国家与农村社会的权力与交换关系——对村民自治的政治社会学考察，本文主要内容关键词为：社会学论文,村民自治论文,权力论文,农村论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1008-4479(2003)04-0011-08
村民自治自20世纪90年代以来，人们主要从“政治民主”和“国家—社会关系”等视
角对它进行研究[1]。就“国家—社会关系”的研究视角而言，村民自治制度在我国的推广实施从宏观层面来说有两大政治意义：国家和农村社会关系的调整和改善以及我国农村社会内部政治状况的调整和改善[2]；这两者之间有着复杂的关系：农村社会内部政治状况(包括自治空间和自治能力等)本身具有重要意义；农村社会政治状况对它与国家的互动有重要影响；农村社会与国家的交往方式反过来影响着村民自治的运行过程和结果。
本文试图通过对浙江省玉环县大麦屿开发区的农村村民自治的实际来考察这些问题。
一、两个主体的初步考察
市民社会理论的意义与其说在于发掘了一种真实的社会实体存在，不如说更重要的是它张扬了一种价值理想和评价尺度，其表现之一就是突出了“社会”作为一个在政治领域内与“国家”相对的具有相当独立性的主体地位。“此意义上的市民社会与国家相对，并部分独立于国家，它包括了那些不能与国家相混淆或者不能为国家所淹没的社会生活领域。”[3]所以本文在考察国家与社会的关系之前特别要对两个互动主体进行初步考察。
对农村社会的考察可以集中于其自治空间和能力方面。农村实行村民自治后的自治空间和能力到底有多大?这是一个非常重要的问题。
其一，村级组织的活动空间。村级组织处于基层政府和农民之间，在运用村级组织掌握的资源的时候，有一个比较灵活的活动空间。一般来说，这个空间根据各主体间的具体情况可大可小。在调研期间，一位“村民自治示范村”的支部书记对我们说，“关系乡村两级的事务主要是土地问题，尤其是土地规划。现在‘部门比政府大’，政府统一‘批地’，但土管部门说，按照《土地法》，土地要先办证后审批，靠政府办事还是有难度的。所以我们灵活运用政策，一不等(审批)，二不靠(拨款)。村里自己开发土地。主要是用于标准田建设和用于工业用地以及住宅用地的开发。这些都是临时建筑，按理说是违法的，但是我们可以对付过去。”同村一位私营企业老板告诉我们，当书记“油水”很足，审批土地的时候，除了政府外，村里还有很大的支配权。除了土地以外，村里对自己与政府重合掌握的资源都可以进行类似的灵活处理。
其二，村级组织所提供的公共产品。村级组织提供的公共产品从它的职能安排上可以看出来。村级组织除了党务工作以外，还有产业、文教卫生、团妇计生、民兵宣传、治安调解、关老协、外来人口管理等职能，几乎与政府部门的职能配置是配套的。老百姓真正关心的是土地管理、治安调解、福利、卫生等与村民的生产生活直接相关的问题，只有这些问题才能够起到凝聚村落社会和力量的作用。据我们调查，玉环县在“三个代表”学教期间整理的30件信访中，与土地直接相关的有9例[4]。从村级财务来看，村民福利是村级开支最少的项目之一，村级卫生、水电管理也并不是每个村都配置了专门人员。村集体特殊利益的缺少使有些村的村民对村级组织缺乏凝聚力。相反，与村民生活密切相关的一些非正式组织的活动却能吸引群众。一位青年谈到自己村的情况时说：现在村里(做事情)收钱不容易，但是修庙却很积极，都是成百地捐钱，老人对这些事情很热衷，他们有自己的会计、出纳，这些人都是义务做的。所以，当我们发现群众集体与政府对话的过程中，其组织者并不是村委会等组织时，也就不足为奇了。当然，其中还有很多其他因素的影响。
