中国工业化进程中的粮食安全问题，本文主要内容关键词为：安全问题论文,中国论文,粮食论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
粮食安全的概念最早是由联合国粮农组织（FAO）提出来的， 其定义为“保证任何人在任何时候都能够得到为了生存和健康所需要的足够食品。”粮食安全问题虽然存在于迄今为止人类社会的整个历史进程之中，但成为人们关注和研究的焦点，则始于本世纪70年代，其直接动因是1972—1974年爆发的世界范围内的粮食危机。这次粮食危机使世界粮食库存锐减，粮价飞涨，给发展中国家，尤其是撒哈拉沙漠以南非洲国家带来了深重灾难，许多人处于严重的营养不良之中，人口非正常死亡率急剧上升。70年代中期以来，世界各国以及联合国粮农组织、世界银行等国际机构开始把发展农业和实现粮食安全作为其政策的核心目标之一。经过各国和国际社会的共同努力，一些发展中国家（主要是亚洲国家）的粮食供给能力和安全水平显著提高，但仍有一部分国家和数亿人口处于粮食不安全状态之中，人类至今还没有走出粮食危机的阴影。
我国历史上是一个传统的农业社会，由于生产技术水平低下以及资源相对紧缺，农业生产水平和粮食人均占有水平比较低，饥荒始终成为社会动荡的重要因素之一。中国真正解决吃饭问题，是在本世纪70年代以后。改革开放以来， 我国粮食产量大幅度增长， 人均粮食占有量从1978年的280公斤提高到目前的380公斤，超过了世界平均水平，从而创造了在人多地少的国情下实现粮食基本自给的世界奇迹。粮食安全状况的根本性改善，为非农产业的发展创造了良好的条件，大大推进了中国工业化进程。然而，我国目前正处于工业化中期阶段，在未来几十年内，产业结构和社会结构将会发生剧烈变革，这种变革会对中国未来粮食安全状况产生深刻的影响。未来中国粮食问题的演变趋势，不仅制约着中国工业化进程和影响着社会安定，而且对世界粮食市场的变化起着举足轻重的影响。正因为如此，中国粮食问题近年来再度成为国内外理论界关注的热点。本文以中国工业化进程为背景，分析我国粮食安全的状况，未来的发展趋势以及为实现粮食安全所应该采取的政策。
一.中国粮食安全状况的基本评估
粮食安全用什么指标来衡量？到底达到什么水平才算是可以接受的粮食安全水平？目前FAO、 世界银行以及国内理论界所采用的方法和标准不尽相同，这里我们选用粮食外贸依存度、库存水平、粮食产量的变异系数、低收入阶层粮食保障水平等几项国际上通用的指标来评价中国的粮食安全状况。
假如粮食供需缺口全部由进口来弥补，那么粮食缺口占总需求量的百分比，即是一国的粮食贸易依存度（α）。
1、粮食贸易依存度（α）。 假如粮食供需缺口全部由进口来弥补，那么粮食缺口占总需求量的百分比，即是一国的粮食贸易依存度。当今世界经济一体化加快，各国之间经济联系越来越密切，一国可以通过贸易形式部分或全部地获得所需要的粮食，从而分享国际分工带来的好处。然而，对国际市场依存度的提高，意味着风险性因素增多和不安全程度提高，因为国际粮食市场受自然、经济、政治因素影响，往往处于变化之中，而这种变化又会通过贸易渠道波及到各国粮食经济之中。由于各国资源禀赋条件、人口状况、经济发展水平以及国际贸易环境不同，各国对α值的大小并不存在一个统一的认同标准。一般来讲，一个人口众多的国家可以接受的α值的大小远低于一个小国。经济学界认为，α≤5%表明一国已实现了粮食自给， 或者说达到了足够高的粮食安全水平，只要α≤10%，即达到了可以接受的粮食安全水平。大部分经济学家认为，追求α＝0，即100%的粮食自给目标，对于一个农业资源紧缺的国家来说，会付出高昂的代价，因此不一定是明智的。
80年代以来，我国粮食产量增长速度快于需求量增长速度，粮食贸易依存度逐步下降，由1980年的8.5%下降到1990年的0[1]。进入90 年代以后，α值有所上升，1992年达到2%，1994年上升到5.7%，为1982年以来最高水平，1995年粮食生产量大于社会需求量，所以α值再次下降到0，也就是说粮食自给率为100%（中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农调队著《1995年中国农村经济发展年度报告兼析1996年发展趋势》，中国社会科学出版社，1996年）。
