，不但让他们起点低，而且还让他们面临机会不公平，致使他们只能靠种地和下苦力打工挣钱，基本上没有别的出路。总之，在过去的六十年里二元财政制度及相关的配套制度是农村居民长期贫困的根源之一；与此同时，近三十年来农村居民生活水平的提高与福利的改善并非拜二元财政制度创新所赐，而是农村经济体制改革在没有触及二元财政制度设计的根本前提下放松农业要素流动的结果，是给农村经济松绑和释放其活力的结果。
再次，作为一种正式制度，二元财政制度是由国家政权全力支持和强制推行的，所以农村居民不但无力改变现行的制度安排，而且也无法逃离它的藩篱，只能被动地适应它，从而进一步强化了二元财政制度安排的合理性，继续强化其稳定性。如何离开农村这个是非之地？在经济体制改革之前，农家子弟只有两条途径，一是参军，二是升学。曾经一度，农村青年很热衷参军，希望到了部队混个一官半职，然后转业安置到城镇部门，因此，很多人不惜请客送礼走后门，千方百计地往军队里面钻。这很大程度上不是因为他们思想境界高，奋不顾身地要去保家卫国，而是幻想借此获得一个改变人生和命运的机会。然而，事实发展的结果是让人很沮丧的，很多农家子弟费了九牛二虎之力，进了军队之后由于个人能力和社会关系等因素导致其缺乏明显的竞争优势，最终并无太大成就，几年之后又转业回家务农了。至于通过求学深造跳出农门，这个难度就更大了：一是农村地区教育水平普遍落后，教学质量差强人意，很多农家子弟小学还没有毕业就进入社会了；二是农村居民收入水平很低，绝大多数人是无力承担子女高昂的教育费用的，所以因贫辍学的现象在农村地区是屡见不鲜的，而所谓的希望工程只是一个摆设，跟农村地区是很不相关的，相关的捐赠经费也不知道在何时何地被谁挪用或侵吞了。如此一来，最后只有极少数的幸运者离开了农村，绝大多数的人仍旧在那块爱恨交织的土地上虚度光阴。在1978年之后，参军和升学仍旧是农家子弟跳出农门的主要方式，尤其是高校扩招之后，农村大学生的数量在成几何级数增长。但是，问题也是不容忽视的，一是农村大学生很难进入重点院校，二是农村大学生在高校的生活质量偏低，三是农村大学生的就业形势不容乐观等。这些问题可能是农村大学生心中永远的伤，也可能是农村未来发展解不开的结，即农业部门丰富的人力资本很可能会英雄无用武之地，造成巨大的浪费，或者是，城市不需要他们，而农村更不需要他们了，因此，现在大学生当村官虽然很流行，很多人予以好评，其实，他们前景黯淡，他们既不可能像农民一样从事传统的农业生产，也不可能像别的公务员一样平步青云，或者重新回到城市的产业部门就业，他们成了一群徘徊在城市和乡村之间的中间人，甚或最终可能成为多余人。除此之外，现在的农村居民绝大多数是通过城镇化的方式融入了或者进入了城镇，但是，里面的问题也不少，最主要的问题在城市工人失业下岗比比皆是的情况下，这些人到城里无所作为，所以很多人虽然名义上已经是城镇居民了，但是，仍旧无法完全脱离乡村那块土地，同时承担城镇部门和农业部门的税负。由于缺乏历史经验的积淀，必要的技能培训和在城镇部门生存的社会资本，农村居民是很难在现代产业大军中立稳脚跟和出人头地的，绝大多数人犹如苍蝇在空中盘旋了一阵子，一眨眼就回到了原地，始终无法脱离农村的一亩三分地，不得不继续在二元财政体制下艰难生存。总之，在二元经济结构中农村居民先天弱质，很难真正脱离农村，从而很难彻底摆脱二元财政制度设计的紧箍咒。