其三，农村对村落内部矛盾的解决能力和村级组织内部矛盾的协调能力。这主要取决于村级组织结构，它是指村党(总)支部、村民会议(村民代表会议)、村委会和村级经济合作社这几个机构在村级治理中的职能关系。这些机构的关系一般是这样的：村委会成员都是选举产生，村委会在党支部的领导下工作；村民代表会议在村支书的主持下召开，同时与会的还有“两委”人员和全体党员；经济合作社主任一般由书记或者村委会主任兼职。这种关系造成的后果除了最常见的“两委”矛盾外，还有：书记在村里的权力过大，村委会主任和委员有扯皮的现象，村民代表会议降格为议事机构从而失去独立性以及村级管理人员权责不对等、无人监督等。这种情况致使村级组织内部的矛盾频繁发生、形不成合力，最终造成权威流失、丧失解决村落内部问题的能力，对政府的依赖性增强。
其四，农村社会的组织化程度。对于农村社会的组织化程度，学界的研究认为是不太乐观的。吴重庆认为，群体的自组织性，取决于一定的条件。它们包括：具有动员、组织、策划和协调能力的领袖人物的出现，能了解和提出群体关心、向往、赞成的目标和政策；群体参加组织活动、接受组织约束的成本低于他们预期从参加组织的过程中所得到的好处，从而具有广泛的积极性；组织者能够获得足够的支持，以支付组织活动所需要的成本，包括经济成本和人力、时间成本；相关的社会环境允许、支持，或起码不对组织的产生设置障碍。换句话说，组织者具有足够的力量去面对社会的反对以及冲破(或避开)各种障碍。这几点可归结为“领袖、利益、资源、环境”。而中国农村的“差序格局”的社会基本架构，既反映了乡村社会缺乏自组织资源和个体缺乏“社会资本”的事实，也揭示了中国乡村社会自组织资源和社会资本运作的特色。具体表现在民间领袖缺席，吸纳能力低下；利益意向模糊，动员成本高昂；组织资源有限，小村选举艰难；社会环境不利，家族声名狼藉等等方面[5]。
再来看第二个问题：我国政府是不是一个利益整体?这个问题的答案从根本上说是肯定的，但在根本利益一致的前提下，各级政府之间也有特殊利益矛盾和由此导致的立场矛盾。一方面，我国政府体制是一种“压力型”的行政机制[6]。另一方面，当前我国乡村社会的财政短缺具有相当的普遍性和严重性，已经成为一种常态，分税制带来的正税不足和“压力型体制”导致的财政扩张使乡镇财政活动面临巨大的压力，由于财政压力及对农村资源的渴求，国家对社会、政府对乡村及乡镇对村级组织的命令和控制不可避免[7]。也正因如此，乡村民主发展缺乏生存和发展空间。而且，由于乡镇政府掌握一定的财权，它可以自主地增设一些机构、自聘工作人员或临时“帮办”，由这些非正式的机构和人员代行政府的某些职能。由于这些机构和人员属于非编制性质，国家不承担他们的工资负担，他们只能依靠收费度日。这就决定了他们日后必然沦落为“赢利型经纪”[8]。
这种状况对农村政治的影响在村民自治制度上表现为：由于村委会选举在相当大的程度上是由政府主导的政治改革，要使《村委会组织法》得到落实，需要有县级、乡级领导干部贯彻推行，但他们(尤其是乡镇干部)对民主选举村委会怀有顾虑，情绪反弹也较强烈。一名与会者说：“如果县委不亲自抓，乡镇就会搞‘保证选举’，即让他们心目中的候选人当选，保证他们的权力不至流失。”不少与会者也认为，不能简单地指责乡镇干部反对民主选举、民主意识不强。曾有乡镇干部说：“如果严格用法治的标准衡量，可以判我们一百次刑。我们是奉上级命令行事，是奉命违法。”[9]一方面，上级政府直至中央都非常关心农民的负担问题、农村稳定和农业发展问题，也为此采取了一系列的措施，如家庭联产承包责任制、村民自治制度、税费改革、基层政府改革以及三令五申地要求保障农民的合法权益等等；另一方面，基层政府却由于多方面的原因不能完全达到上级政府的要求，甚至背道而驰。