我们更关切的是未来中国粮食供求关系及α值的变化趋势。根据中国农业科学院、中国科学院、农业部、国家统计局等单位的预测报告，在本世纪末到下个世纪初，由于人口增加、耕地减少以及食品消费结果的变化，中国出现粮食供需缺口将是不可避免的。预计到2000年，我国粮食总需求量将达到5.1—5.5亿吨，粮食总产量将达到4.9—5.1亿吨，供需缺口在2000—4000万吨，贸易依存度将达到7—8%；预计到2020年，粮食总需求量为6.9—7.5亿吨，粮食总产量为6.7—7.1亿吨，供需缺口达到3000—5000万吨，贸易依存度仍然保持在7—8%水平上。因此，在未来几十年内，我国粮食安全水平将会有所下降，但仍有可能控制在可以接受的范围内。
2、粮食储备水平。粮食储备是在新的作物年度开始时， 可以从上一年度收获的作物中得到（包括进口）的粮食储备量，也称作“结转储备量”。结转储备包括周转储备和后备储备两部分。周转储备是保证从产地或进口地平稳顺利、连续不断地得到供应并周转到加工厂，最后到达消费者手中的储备，属于商业行为。后备储备则被用来平抑年际间因气候等因素造成的粮食产量波动，即人们通常所说的吞吐调节，属政府行为。
FAO在70年代末曾提出一个确保全球粮食安全的最低储备水平， 即世界全部谷物的储备量至少要达到占世界谷物需求量的17—18%，其中周转储备占12%，后备储备占5—6%。根据这一标准，我国粮食安全水平是相当高的，仅后备储备（即专项储备）占粮食需求量（不包括农民口粮消费）的比重，就已接近FAO的最低安全储备水平。然而， 上述结论的成立需要一些假设或限制条件。首先，在作物歉收时，不论储备放在何处，都能够做到完全地调动和容易得到；其次，17—18%的最低储备水平仅仅用于防备一次性的粮食歉收，而不考虑两年及两年以上发生的粮食短缺；第三，储备的不同品种谷物之间具有一定的可替代性。从我国实际情况看，上述三个假设条件中除第二个能够免强满足外，其他两个都难以成立。就第一个假设条件来讲，尽管我国已建立了粮食储备制度，并且储备了足够规模的粮食，但这套体制还不完善，制度还不健全，受各方面利益关系制约（主要是中央与地方、产区与销区之间的利益摩擦）以及库存布局不合理，粮食市场体系尚不健全等因素影响，储备粮很难做到“完全的调动和容易得到”，一些地方甚至出现了擅自动用中央专储粮或伪造报表、欺骗上级、以致发生亏库的现象。从第三个条件看，我国城镇居民的口粮消费中，稻谷的消费比重占60—65%，这种消费习惯有很强的刚性，这决定了小麦、玉米对大米的替代性很差，因此一旦某一粮食品种（尤其是稻谷）出现较大供需缺口时，很难用其他品种的粮食库存来平抑短缺品种粮食市场。以上两点决定了我国粮食储备制度的效率将大打折扣，仅仅达到FAO的最低安全储备水平， 并不一定能实现粮食安全。
3、粮食产量的变异系数。粮食生产受自然灾害、 价格等不确定性因素影响，年际间往往有较大波动（或称变异），波动幅度大小在一定程度上反映了粮食的安全程度。粮食产量在年际间的波动幅度可用变异系数Vi表示：
有学者计算了1965年以来我国粮食产量的变异系数（钟甫宁，1995），从中可以得出以下两点很有意义的结论：①从长期趋势看，我国粮食产量的变异系数呈明显缩小趋势，波动幅度大大减弱，周期大大缩短，粮食安全水平显著提高，平均年变异系数，60年代为5.5%，70 年代为2.5%，80年代为3.4%，90年代为2.2%。目前， 我国粮食产量年变异系数基本上在2%以内，远低于世界平均水平。 ②产量的波动并不完全取决于自然因素。1965年以来，我国粮食产量发生过三次较大波动。第一次是1965—1969年，先增产后减产，最大年变异系数从8.4% 到—6.8%， 振幅达15.2%；第二次是1976—1984年，先减产后超常增产，最大年变异系数从－6.8%到9.6%，振幅达16.4%；第三次是1988—90年，先减产后增产，最大年变异系数从－3.7%到4.1%，振幅为 7.8%。这三次波动除自然因素外，都有其政治、社会原因。第一次是60年代初恢复时期的延伸接“文革”的开始；第二次是“文革”后期接改革的开始；第三次则与治理整顿有关。由此看来，一国粮食安全水平与该国经济政策以及社会政治形势有密切联系。