此外，尤为值得关注的是，各级政府的确在事实上有意或无意地把农村的稳定作为缓解城镇部门经济波动的自动稳定器，即城镇经济处于繁荣阶段，就大量招募农村剩余劳动力进城；城镇经济处于衰退和萧条阶段时，就解雇农民工，将其赶回农村种地，却不会造成城镇内部的大量失业，从而实现城镇经济的平稳运行。这或许是虽然农村土地制度和生产组织方式很落后，严重不适应农业经济发展的内在需求，而中央政府却不愿意深入改革的重要原因之一。可以据此看出，二元财政制度安排也发挥了类似的作用，不仅可以为城镇部门的经济发展积累资本和输送原材料，而且还可以起到平稳宏观经济运行的作用，即在城镇经济处于繁荣时期，企业盈利多，自然会减轻对农业部门的盘剥，缩小工农业产品剪刀差，让农村居民从经济繁荣中暂时得益；然而，在城镇经济处于衰退和萧条阶段，企业盈利减少，它们就会自发地利用二元财政制度安排，借助工农业产品剪刀差的价格形成机制，压低农产品的价格，抬高各种工业品和农资产品的价格，将其损失转嫁给农村居民，而后者在这个制度安排中只是处于被动接受的地位，无力反抗，从而成为经济衰退和萧条的最终受害者。这也在很大程度上说明了中国经济为什么是一个奇迹！
总的说来，这种内在的自我增强机制，不仅保障了二元财政制度运行的长期稳定性，而且还必然会在客观上坚定政府的信心，激励它坚持不懈地实施二元财政政策。
五、二元财政制度变迁中的路径依赖
如上所述，一个让人非常困惑的问题是，各级政府老是在承诺要减轻农民负担和增加农民的收入，然而，几十年来农村居民的负担不但没有减轻，反而在不断地加重；与此同时，伴随着绝对收入水平的上升，城乡差距却呈现出逐步拉大的趋势。这是为什么呢？对此，可以从二元财政体制下税收制度变迁中的路径依赖入手，来予以解释。
诺思认为，有两种力量对制度变迁的路径起规范作用：一种是报酬递增，另一种是由显著的交易费用所确定的不完全市场。[24]在一个不存在报酬递增和不完全市场的世界里，制度是无关紧要的，因为报酬递减和市场竞争会使制度选择上的初始错误不断地得到纠正。据此，可以分析二元财政制度变迁的路径依赖特征，并厘清它造成农村居民制度性贫困的内在逻辑。
(一)二元财政制度运行的报酬递增
二元财政的制度设计虽然在长期内是导致农村居民陷入制度性贫困的罪魁祸首，但是，对于政府来说，它却具有边际报酬递增的特点，会不断地给政府带来潜在收益。这就使得政府很难放弃和彻底革新二元财政体制，从而致使制度变迁具有显著的路径依赖特征，所以二元财政体制在短期内仍旧是不会消失的。而这也意味着，在没有完全消除二元财政体制之前，要想彻底提高农村居民的收入水平和消除城乡差距也是不切实际的。所以说，由于制度变迁的渐进性及其自身运行的惯性，二元财政体制在短期内是不可能消失的。对此，可以运用阿瑟的自我增强机制来予以说明。
首先，二元财政制度的运行成本虽然比较高，但是，在经济转型过程中仍旧具有边际成本递减的性质。所以，这意味着它不会马上退出历史舞台。事实上，二元财政的制度设计不仅抑制了农村居民的生产积极性和扼杀了农业经济投资创新的活力，而且还导致国家税收征管的资源浪费，如为了让老百姓俯首就范和保障基层稳定，经常大规模地组织流氓、地痞、二杆子和退伍复员军人下乡，大打组合拳，离间、威胁、恫吓、骂人、打人、拔房、连坐和强抢财物等手段交互使用，无所不用其极，强迫老百姓交纳各种集资摊派款项。所以，这是一个运行成本极高的制度，在长期内是不利于财政资金的优化配置的。然而，一个新推出的财政体制的运行成本虽然可能会比二元财政体制低，但是，新制度运行的初始成本却是高得让人难以接受，所以在当前二元财政制度仍旧会继续存在。对此，可以用图1予以说明：在图中，横轴为制度运行的时间，纵轴为制度运行的边际成本MC；曲线D表示二元财政制度运行的边际成本曲线，曲线N表示新财政制度运行的边际成本曲线。显然，曲线D的位置在整个时期内要远远高于曲线N，即二元财政制度运行的边际成本要大于新的财政制度，是一个存在大量资源浪费的制度。比如说，在时刻
，曲线D的边际成本是
，曲线N的边际成本是
，而
。但是，不能简单地据此认为，新财政制度N就能够马上取代二元财政制度D。原因是，如果采取新财政制度N，新制度却不是从时刻开始运行，而是要一切从头开始，从时刻