由于政府与农村社会关系比较直接和密切，所以国家概念中，政府占了很大比例。但是，除政府(行政系统)外，代表国家的还有权力机关、司法机关等等。这些国家力量对村民自治的影响主要表现在：首先，我国权力机关对这一制度的推广所付出的努力，最高权力机关和中央政府对“村民自治”制度的推广可以说是“用心良苦”。一方面，因为国家在人民公社时期之后逐步从农村退出，必须培育农村社会自我管理能力；另一方面，“撤社建乡”之后，要借助农村社会的力量来监督基层政府，维护整个国家政权的合法性权威。其次，制度制定以后，主要由民政部门负责组织实施，然后每次村“两委”换届选举都要由县民政部门和乡镇的人大负责主持和监督。再次，村民自治中出现的纠纷除了通过基层政府解决外，越来越多的村民开始诉诸司法机关解决。农村政治中，农村社会面对的国家机关之间的分工和制衡能够使农村社会有更多的选择机会和申诉自由。
二、国家对村民自治的推广和扶植
基层政府(包括县乡两级)对村民自治的扶持主要在制度和人员培训等方面。在制度建设方面，基层政府具有知识、技术和权威上的优势，这使得基层政府在制度创建方面更有力；政府是一个联系紧密的整体，这种联系促进了各地政府之间的制度学习机制。比如起源于浙江省玉环县筠岗村的“民主听证制度”是由县委组织部创建的，并通过政府之间的学习借鉴传递到其他地方；起源于温州市的“村干部过错责任制”是由镇政府工 作人员设计的；1993年吉林省梨树县创造的村委会成员“海选”模式现在已经在全国各地全面推广[10]；山西省河曲县创造的“两票制”也通过行政体系在多个地方得到推广[11]。
政府针对村民自治的职能制定了大量的规范性文件和规定。以玉环县为例，在行政机构编制的村级组织建设文件中随便就可以挑选出一些与村民自治直接相关的规定，其目录摘引如下：
关于进一步开展农村后进党支部整顿转化工作的意见；玉环县村干部选拔教育管理工作若干规定；关于印发公开选拔村级后备干部实施意见的通知；关于实施“面向二十一世纪农村村级干部大专学历教育工程”的通知；玉环县引导和鼓励大中专毕业生到经济强村工作实施意见；关于村干部享受误工补贴标准的意见；关于实施村级民主“听证会”制度的通知；玉环县村民自治示范活动实施方案；关于开展村级财务清理、健全财务管理制度工作的通知；关于在农村基层组织教育整顿期间开展民主评议村干部和农村党员的通知等等[12]。
此外，玉环县委组织部和民政局于2002年6月共同制定了《玉环县村级组织规范化建设工作手册》，包括27项制度和规则。
根据对大麦屿36个村的书面调查和3个村的访谈调研，我们发现村级组织的制度除了政府制定的规范性文件或者其修订稿(由村民代表会议通过)外，村级制度主要由党支部在党的系统中制定运行的，并且，这种制度也少得可怜；村委会几乎没有自己制定的制度和规则。
在人员培训方面，政府也做了大量的工作。玉环县在今年的村级换届选举之后，每个乡镇都对新上任的村“干部”进行了上岗前的培训。培训的内容包括：公民道德建设，“三个代表”思想以及法律(特别是《组织法》)、经济、管理方面的知识等。大麦屿开发区把培训对象进一步扩大到所有的村民代表，培训的总人数达到一千多人，这一做法突破了仅仅加强村级“行政”力量的局限，说明基层政府开始对村级“立法”和“监督”职能的重视。
村民自治是一个“自下而上”与“自上而下”制度变迁相结合的产物。那么，这两种方向制度变迁的逻辑分别是什么呢?