4、低收入阶层的粮食保障水平。在粮食供给量一定情况下。 一国粮食安全水平的高低主要取决于低收入阶层粮食需求的满足程度。一个国家总体上粮食供给有余而一部分低收入者可能会吃不饱饭或者营养不足。增加低收入阶层的粮食供给，可以显著提高一国的粮食安全水平。饥饿和贫困在世界各国都不同程度地存在，即使最富裕的西方发达国家也不例外。
在粮食供给量一定的情况下，一国粮食安全水平的高低主要取决于低收入阶层粮食需求的满足程度。
我们是一个社会主义国家，消除饥饿，实现共同富裕是我们这个社会制度追求的目标之一，因此我们有条件实现既定量的粮食资源在社会成员间更加公平合理的分配。我国同时又是一个发展中的人口大国，尽管从整体上看，我国已经稳定地跨越了温饱阶段，人均粮食占有量超过世界平均水平，人均每日热量摄入量达到2660千卡，超过了满足人体正常生理活动所需要的2400千卡的标准，但由于地区间经济发展不平衡，仍有一部分地区和一部分人没有稳定地解决温饱问题。据统计，目前我国还有7800万贫困人口（其中农村6500万，城镇1300万），约占总人口的6%。这个比例低于发展中国家平均水平，但高于发达国家水平。 关于这7800万人口的粮食消费水平和营养水平，目前尚无确切的统计数字加以证实，但从整体上看，这个群体还生活在绝对贫困线以下，吃饭问题还没有解决。无论从粮食安全角度看，还是从社会安定以及社会制度的要求看，我们都应该更加关注这7800万人口的命运，力争在本世纪末全国大多数人实现小康目标的同时，稳定地解决这部分人口的温饱问题。实现这一目标，任务是相当艰巨的，因为这7800万人主要生活在自然条件差、经济和社会环境都比较落后的地区，文化素质又比较差，发展经济的困难很多，解决他们的温饱问题需要付出长期艰苦的努力。
综上所述，无论从粮食贸易依存度，还是从储备水平、变异系数以及人均粮食占有水平看，目前我国粮食安全水平都是比较高的，从而为我国经济持续高速增长和社会稳定创造了有利条件。但并不能因此说，我国已经不存在粮食安全问题了。对中国中长期粮食供求关系的预测结果表明，在农业技术进步没有大的突破的情况下，我国粮食产量的增长幅度将趋缓，而需求量受人口增长以及消费结构变化的影响将呈刚性增长趋势，未来粮食自给率下降，外贸依存度提高，预示着粮食安全水平的下降。与此同时，粮食储备制度不健全和效率低下，粮食市场的区域分割以及粮食分配环节缺乏有效的向贫困人口倾斜的政策设计，都预示着我国粮食经济中潜伏着许多不安全的风险因素。客观地评价我国粮食安全状态并及早采取措施，将有助于我们把握粮食问题的演进和变化趋势，从而为下个世纪我国经济增长和社会稳定创造一个良好的外部环境。
粮食安全对于工业化进程来讲，既是条件，也是一种代价。
二.工业化与粮食安全
人类社会已经历了农业社会、工业社会和信息社会三个阶段，以工业化和城市化为主要内容的工业社会是一个不可逾越的阶段。因此从新中国成立的那天起，我国政府就开始致力于推进中国的工业化进程。经过40多年的发展，我国工业化水平有了显著的提高，进而开始从根本上改变我国传统的农业社会结构。我国二、三产业增加值占国民生产总值的比重，已由建国初期的不足20%提高到1994年的81.2%。
工业化与粮食安全之间既有相互联系，相互促进的一面，又有相矛盾、相互制约的一面。一方面，粮食安全作为一个重要条件，与资本积累、能源供应等条件一起，对工业化起步和顺利推进起着至关重要的保障作用，中国曲折的工业化进程足以说明这一点；另一方面，工业化道路的选择以及工业化进程的快慢又反过来对粮食供求关系产生直接或间接的影响，进而影响到一国的粮食安全水平。粮食安全对于工业化进程来讲，既是条件，也是一种代价。对于一个资源相对不足、粮食生产比较优势较低的国家来讲，提高粮食安全水平，意味着增加财政对粮食生产的补贴，从而降低资源的配置效率，放慢工业化进程和经济增长速度。80年代末的一项研究表明，中国粮食完全自给的经济代价是放慢经济增长速度2—3%（Young,Y.and Tyers.R.,1989）。 一个国家到底应该保持怎样的经济增长速度和粮食自给水平，只有在对粮食安全的成本与效率作出权衡之后才能得出结论。