开始运行，设计新制度的运行方案，做好人力、物力、基础设施和管理制度等方面的准备工作，此时的边际成本是
。显然，
，这意味着新财政制度N的高昂的初始运行成本将会使得它丧失对二元财政体制的竞争优势。这也是历史和现实中很多新制度在运行之初不得人心的原因之所在，因此，如果没有强大的外部冲击，如剧烈的社会变革或重大的技术革命等，来克服和弥补这个成本的话，那么，现行的二元财政制度安排就会继续运行下去。
图1 二元财政制度变迁中的路径依赖
其次，学习效应的存在，使得新的制度一时很难被接受，而城乡分治的二元财政制度则备受各级政府的欢迎。二元财政制度的运行已经六十多年了，各种规章规则都已成熟，各级政府的税收征管人员在这种体制下如鱼得水，根本就不想转变工作思维和调整自己的角色定位。如果进行财政体制改革，革新二元财政制度，那么，农村居民的地位可能会变得更加强势，而税收征管人员的权力则可能受到很大限制，无权肆意向农村居民集资摊派和敲骨吸髓。[25]这势必会恶化政府的财政收支，妨碍实现主管官员的效用最大化。因此，作为一个不遗余力地追求内部性的群体，各级政府的税收征管人员和官员们是不会主动牺牲自己的利益，来创新财政体制，为农村居民谋福利的。总之，新制度的推出，不仅会损害主管部门的利益，而且还让相关工作人员的方法和思维在短期内很不适应。因此，他们不但没有制度创新的积极性，而且还可能对新制度持抵制态度。这就决定了二元财政制度必然会在相当长的一段时间内继续存在。
再次，制度间的耦合效应，可能使得新的财政制度与既有的制度格局格格不入，从而致使新制度迟迟无法登台亮相，所以二元财政制度才得以继续运行。在二元财政制度的运行过程中，已经形成了一系列与之配套的行政管理体制、人事制度、户籍制度、财务会计制度和税收征管制度等，所以创新财政体制必然会牵一发而动全身，触及很多既得利益集团的利益。比如说，减免农业税和取消农村居民的提留款的政策初衷很好，然而，在减轻农民负担的同时，基层政权的债务危机就更加严重了，很多基层政权都濒临崩溃的边缘，同时，政府雇佣的大批工作人员的生计问题和辞退安置问题，都是很让人头疼的；但是，相关的配套制度并没有出台，这不仅搞得基层政权人心惶惶，惶惶不可终日，而且高层的改革推动者和执行者也不敢轻举妄动，害怕牵一发而动全身。如此一来，改革二元财政制度的步伐自然不能迈得太大；否则，依靠二元财政制度生存的一大帮庸碌无能之辈将会流落街头，甚至整个国家的财政收支都可能会受到极大的冲击，并最终影响到宏观经济的平稳增长和社会的安定团结。
最后，适应性预期使得人们对二元财政制度更为偏好，而对拟议中的财政体制持敌视和抵制态度。从农村居民角度来看，他们在二元财政的制度安排下是受害者，在新的财政体制下他们或许继续是受害者，因为他们无从维护自身权益，在制度创新和设计中既没有发言权，又没有影响制度变迁方向和进度的力量，从而也就无法形成乐观稳定的预期。这样一来，对于是否创新财政体制，他们是不感兴趣的，觉得无所谓，不愿采取行动和参与推动。从税收征管部门来看，创新制度和供给制度是需要支付成本的，不仅面临失败的风险，而且还要转变工作思维与改良作风。更有甚者，这可能会损害他们自身的既得利益，所以他们对革新二元财政制度并没有太大的动力，对新制度的设计和供给也没有太高的热情，而且也是不看好的。这两个方面的因素结合起来，不论是谁，都不愿意主动革新二元财政制度，都希望保持现状，而不愿意瞎折腾，劳神伤智，费力不讨好。
(二)市场不完全增强二元财政制度的稳定性