王强认为，农村基层是村民自治的创造者和发展之原动力，中央是这一制度的提升、规制与推动者，而处于计划指标压力下的地方政府，一方面要服从和依赖中央，另一方面从本地实际、和地方利益出发，在农村社会和上级政府间争取相对宽松的自主空间[13]。我们对这种说法表示赞同。
中央政府对村民自治的承认和推广的政治意义是。首先，承认村民自治是人民公社的旧体制解体后的弥补管理空缺、减少社会混乱的举动。康晓光认为，“邓小平的改革实际上是对合法性危机的反映。邓小平希望通过市场化改革和对外开放，加上有限的政治和社会改革，赢得经济增长，借此维持甚至强化中国共产党的领导。”[14]其次，中央政府从承认村民自治到出台试行法，经过了多次波折；试行法1987年出台，真正实施是1989年以后，是为了避过89年风波的混乱；从1987年到1998年《组织法》制订实施中间经过了11年的试行期，在不多的省份推行村民自治等等，所有这些都是出于对政治风险的考虑。再次，国家在1998年以后大力推广和改善村民自治与农村税费改革一起进行的做法其实是通过两种改革，借助农村社会力量规范下级政府特别是基层政府，提高政府的合法性的举动。第四，从自发的村民自治组织经过国家的改造和规范化以后性质发生了变化：地域性显然超过了它的职能专业性，在社区服务的职能基础上增加了国家管理的代理职能，并使国家赋予的权威冲淡了社区承认对自治组织合法性的影响。成为国家低统治成本利用农村的本土资源进行社会管理和资源汲取的一种方式。
基层政府对村民自治的扶植主要出发点有：其一，通过加强农村党支部的建设，保证和加强对农村的领导和管理权；其二，通过加强村民自治组织的建设，完成中央增强国家的合法性的政治任务；其三，通过切实改善村级自我管理和协调的能力，减少基层政
府的工作量。不同出发点的扶植措施和效果是不一样的。其中，从第三点出发的扶植最符合农村社会的利益，但是它的力度大小要看当地基层政府与农村社会的利益竞取行为的多少：利益竞取的领域广，基层政府与农村社会利益对立点多，则扶植力度小；反之则相反。所以同样是村民自治，华东地区与中西部地区农村的扶植形式可能一样，但是出发点、扶植力度和效果却不是一致的。
村落自发的制度变迁是针对具体事件的渐进式变迁。之所以村委会的原型有多种名号，是因为它们设置的目的和管理对象不一样；之所以梨树县梨树村实行“海选”，是因为村支书对上一届的村委会主任的态度是“不保了”，“让群众自己拿主意，主任就不会责怪书记了”[15]。村里自发的制度变迁虽然最契合所在村的需要，但是推动力不足(主要是由于村级组织的结构所致)，制度变迁太少太慢；村与村之间的制度学习机制不能建立起来。中央的制度变迁的推动虽然力度和决心都比较大，但是每一项操作最后都要经过基层政府才能完成。
从以上分析可以看出，由于出发点和目的的不同，各个政治主体在“村民自治”建设中的表现和立场也不同，而各个政治主体的某些需求和价值的一致性使村民自治这一制度得以在各个主体的共同作用下发展。在这一发展过程中，没有一个单独的政治主体可以完全决定这一制度的走向和效果，村民自治制度是多个政治主体博弈的结果。
有论者指出：“历史上的民主总是偶然出现的东西。在大多数场合，当一个权威政府下放一点权力给民众的时候，民主才会来临，尽管统治者放权放得很勉强、很不情愿，而且往往当作权宜之计，然后，无心插柳柳成荫。这种应急的纯粹工具性变革转变成一种权力之后，掌权者就再也收不回去了。那些村民自治的支持者所希望的，正是民主的种子在中国偶然地播下，然后开辟自己的生长空间。”[16]这种观点是比较中肯的。我们且不论国家承认和推广村民自治的初衷是什么，我们更关心的是村民自治这一制度的发展前景。在传统落后地区的农村，村民自治的治理方式不会出现大的变化，只是国家将通过资金补助和税费改革对农村状况加以改善。发达地区的农村通过工业化和城市化进程，逐渐改变了现在的治理形式；农村建立社区；村委会改成居委会；村级经济合作社通过资产量化和股份化改造，股权分配到个人。城市化进程中的现代产权制度的逐步建立将使国家与农村社会之间对界限更加明晰，更有利于农村社会的独立、自由和发展。
三、政治交换与合法性建设