从国家工业化所面临的主要任务看，我国工业化进程已越过了以资本原始积累为主要内容的起步阶段，进入了以结构调整为主要内容的中期阶段，其基本标志是，我国已形成了独立完整的工业体系，工业部门具备了较强的物质技术基础和自我积累、自我发展的能力。今后几十年内，我国产业结构将处于剧烈变动之中，这一方面是由于我国工业化进程处于从中期阶段向成熟阶段的过渡时期，经济增长将不再主要依靠处延式的扩张，而主要依靠结构优化和资源配置效率的提高来获得；另一方面是由于80年代以来，乡镇企业和小城镇的发展，改变了我国工业化长期以来在城乡隔绝背景下进行的格局，工业化与城市化同步进行将成为我国经济发展和社会进步中最显著的特证。城市化的推进将不可避免地引起我国社会结构的变迁，带动人口流动和生产要素在城乡之间的流动。
上述工业化进程中经济结构和社会结构的变化，对今后我国粮食供求关系，进而粮食安全状况将会产生深刻的影响。这种影响包括正面和负面两个方面。从正面影响看，推进工业化有利于加快劳动力转移步伐，从而为农业经营规模的扩大和劳动生产率提高创造条件；有利于向农业提供大量的廉价优质的现代生产要素，从而有利于提高农业的现代化水平。从负面影响看，我国农业经营规模的扩大将是一个长期的缓慢的过程，在工业化进程中，由于农业比较效益低，资本、土地等生产要素将会由农业转移到工业，尤其是土地等不可再生资源的转移，将会加剧本来就存在的资源约束，从而对农业发展产生持久性影响；食品消费倾向的变化将会增加对粮食的需求，增加对粮食供给的压力，从而制约农业结构的调整和优化。工业化对我国粮食安全状况的最终影响结果如何，取决于正负两方面因素的发展变化趋势。如果正面影响大于负面影响，则工业化进程有利于实现粮食安全；反之，则不利于实现粮食安全，甚至会导致严重的粮食不安全现象的发生。从这个角度看，工业化对我国粮食安全的影响具有很大的不确定性，我们所追求的目标是，在积极推进工业化进程的同时，实现国家的粮食安全。能否实现这一目标，取决于我们能否制定有效政策，消除或减轻导致粮食不安全的负面因素的影响，同时积极创造条件，充分利用工业化给实现粮食安全带来的机会。
如果把中国粮食安全作为一个包括粮食生产、销售、进出口等环节在内的大系统看待的话，那么要在工业化进程中实现粮食安全，这个系统必须要具备以下条件：
从粮食生产和供给体系看：
在技术水平不变的情况下，土地经营规模的扩大，可能会带来显著的规模经济效益，但实际的农产品产量不一定会提高。
——工业化进程要有助于农村劳动力的转移。我国人口基数大，农村剩余劳动力过多。大量剩余劳动力滞留在有限的土地上，使得我国农业劳动生产率长期保持在很低的水平上。80年代以来，通过发展乡镇企业，吸纳了1.2亿劳动力，从而大大缓解了我国农村就业压力。 但目前农村仍有1—1.3亿剩余劳动力，而且随着人口的增长，剩余劳动力数量还会增加。剩余劳动力的大量存在，是我国工业化进程中面临的特殊矛盾，这一矛盾解决的怎么样，直接关系到我国农业的效率和竞争能力，最终影响到我国未来粮食安全的前景。值得注意的是，进入90年代以后，随着技术进步步代的加快，我国乡镇企业单位资本吸纳劳动力的能力明显下降，资本替代劳动的趋势日益明显。有资料显示，80年代乡镇企业平均吸纳劳动力近1000万人，而90年代降为600万人。 如何在保持乡镇企业高速增长的同时，继续大量吸收劳动力，是一个迫切需要研究的问题。
——工业化的推进要有利于土地经营规模的扩大。工业化的推进及劳动力的转移为土地经营规模的扩大创造了条件，然而对于中国农民来说，土地不仅仅是生产资料，常常还作为一种福利在社区范围内平均分配，承担着社会保障的功能，因此土地的流动往往是一件十分困难的事情。其实，类似的情形在其他东亚国家也广泛存在，以至于象日本、韩国这些已高度工业化的国家，依然保留着小块土地所有制，这是亚洲国家农业效率低下的根本原因。与其他亚洲国家农地制度的不同之处在于，我国耕地属社区集体所有，这使得我们有可能在社区范围实现规模经营。从而避免其他亚洲国家工业化过程中出现的农业衰退现象。然而这仅仅是一种可能性。中国农业能否走向规模经营，一方面取决于工业化进程中农村剩余劳动力的转移前景，另一方面取决于在农地制度的创新过程中，能否实现土地的合理流动。