诺思认为，如果市场是不完全的，信息的反馈又是分割的，且交易费用也是十分显著的，那么，当事人根据不完全的信息建立的主观模型不仅是不完全的，而且也是多种多样的，从而会使制度变迁的轨迹呈现发散的状态，并使无效的制度保持下去，从而贫困不可避免。[26]这个论点对政治市场上的问题依然适用。二元财政制度变迁的政治市场是一个典型的垄断市场，政府居于绝对的垄断地位，不仅掌握着政治话语权，而且还不受挑战地控制着所有的资源。
在二元财政制度变迁这个政治市场上，农村居民与政府的地位是不平等的，农村居民处于被支配地位，只能被动接受和服从政府的各项政策和指令，无权讨价还价，所以这是一个完全垄断市场。虽然政府提供了一些渠道供农村居民申诉，鸣冤叫屈，但是，农村居民要开展此类活动的话，要么面临高昂的交易成本，要么不得其门而入。近年来，农民上访被当作精神病患者给抓捕起来的，不可胜数，而且还有法学专家公然为这种行为张目，通过扎实精心的研究抛出了老上访户99％以上都是精神病的宏论。另一方面，在政府里面代表农村居民说话的人基本上都是事不关己，跟农村、农业和农民八竿子打不着，站着说话不腰疼，根本不关心农村居民的利益，或者说这些农民代表在很大程度上都是摆设。总之，在财政体制改革这个政治市场上，政府处于绝对的垄断地位，不但垄断各种资源，而且还垄断了话语权，而农村居民则表现得比较软弱和低调，是一个沉默的群体，在利益受损的当口老是三缄其口，因此，在农村居民没有获得话语权之前，财政体制改革是不可能偏离二元财政制度的轨道的。
如此一来，无论是初级行动团体，还是次级行动团体，都很难发现和确认进行制度创新的潜在收益，更不用说在当前推出合适的制度装置或工具了。[27]因此，不难预期，由于路径依赖现象的长期存在，二元财政制度将会长期存在，并且还会持续地转移农村居民的剩余产品，减少农村居民的可支配收入，打压其进行再生产投资的积极性，持续地拉大城乡差距，进一步固化二元财政格局。
六、主要结论和政策建议
由于中国二元财政制度的初始制度设计造就了农村居民在财政分配格局中被支配地位，不但限制了他们的行动选择集，而且还剥夺了他们在制度创新中讨价还价的话语权，制度变迁所需的行动团体和制度装置无从诞生，所以二元财政制度变迁自然会呈现出恶性的路径依赖特征，不但让政府无意革新二元财政制度，继续受惠于该制度，而且还让农村居民无力革新二元财政制度。对此，至少可以作出以下三个具体的论断：
第一，二元财政的制度设计，不仅在税负征管方面减少农村居民的收入水平，而且还从财政支出方面限制农村居民的收入增长空间，并在客观上持续拉大城乡差距，所以二元财政政策是中国农村居民长期贫困的制度性根源之一。在二元财政体制的制度设计中，出于支持国家赶超战略的发展需要，政府必然会利用税收政策加大对农村剩余的转移力度，而减小对农村经济的投入力度。这些行为都是受制度保障的，所以农村居民的合法权益在长期内很难得到保护，他们的剩余产品将会不断地被剥夺。同时，由于他们既无维护权益的途径，又没有太多机会来改变他们的命运，因此，他们只有辛勤耕耘，多创造一些财富。但是，在二元财政的制度安排中，他们的劳动成果将会自发流失，从而导致农村居民日益贫困和城乡差距越发显著。然而，这种状况是农村居民的个人努力和修修补补的边际改革举措所无法改变的，因为要治理制度性贫困，只有重新调整制度安排方可奏效；至于其他的举措无疑是头痛医头，脚痛医脚，无助于解决根本问题的。
第二，二元财政的制度设计及其配套制度剥夺了农村居民对财政制度安排进行革新和修复的权力，只允许他们被动地适应制度的运行，从而无力对制度供需均衡状态施加影响和冲击；结果是，农村居民不仅会在这种制度安排中陷于长期贫困的境地，而且这种无动于衷的行为选择模式还会反过来提高该制度的运行效率，强化其合理性，使其在制度变迁过程中具有超稳定性，呈现出显著的路径依赖特征。从财政支出的角度来看，存在这样一个恶性循环：对农业部门的财政投入不足，导致农业生产效率低下和产值规模小，从而在下一轮的财政投资决策中分配给农业部门的财政资金就会更少；从税收的角度来看，在瓦格纳法则的支配下，无论是农村居民，还是城镇居民，税负加重那是大势所趋，而农业部门由于产值规模的不断萎缩，其税负日益沉重则是不言而喻的，因此，如果没有巨大的外部冲击威胁当前的制度供需均衡，二元财政的制度安排就会安如磐石。