景跃进在研究村民自治时指出，以前村民自治的研究“忽视了一个基本的问题：政府行政管理的合理/合法性”[17]。政府作为“国家与社会”不均衡主体间关系中力量占绝对优势的主体，并不是可以随心所欲地使用手中的优势力量。根据政治交换理论，政府在与社会交往的过程中所占有的优势形成了权力，这种权力是基于社会对国家的需求和依赖而形成的；同样，这种权力也会在使用中消耗。为了保持这种权力的持续性，政府必须对此持续地付出代价：在向社会索取的同时给予社会以回报。政府的合法性维护行为就是其中的表现形式，而这种行为有利于在与国家对话的过程中社会利益的维护。
政府的合法性建设行为主要是从中央通过党政网络层层贯彻执行的，这种合法性建设在近年来主要表现为“三讲”、“三个代表”教育、“作风建设”等活动。在这些载体下面有各种具体的表现，如农村党组织整顿，对村级组织人员的资助，对村级基础建设的资助等等。
对农村党组织的整顿活动主要是提高党支部的影响力。农村党组织的形象和工作效果直接影响到政府对农村的管理，直接影响政府的合法性建设。类似于下面的整顿活动经常在做：
整顿农村后进党支部的重点对象是：1)支部领导班子不团结、内耗严重，形不成领导核心的；2)支部活动不正常，党员教育管理不力，三年以上未发展党员的；3)在深化农村改革和奔小康中，支部无所作为，所在村集体经济发展缓慢，村民人均年纯收入1500元以下，或村级集体经济年收入在10000元以下的；4)民主管理差，廉政建设方面群众反映较大，党群关系紧张的；5)支部忽视精神文明建设，所在村村风民风不正，社会治安问题突出的。[18]
这种整顿的效果是比较明显的。我们的调研数据表明：(一)、村支部书记人员比村委会主任人员稳定。其中原因大致有：村支部书记候选人范围远比主任候选人小；村支部容易统一认识，受上级党委的意图影响比较大；总体来说支部书记本身素质比主任要高。(二)、党员身份的村委会主任比非党员主任连任率高，党员更容易被村民认可和接受，在村民自治过程中如何正确发挥党员的作用是一个很重要的问题。(三)、2002年以前“两委”选举之前，基层党委和政府都要通过各种方式确定候选人，2002年的选举村支部和村委会分别实行“两推一选”和“海选”的办法。在这种情况下，书记连任率没有下降，主任的连任率反而比前一届高出14个百分点，说明基层党委和政府的意图与群众的意图相差不大。虽然我们不能排除“两推”过程中的结果会受参加投票的一般群众挑选程序不完善带来的影响，但是村委会“海选”的结果可以对这种影响作一个比较有力的矫正。
在“三个代表”学教活动中，乡镇每个科室，县级各部门都要联系几个村，并为该村的各方面(主要是资金援助方面)提供帮助和指导。据《大麦屿开发区县级部门联系基层一览表》表明：9个县级部门联系了开发区54个村(社区)。
村里的办公场地因各村的情况各自不同：经济实力较强的村有独立的办公场所，经济实力弱的村借房办公或者改造旧房办公。基层政府对此也有投入。
另外通过财政拨款的形式补助村级基础设施的建设，如“改水改厕”，设置垃圾箱，机耕路的修建，水库、海塘、堤坝的修建等等。
因为村级组织和工作人员部分地承担了政府的工作，所以政府只有对他们的工作给予补偿，才能巩固它的合法性。开发区这方面的作为有：由政府组织村级计生员参加培训、考试，同时按月发给一些补助；招收大中专毕业生到经济实力较强的村任职以提高农村管理的效率，同时由政府负担一半工资；每年划拨给村里一定的会议费，补助到乡镇开会的“干部”，作为政策上传下达的报酬等等。
还有些是专门针对村“干部”的：县有关部门有文件对村干部的待遇标准提出了供村民会议和村民代表会议参考的意见，对补贴的对象、方式、标准和奖励标准都有较为详细的规定。[19]政府通过这种方式来提高村干部的积极性。因为虽然只是意见，但是毕竟是政府的文件，而且对补贴标准按村级经济实力发放这一条规定得特别详细；况且村民会议和村民代表会议都是由村干部主持，享受补贴的面又比较广，所以一般来说这些意见都会被采纳和通过。除此之外，还通过“乡镇、村、个人”三级共同出资为村主要“干部”办理养老保险等方式增强村“干部”对政府的认可度：
开发区从1993年到2001年对各村现任正职的党支部书记、村委会主任符合年龄规定的按任期届数和所在村的经济情况，由村里负担20-50%，开发区负担50-80%经费，参加养老保险。[20]