——伴随着土地经营规模的扩大，土地生产率，即单产水平必须要有相应的提高，并且提高的幅度不小于由于要素转移造成的产量减少的幅度。经济学一般原理告诉我们，经济效益最高点的投入产出组合并不等同于产量最高点的组合。在市场经济条件下，农民追求的是效益（或日收入）最大化，而非产量最大化，因此在技术水平不变的情况下，土地经营规模的扩大，可能会带来显著的规模经济效益，但实际的农产品产量不一定会提高。农户经济行为的变化，使得单纯以追求产量为目标的政策设计难以奏效，从而在一定程度上制约着粮食供给的进一步增加。
——粮食生产机会成本上升的幅度，必须要小于规模效益和土地生产率提高的幅度。土地、资本和劳动力在农业内部以及农村各产业之间的流动，必然会带动粮食生产机会成本的上升。如果机会成本上升幅度大于粮食生产效率提高的幅度，那么必然会导致生产要素从粮食生产向其他产业的转移，从而影响到粮食生产的发展。实际上，当粮食生产达到一定水平之后，受技术进步的制约，产量增长速度往往是比较缓慢的，而机会成本上升速度往往伴随着工业化水平的提高而呈现不断加快的趋势，其结果是农业比较利益的下降和“弱质”产业特征的凸现。正因为如此，世界各国在工业化过程中都程度不同地对农业实行保护政策。
从粮食分配和消费系统看：
把自己的粮袋子系在别人的腰上，是危险的。对于像中国这样─个大国来讲，保持可以接受的粮食自给率是绝对必要的。
——由于消费结构变化引起的粮食需求量的增长幅度要小于粮食供给的增长幅度。食品消费结构的变化是工业化进程中必然出现的现象之一，其基本趋势是粮食直接消费量的下降和动物性食品消费量的上升。80年代以来，我国城乡居民人均口粮消费在经过一段时间大幅度增长之后，于1986年开始下降，目前基本上稳定在约220公斤的水平上， 而大多数动物性食品仍然有较高的消费弹性，今后若干年内动物性食品的消费量还将大幅度增加。食品消费结构的这一变化，必然会带动粮食（主要是饲料）需求量的不断增加，从而加大对粮食供给的压力。
——要具备一个富有效率的粮食分配和销售体系，保证粮食能够顺畅地从生产者手中转移到消费者手中。我国现有的粮食分配和销售体系，是在计划经济体制下建立起来的，主要是为了保持城镇居民的口粮供应。80年代以来，随着市场力量的逐步渗透，原有粮食分配和销售体系也在发生变化，但从运行机制上看，计划经济的色彩还很浓厚，目前国家仍然控制着约70%商品粮的流通，市场机制的作用还很有限，从粮食安全的角度看，我国粮食分配和销售体系存在两大缺陷：一是没有考虑工业化进程中大量涌现的流动人口的粮食供应问题。目前全国流动人口按保守的数字也有3000万人，这部分人每年的粮食消费量达1200万吨。二是缺乏有效地对贫困人口粮食供应的政策设计。
从粮食安全的国际环境看：
——中国粮食供求缺口应能够从国际市场获得。这里首先碰到的一个问题就是世界粮食生产和贸易前景如何？根据FAO提供的数字，80 年代中期以来，世界粮食生产明显趋缓。1950—1984年间，世界粮食产量由6.31亿吨增加到16.49亿吨，平均年增长率为3%；而在1984—1993年间，世界粮食产量增加到17.47亿吨，年均增长率降为1%，低于人口增长率。尤其是近几年来，世界粮食产量徘徊不前，而需求量却在迅速增加，其结果是世界粮食储备下降，粮价大幅度上涨。从粮食贸易情况看，目前世界粮食贸易量约为2亿吨，其中我国占1/10左右。 受粮价上涨和乌拉圭回合农业协议的影响，今后世界粮食生产和贸易格局有可能发生一定程度的变化。世界主要谷物生产和出口国在有利的价格刺激和收益预期影响下，有可能扩大种植面积，增加粮食产量和出口量。最近欧共体宣布放宽对休耕的限制，即是一个预兆。但无论如何，对世界粮食生产和贸易不可做过分乐观的估计，因为世界农业资源毕竟是有限的，就是出口量占世界粮食贸易量一半的美国，同样面临着灌溉用水短缺的问题，况且在日益强大的环境保护主义的压力下，不可能把所有的资源都开发利用起来。中国作为一个人口大国，不能过分依赖国际市场，粮食进口量应努力控制在世界贸易量的10%以内。