第三，在二元财政的制度变迁过程中存在一种恶性的路径依赖现象，即过去的制度安排会对当前和未来的制度变迁方向施加负面影响，使之无心向善，无法脱离二元财政制度运行的既有轨道，变本加厉地重复昨天的故事。这一方面导致二元财政政策的长期存在，另一方面则是导致农业部门的剩余产品将会源源不断地流出，农村居民欲哭无泪，处于长期贫困的境地，从而持续地拉大城乡差距。这种恶性的路径依赖之所以产生的罪魁祸首是二元财政制度运行的边际报酬递增和政治市场上过高交易成本所导致的不完全市场。
为此，本文特提出如下政策建议，希望有助于调整和改进二元财政的制度安排，克服制度变迁中不良的路径依赖倾向，扩大农村居民增收致富的选择集，在长期内逐步缩小城乡差距。具体建议如下：
首先，广开言路，在公共政治领域多为农村居民及其代表提供发表意见的机会，为改良二元财政制度建言献策，避免体制改革的制度设计无视实际利益相关者的不良倾向，不能让农村居民产生一种被代表的感觉。兼听则明，偏听则暗，二元财政体制改革同时触及中央政府、各级地方政府和农村居民的切身利益，所以必须充分考虑各方感受，尤其是农村居民的感受，才可能会取得制度创新的成功，求得各方主体的共赢；否则，只能是白忙乎，费力不讨好，还可能会把局面搅成一团糟。
其次，减少二元财政制度安排对农村居民行为选择的束缚，彻底清除农村劳动力自由流动的各种障碍，尤其是户籍制度，与此同时，在城镇部门既要为进出劳动力创新工作机会，又要为他们提供各种相应培训，让他们早日成为合格的产业工人或高素质劳动力。只有如此，面临新的机会和挑战，他们才会拥有一个更大的选择集，而不至于老是受制于二元财政政策的束缚。倘能如此，二元财政制度的自我强化机制就会被削弱，逐步自动进行改进和调整，向增进农村居民利益的方向变迁。
再次，由于二元财政制度安排的具有自我增强机制特征的超稳定性，革新二元财政制度不仅要采取持续不断的边际调整的策略，而且还要注重长远规划和整体推进，有步骤地整合边际改革的阶段性效应，积小胜为大胜，全面地推动二元财政的制度变迁。二元财政制度安排的涉及面很广，不宜采取推倒重建的方法。这样做的成本很高，所以在尊重既成事实的前提下采取边际调整的成本较低，也较易为各方利益相关者所接受。当然，这种边际改革的举措必须既要持之以恒，又要不断拓展，以期在更大范围内推动二元财政的制度变迁；否则，一切的阶段性努力将会因为缺乏连续性和可积累性而无法在长期内形成一股合力，从而导致分散用力，不能全方位地对二元财政制度变迁施加影响和压力。当前，减免农业税就是对二元财政制度进行边际改革所迈出的第一步，至于下一步的策略和措施尚需深入探索。
最后，营造公开、公平、公正和透明的制度变迁环境，发挥产品市场、要素市场和政治市场的定价机制对二元财政制度变迁的约束作用，要求各方主体的行为都接受市场的监督和约束，遵守相同行为规则。不难理解的是，农村居民税负的很大一部分来自工农业产品剪刀差所造成的间接税，所以加速推进农业市场化进程不仅会间接地减轻农村居民的负担，而且还会消除二元财政政策赖以存在的现实经济环境，约束各级政府的机会主义行为，从而加速推动二元财政体制的制度变迁。
感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。
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