此外，政府合法性建设还表现在对村级的权威支持和矛盾解决上。并不是所有村级事务都能在村级组织中得到解决，许多事务的解决需要政府帮助：
在“作风建设年”活动中，49个村(社区)提出了227条要求政府协助解决的意见和要求，其中127条被落实。这些被落实的意见和要求中，除民政、市政、秩序等政府管理项目外，占比例较大的主要是：基础设施建设要求政府资助(占46条)和帮助解决村级管理内部的难题(9条)。没有得到落实的要求的内容和比例也大致如此。[21]2002年玉环县在“三个代表”学教期间整理的30件信访中，属于村内部管理问题的有19件，其中要求罢免村干部的有6例，与土地直接相关的有9例，反映村级管理人员的经济问题的8例(有些兼有几种原由，所以有重复计算)。[22]
在现阶段，政府对社会的支援具有“赐予”的成分，这种“赐予”式的援助往往具有给政府较多的主动性和选择性，类似以下的事例可以说明这一问题：
有两个村共一条河道，河水上涨时会漫过河床，所以两个村都申请政府为加高河堤提供资助，结果甲村先后两次得到拨款，河堤加高了，而乙村写了好几次报告都没有批复。据说是因为甲村村干部比较听话，而乙村闹了几次事，给政府的印象很差。[23]
布劳说过，“惩罚的威胁所产生的依赖性是权力的间接根源，而能够扣留的经常性的基本报酬则是权力的直接根源”[24]。国家对农村社会的支援不仅仅是其合法性建设的工具，还是调节它与农村社会之间关系的平衡器。通过这些途径，政府往往能在很大程度上影响农村社会的政治行为。
从某些方面来说，政府对农村的支援是为了更好地汲取农村的社会资源。政府对社会资源的汲取包括物资资源和社会资源两方面，包括税费的征收；借用农村人力物力进行政权建设(党、团组织建设)；协助计划生育、民兵征集、维护社会治安等工作。我们在对村级财务支出中“管理费用”科目的调研中发现，不同的村因经济状况不同而有很大差别，少的一年只有几千元，多的达到十几万元；村级计生员报酬，最少的每月100元，多一点的有850元(其中政府补助100-300元)。从中可以看出，其一，农村每年要付出相当一部分的资金用于完成国家管理的职能中；其二，农村为政府管理提供了廉价的劳动力(当地政府工作人员人均年收入3万元左右)。我们在调研中发现：
开发区在经济基础较好的村推行“计划生育民主管理”试点工作(现已准备全面推行)，由开发区草拟对计划生育对象户的“奖惩办法”及计划生育民主管理的“村规民约”在各村由村党支部书记主持召开的村民代表会议上修改和通过。对符合计划生育政策的对象户的奖励都是由村级财务负担的，但是在推行的过程中，村民代表并未对此提出异议，有的村甚至觉得草拟稿中奖励的数额过小，不足以构成吸引力从而增加了奖励的力度。
这就表明现有的政治格局为国家利用村落里的资源完成自己的职责提供了合理空间。有位村支部书记明确对我们说“政府要做的事情，基层要服从”。在我们的调研过程中发现，持这种态度的书记和其他村干部占绝大多数。
四、政治权力与社会反抗
“权力”是政治的一个根本特征，是达致社会秩序和合作效率的必要手段，但是，“权力”方式的非正当使用往往导致反抗。国家和农村社会利益的普遍性是两者之间进行政治交换的条件，在两者“利益竞取”的领域，两者的交往方式更多地表现为“权力”，权力不仅产生利益竞取的结果，还容易导致国家对农村社会利益的侵害。这种侵害在传统农村主要表现为农民不合理负担的加重以及侵害农民的经营自主权，在比较发达的农村，主要表现在土地流转和城市化征地过程中对农民利益的侵害。
开发区因为发展经济和应付上级政府指标考核的需要，必须征用大批土地发展工业园区，但是由于政府征地资金和企业资金不到位，“入园”不及时等问题，拟被征农户的土地补偿不能及时发放，而且农民认为征地补偿太低，许多农民不愿意自己的土地被征用。土地整理的时候，大量农民涌入土地，有的农民躺在地上阻止推土机，结果开发区的全体工作人员都动员起来，加上派出所等国家机关的工作人员，强行进行征地。这种情况恶化了国家与农民的关系，影响了政府在群众中的威信。
需要强调的是，这种事情几乎在我们调研的每个县市都有发生。这就不能只从干部的行为方式上找原因，而要从我们的政府管理职能和相关制度上找原因。据我们调研发现，近年来大麦屿开发区的财政收入相当大一部分是来自土地转让款，政府系统的“压力型”体制、政府自身的利益等各种因素是导致这种情况出现的深层原因。