——要有足够的支付能力来进口所需要的粮食。工业化进程中现代经济的成长，可以显著地提高我国的出口创汇能力，从而使我国具备进口粮食所需要的支付能力。但进口粮食用汇的增加，意味着工业化进程中急需的设备和技术进口的减少，从而会减缓工业化进程。因此，确立一个适度的粮食进口水平，是工业化进程中需要慎重考虑的政策之一。
——粮食贸易作为一种纯粹的经济活动，只接受国际间通行的双边或多边贸易协议的制度，不受国与国之间政治和意识形态分歧的影响。本世纪50年代以来，以粮食禁运作为制裁手段的事例屡见不鲜。时至今日，美国仍然对古巴、伊朗等国实行禁运政策。粮食贸易中的政治经济学告诉我们这样一个事实，把自己的粮袋子系在别人的腰上，是危险的。对于像中国这样一个大国来讲，保持可以接受的粮食自给率是绝对必要的。
综上所述，工业化在给中国农业带来机遇的同时，也对未来我国粮食安全状况产生深刻的影响。在对这种影响进行客观的分析和评价之后，我们认为，支撑中国工业化顺利推进的粮食安全问题还面临着许多制约因素。如何创造条件，克服工业化给粮食安全带来的不利影响，是今后农业政策的重要内容之一。
三.中国粮食安全政策选择
（一）关于粮食安全水平的确定
维持一定的粮食安全水平是需要付出成本和代价的。无论是增加产量还是增加储备，无论是扩大进口还是改进分配，都不能不有相应的投入。在资源一定的情况下，用于粮食上投入的增多，意味着用于其它产业投入的减少，从而放慢经济增长速度和减缓工业化进程。确定一个怎样的粮食安全水平，一方面要考虑工业增长速度及其对未来粮食供求关系产生的影响；另一方面要考虑粮食安全的成本约束，即在现有的财政支付能力和分配格局下国家最多能拿出多少钱用来实现粮食安全。
尽管粮食安全水平可以从不同方面用多项指标来衡量，但一国粮食安全水平最终取决于本国粮食产量的增长速度，因此问题可以归结为确定一个怎样的粮食增长速度。最近的一项研究表明，我国要在下个世纪初实现100%粮食自给（即粮食贸易依存度α＝0），则需要达到的粮食总产年均增长率，1992—2000年为2.1—2.4%，2000—2005年为2.6 —2.8%，2005—2010年为3.3—3.4%（安希级，1995）。80 年代以来是我国历史上粮食产量增长最快的时期之一，1981—1995年，粮食总产年均增长率为2.5%，而1985年以来，年均增长率降为1.8%。在农业技术进步没有较大突破的情况下，要在长时间内保持2 %以上的增长率是很困难的，即使达到了，付出的成本也过于高昂。有关国家的经验表明，只要一国的粮食产量年均增长率超过人口自然增长率1个百分点， 即可满足因人口和经济增长对粮食消费的需求。 我国人口自然增长率约为1.2%，按照上述要求，粮食产量增长率应该不低于2.2%。 根据我国农业资源状况、粮食安全成本约束以及经济增长的要求，我们认为，今后我国粮食产量年均增长率宜保持在2%左右的水平上。按照这一速度， 基本上可以实现中央提出的到本世纪末粮食产量达到5亿吨的目标。 据测算，按照这一速度，到2000年我国需要进口粮食约1900万吨（安希级，1995），届时粮食贸易依存度为4%左右；2000年以后， 进口量将有所增加，但仍在可以接受的粮食安全水平以内。根据80年代以来的实践，2%的粮食增长率足以支撑9%左右的经济增长率。
在农业技术进步没有较大突破的情况下，要在长时间内保持2%以上的增长率是很困难的，即使达到了，付出的成本也过于高昂。
（二）关于粮食安全政策的成本和效率问题
粮食安全涉及到粮食生产、分配、贸易、消费等各个环节，因此实现粮食安全的手段和途径是多方面的，包括增加产量、建立储备、改进分配、进行贸易，等等。然而一个完整的粮食安全体系运行的成本是高昂的。在一定的粮食安全成本约束下，我们只能从影响粮食安全的主要环节入手，来选择实现粮食安全的手段。实践和理论研究均已表明，实现粮食安全的各个手段的边际效率并不是恒定不变的，随着在某一手段上投入的增加，粮食安全的边际成本是不断上升的，而对于减少粮食不安全的作用却在逐步减弱。因此，在既定的粮食安全成本约束下，应当综合比较各种手段的成本和效率，选择风险及成本最小、效率最高的组合方案。