我们调研的一个市的乡镇政府根据市政府精神，要撤掉一家砖瓦厂。虽然乡里打算继续租用土地另外搞项目，并继续付租金，但是厂里的农民失业提出赔偿，还要各自收回原来被租用的土地，并在政府不让步的情况下组织“闹事”。闹了大半年才解决，最后是软硬兼施地把土地继续租下来，租金照付，但农民的工作“是无法安排的”。[25]
我们在调研中还发现，在反抗政府的“权力”行为时容易走上另外一个极端，就是在与政府对抗的时候往往伴随着一些非理性的行为，主要表现在：为了对抗政府，他们选出的往往是敢于与政府抗争的人做村里的干部。这些人虽然能够领导村民起来维护村民被侵害的利益，但是不一定能在其他事情上维护村民的利益，不一定有能力处理全村的其他事务，带动全村经济和社会的发展。
五、结论
国家与农村社会的关系反映在村民自治中的具体表现可以归纳为政府与农村社会之间的“政治权力”与“政治交换”关系。村民自治自发于农民的制度创新，国家上层政府在农村人民公社和生产队组织解体的背景下承认和扶植这一治理方式，给农村一定的自治空间换取对农村的低成本管理和资源汲取；给农村一定的权力空间换取对县级以下政府的监督和制约；给农村社会一定的实惠以换取对政府合法性的承认；用村民自治的低风险换取政治体制改革的经验积累。村级管理人员用对基层政府一定的让步换取基层政府的权威保证和自身发展的方便，这种让步的成本由村民支付；而基层政府对农民的支持换取对村级管理人员的社会管理成效的监督。在这些交换关系中，村级组织活动空间的伸缩性很大，具体情形往往受多种具体因素的影响，村民自治的治理绩效在不同地区甚至相同地区的不同村落差别很大。与交换关系并存的是国家对农村社会对“权力”行为方式以及超过限度后村民的反抗行为。
国家与农村社会依据各自的需要和逻辑进行交往，在代表国家的政府内部和代表社会方面的村级组织和村民内部也是如此。在这种互动中，各自的逻辑和需要有重合的地方，也有不一致的地方，正是各种因素的混合作用推动着村民自治的发展。从整体来看，由于国家行为的不规范、我国司法体系和农村社会本身的软弱等原因，导致国家与农村社会的交往没有形成可以“讨价还价”的真正的政治交换模式，而是通过在某些方面巩固政府的合法性，在另外一些方面却采取利益竞取甚至强制掠夺的方式剥夺农村社会。农村社会没有形成一个整体的合力，这与农村的利益分化、社会转型以及村民自治组织本身的传统性与市民社会组织的特性的冲突引起的；中央以及各级政府的政治合法化要求在推进村民自治制度的发展过程中起了非常重要的作用。
政府对村民自治的“无微不至”的扶植和介入使村民自治实现了统一化，村落自身的创新空间和机率减少；而村落普遍的自治能力的薄弱又使政府不得不大量的介入村民自治相关制度的制定和运行。这是我国村民自治面临的两难困境。突破这一困境，保持农村社会的独立性是农村发展的要求。
从社会角度来看，农村社会保持独立性的基本条件是：第一，要保持农村社会对国家的吸引力，这是与国家交换的砝码，做到这一点就必须保证农村社会的产权和其他权利得到法律的完善和保障(特别是农民对土地的完整产权和村民自治组织的自治权)；第二，增强农村自治组织的治理能力和协调内部矛盾的能力；第三，寻求和扩大农村社会对国家需求的替代性来源，这有赖于司法力量的援助和各方面的社会自组织的培育；第四，农村抑制、放弃某些需要的可能性；这就必须增强农村社会自身的经济实力、自治能力(尤其是内部监督和协调能力)，减少对国家权威的依赖；第五，有节制的村民集体与基层政府间的对抗行为可以对基层政府的不法侵害起到警告和缓解作用。
同样，从国家的角度看，要保证和增加农村社会的独立性也有几方面的条件：首先，加强政府体系从上而下的内部制约，防止下级特别是基层政府对农村社会的侵入；其次，深入自上而下的政治体制改革，改变“压力政府”的现状；再次，加强制度建设，实现政府对农村社会提供援助的制度化和规范化；最后，提高司法系统的地位和独立性，为村民自治提供切实的司法保障。
收稿日期：2003-06-17
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