假设国家在某一时期可以支付的粮食安全成本为W，则W＝∑Pxi ·Xi。这里Xi为不同的安全手段，i＝1，…，n，Pxi分别表示单位Xi的成本。这些手段之间可以相互替代，从而产生了不同的安全手段组合。而不同的组合，其安全水平是不同的。如何在一定的成本约束下，寻找最高安全水平的组合，正是我们研究粮食安全政策的主要任务。假如实现粮食安全可供选择的手段只有储备和贸易两项，则上述思想可以用下图表示：
也就是说只有当X[,1]对X[,2]的边际替代率MNSX[,1]X[,2]：等于单位X[,1]和X[,2]的成本之比时，粮食安全水平最高。由于资料的缺陷，这里暂且无法获得一个精确的解，但上式所揭示的原理无疑为我们制定粮食安全政策提供了一个科学的分析方法。
我国粮食进出口体制的最弊端大在于进出口体系与国内粮食市场的分离，限制了通过粮食贸易来调控粮食市场进而提高粮食安全水平的可能性。
（三）关于国内统一粮食市场的建立
国外经济学家曾对不同区域范围内粮食产量变异系数进行了分析和计算。结果表明，范围较大的区域市场内粮食产量的不稳定程度显著地低于范围较小的区域市场，这主要是一个地区的减产容易被另一地区的丰收所弥补。这一结论被最近国内的一项研究所证实。该项研究表明，以省为单位计算的粮食产量的变异系数显著高于以整个国家为单位计算的变异系数；地方封锁与统一市场相比，同等安全水平所需要的粮食储备大约为3∶1到4∶1（钟甫宁，1995）。由此可见，彻底打破地区封锁，建立全国统一的国内粮食市场，不仅可以充分发挥各地农业的比较优势，而且可以明显提高粮食安全水平，减少粮食安全的政策成本。当前要特别警惕在贯彻粮食省长负责制过程中可能出现的市场分割和分散决策倾向。省长负责制是在一些地方出现了粮食生产严重滑坡的情况下出台的旨在监督和约束地方政府要把农业放在首位的政策措施，就其内涵而言，更多地强调了地方政府要与中央政府共同承担起扶持农业生产的责任，如增加农业投入、保护资源、推动技术进步等，而在粮食市场的调控方面，权力要尽可能统一到中央政府，不应赋予“省长”这方面的权力，更不能因此而人为地阻碍粮食流通。
（四）关于粮食贸易政策
对于象我们这样一个农业资源紧缺且粮食生产比较优势已经丧失的国家来说，追求100%的粮食自给，会付出高昂的代价。有研究表明，奉行粮食完全自给政策，粮价至少要在目前的水平上提高5倍， 才能平衡农业与非农业的收入（杜鹰，1995），这显然超出了财力和消费者的承受能力，而且从国际贸易自由化的趋势看，这种选择也是不现实的。较为明智的选择应该是，在基本认识粮食自给的前提下，适量地进口部分粮食，这样既可以把粮食安全水平控制在可以接受的范围之内，又可以通过粮食贸易，分享国际分工带来的好处。这里的关键是要把握好进口规模。如前所述，粮食进口规模的上限是贸易依存度不超过10%，从我国国情看，粮食贸易依存度宜控制在5 %左右。 按照这一标准， 到2000年粮食进口量约为2500万吨，占世界粮食贸易量的1/10左右。
作为一种政策选择，应考虑放松一些有较强经济实力且粮食生产机会成本较高的沿海省份的粮食进出口权限，允许这些省份按照国际市场需求调整农业生产结构，发展具有高附加值的出口创汇农业，这些地区的粮食缺口可以通过与内地粮食产区建立长期稳定的产销合同来解决，也可以通过进口来解决。这样可以充分利用各地的资源禀赋条件，发挥比较优势，从而将我国农业的专业化、区域化和现代化水平提升到一个新的层面之上。
我国粮食进出口体制的最大弊端在于进出口体系与国内粮食市场的分离，限制了通过粮食贸易来调控粮食市场进而提高粮食安全水平的可能性。80年代以来，多次出现了粮食进出口与国内粮食市场变化正好相反的现象，粮食紧张时大量出口，粮食剩余时大量进口，从而粮食贸易对国内粮食市场形成逆向调节，加剧了国内粮食市场的波动。解决这一矛盾的唯一办法是将处于垄断地位的中国粮油进出口总公司划归国家粮食储备局管理，实现国际市场与国内市场的对接。国家粮食储备局通过灵活的进出口业务，一方面可以利用国际市场来稳定国内市场，另一方面可以从粮食贸易（包括期货贸易）中获得巨大的利益，从而增强对国内市场的调控能力。
要努力建立相对稳定的长期的进出口关系。我国是一个粮食生产和消费大国，粮食贸易量和贸易方向的变化，往往会引起国际市场的剧烈波动，如果我们随意地今天大量进口，明天大量出口，那么在进口时，要么进不到粮食，要么价格暴涨。相反，如果我们通过双边或多边政府协定，把我们每年需要进口的粮食规模及品种及早公布出来，那么就会给国际市场一个明确的预期，不致引起国际市场的波动。
（五）关于粮食储备政策
储备制度是粮食安全政策的核心内容之一。我国于1990年建立了专项粮食储备制度，五年来的运行表明，专项储备在平抑粮价和稳定市场方面起到了一定作用，但也暴露出了许多严重问题，如：帐实不符，亏库较多，储备粮品质下降，陈次粮比重较大，粮食调拨困难，效率低下，等等。这些问题的根本原因是专项储备尚未形成一套科学的管理、运行和监督制度，表现在：（1 ）专项储备与粮食企业经营没有真正做到两条线运行，机构和人员不专，难以实现政企分开。（2 ）粮食风险基金迟迟不能建立起来，严重影响了运用储备粮来调控粮食市场的能力。（3 ）层层建立储备的做法和高度分散的决策方式既造成中央和地方政府在市场调控责任上的相互推诿，调控行为难以协调统一，又有碍于国内统一市场的形成。（4）粮食吞吐行为缺乏科学性，调控效率低下。
根据国外经验并结合我国国情，我们认为需要对现行的储备制度从以下几个方面进行改革和完善：（1 ）由中央政府建立全国统一的粮食风险基金，由粮食储备局掌握。资金来源主要来自中央财政预算和粮改过程中结余下来的财政补贴。中央财政对粮食储备局实行财务包干，实现钱粮合一。（2）中央政府根据粮食市场的供求趋势， 参照专家咨询意见，确定一定时期内的专项储备规模品种和布局。（3 ）作为政策性业务的专项储备与粮食部门的商业性经营要彻底分离，建立两线运行机制。不但财务要分开，人员、机构、库站也要分开，对国家专项储备粮实行专仓、专帐、专人管理。国有粮食企业要通过改革，转变机制，自负盈亏。（4）建立垂直管理的专项储备体系。专项储备粮权在中央， 地方政府不再建立专项储备（但可以建立以救济和应付突发事件为目的的粮食储备）。在决策程序上，中央专项储备机构负责规模决策、财政预算和吞吐决策，下属的地方储备管理机构负责执行中央机构的计划和指令，并监督代理企业的经营活动。（5 ）可以考虑对专项储备实行代理制，政府根据一定标准审核可以代理专项储备业务的企业。粮食储备代理商在得到政府定额补贴之后，严格执行储备管理部门的指令和要求。如果因执行吞吐指令而发生的亏损由政府另付补贴。如果因执行吞吐指令而得利的利润由政府和企业按规定分成，如代理商违约则要按规定交纳违约金，纳入风险基金。（6 ）政府根据市场粮价偏离目标价格（包括最高限价和最低保护价）的程度确定吞吐调节的数量、地点及时间，并责成粮食储备代理商按规定去执行。粮食吞吐应通过批发市场并配合粮食进出口灵活进行。应该在每一粮食年度之前发布该年度的目标价格信息，以便给农民和粮食企业以合理的预期。
粮食购销体制改革的方向是建立国家宏观调控下的粮食市场定价和自由贸易体制，因此放开粮食收购价格和销售价格是一个必然的趋势。
（六）关于粮食分配政策
粮食购销体制改革的方向是建立国家宏观调控下的粮食市场定价和自由贸易体制，因此放开粮食收购价格和销售价格是一个必然的趋势。从总体上看，我国城镇居民已经具备了承受粮价放开的能力，因为目前城镇居民的口粮开支占家庭消费开支的比重已经很低，只有6 %左右（杜鹰，1995）。政府的责任，只能管吃饱，不能管吃好。但也必须要看到，城市中也确实有一部分低收入者，对市场粮价的承受能力有限。据估算，这部分人占城市人口的1/4左右，对这些人应给予补贴。因此，在粮价放开后，粮食分配和补贴政策改革的思路，应该从过去对城市人口的全民性补贴向仅仅对低收入阶层的定向补贴转变。这样做，既有助于改善国家的粮食安全状况，而且提高了财政补贴的效率，降低了政策成本，同时也为实现粮食生产商品化、经营市场化创造了条件。关于农村地区贫困人口的粮食供给问题，可以采用以工代赈的办法，即贫困人口群体以其劳务换取一定数量的食品。这样，一方面提高了粮食安全水平，另一方面还可以充分利用劳动力资源，促进国家和农村社区的基础设施建设，从而提高了粮食补贴的效率。
注释：
[1]这里的粮食总供给量为扣除了5%的损耗率后的粮食总产量，不包括当年储备粮，因此实际的α值应更低一些。