学校收费行为的调查分析，本文主要内容关键词为：学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为考察基础教育阶段各级各类学校的收费问题，了解学校乱收费的有关情况，进一步明晰学校经费保障中学校与政府、市场及社会的利益关系，教育部课题组于2004年4月至12月对学校经费保障与收费情况进行了大规模的调研与分析， 涉及四川、福建、湖北、吉林四省。现就调查中反映的部分现象和问题进行分析，以供参考。
一、问卷发放、回收及样本描述
本次问卷的发放采取了两种方式，一是由调研组在召开校长座谈会时当面发放并回收；二是委托地方教育行政部门发放给各类学校，汇总后邮寄给调研组。此次校长问卷共发放200份，回收有效问卷152份，回收率为76％。调查对象以公办基础教育学校为主，调查分析工具为SPSS10.0软件。
样本学校的具体分布如下：第一，地区分布，四川省72所，占47.4％；福建省43所，占28.3％，湖北省28所，占18.4％，吉林省9所，占5.9％。第二，城乡分布，城市学校13所，占8.6％；县镇学校53所，占34.9％；农村学校86所，占56.6％。第三，办学质量结构，省、县重点校35所，占22.9％；一般学校100所，占66.0％；薄弱校17所，占11.1％。第四，学段结构，小学68所、初中38所、高中16所、职业学校10所、九年一贯制学校20所，分别占44.7％、25％、10.5％、6.6％及13.2％。
二、问卷调查结果与分析
（一）关于是否存在乱收费现象
样本学校平均收取学费106.57元，其中74％的学校不收取学费，9.6％的学校学费超过500元，只有2所学校收取的学费超过1000元。样本学校平均收取杂费60.84元，其中52.1％的学校杂费不超过50元，11％的学校杂费超过100元，只有1所学校收取的杂费超过200元。83.6％的学校不收取其他费用，6.8％的学校其他收费超过200元。对是否存在乱收费这一问题，校长们的认识差异较大。只有4％的校长认为目前教育乱收费现象比较严重，43.3％的校长认为存在乱收费，39.3％的校长则认为不存在乱收费。
1、从学校所在地区来看，经x[2]分析，x[2]＝6.352，p＝0.385＞0.05，城市、县镇和农村三类地区学校校长对乱收费严重程度的看法有显著差异。（见表1 ）城市校长中认为乱收费存在或比较严重的占69.2％，而农村校长中这一比例为46.2％。城市校长中认为不存在乱收费的比例为15.4％，而农村校长中这一比例达到36.5％。这可能是因为城市中存在的高额择校费、赞助费等影响较大；而在农村，乱收费一般是增加一些收费项目，多收取几元至上百元的费用，在校长们看来可能还不属于乱收费的范围。此外，城市地区的择校现象远比农村地区普遍，从校长的主观判断来看，教育乱收费可能更多的是指城市和县镇的择校费和赞助费等高额收费。
表1：城市、县镇、农村三类地区校长对乱收费严重程度的看法
（x[2]＝6.352，p＝0.385＞0.05）
地区类型
比较严重 存在乱收费 不存在乱收费 说不清楚 合计
(%)
(%) (%) (%)
(%)
城市(N=13)
7.7
61.515.4 15.4
100
县镇(N=52)
5.8
40.436.5 17.3
100
农村(N=84)
2.4
41.745.2 10.7
100
合计(N=149)
4.0
43.339.3 13.4
100
2、从学校类型来看，九年一贯制学校、初中、高中、幼儿园、职业学校及小学6类学校的校长认为乱收费存在或比较严重的比例分别为75.1％、54.0％、50.0％、49.4％、40.0％、38.3％。校长们对教育乱收费的认识有一定差异，但不显著。这在一定程度上说明，根据现行有关收费的政策标准，乱收费现象在各级各类学校中存在较为普遍。
（二）关于导致学校乱收费的原因
根据调查，导致各样本学校乱收费的原因主要有以下三个方面：
1、政府投入不足，学校经费紧张
各类学校经费短缺已是不争的事实。调查显示，88.2％的校长认为办学经费比较短缺或严重短缺，80.9％的校长感到筹措办学经费的压力很大，没有一位校长认为筹措经费压力不大或没有压力。按学段划分，各类学校的经费收支情况如下。（见表2）
表2：样本学校经费来源和支出结构
学样其中 其中
校本 生均
政府拨款 学生交费 生均
办公、教学公 教师工资
类数 经费收入 比重(%) 比重(%) 经费支出 用经费比重 和福利比重
型量 (元/年)
(元/年) (%) (%)
普通高中 16 1891
43.2
44.42
2400
19.7151.30
职业学校 10 2321
46.13
50.08
2700
22.5253.60
初中
38 1139
45.22
43.93
1276
26.7655.92
小学
68 942.4
51.16
43.89
1042
24.8657.72
备注：（1）经费收入中还包括学校创收和社会捐赠与投资，经费支出中还包括学校基建和其它支出，因所占比重很小而未单独列出。（2）生均经费收入和生均经费支出数额根据调查资料计算得出。
表2显示：（1）各类学校普遍存在支出大于收入的情况，从均值看，样本学校的平均年支出超过年收入42.3万元。仅有13所学校的年经费收入大于年经费支出，占8.6％。大多数学校处于负债运行状态。（2）政府拨款在学校收入中的比重持续上升，在义务教育阶段，政府的投入已成为学校收入的首要来源。（3）学生缴费比重仍较大，即使在义务教育阶段的学校，私人投入和政府投入也几乎相当。此外，除学杂费以外的事业收入近年来迅速增长，学杂费比例提高和事业收入比例提高的“双高”特征表明，各类学校在经费筹措中对学生缴费的依赖程度加大。（4）支出结构不合理，学校收入的一半以上用于发放教职工工资，公用经费短缺极其严重，制约了学校的可持续发展。
2、相关政策缺乏对学校的支持
（1）在许多涉及学校开支的问题上， 国家政策的颁布与实施缺乏配套资金的提供
例如，1998年财政部下发的《关于确保教师工资按时发放的通知》要求各地按时、足额兑现教师工资，但事实上县财政只负责基础工资部分，不提供医疗、养老、失业保险及其它待遇，学校为了留住人，必须自己花钱。再如，国家教委条件装备司1996年颁布的《2000年前全国中小学实验教学普及县和各类实验室建设工作的意见》要求在2000年以前，全国应基本实现中小学实验教学的普及，即中小学理、化、生、自然课的实验项目按教学大纲要求全部开齐。类似的各类“达标工程”，规定了学校办学设施和基础建设的硬件标准，经费却必须由学校自行解决。“以县为主”的财政支持政策，导致这些资金缺口必须由县财政弥补，但事实上县财政普遍存在“软预算”现象，最后学校就只有通过收费自谋出路了。2001年，国家计委、财政部联合下发了《关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》，明令取消了教育基础设施配套费、教育住房建设费及城镇中小学校舍修建附加费3 项有关基础教育的收费，但并未明确用制度保障教育经费相应缺口的弥补。
（2）国家政策限制学校的收费项目和收费标准
就收费项目而言，除学杂费外，92％的学校收取代购课本费，52.7％的学校收取计算机上机费，34％的学校为学生代办保险，23.3％的学校收取购买教辅资料和学具的费用，20％的学校收取择校费和赞助费，17.3％的学校收取补课费、自习费、中考费，8.7％的学校收取报刊杂志费和校服费，4.7％的学校收取强化班、提高班、特色班、重点班、实验班等费用，2％的学校收取水电费、取暖费，等等。在农村，因为目前政府限制收费项目，学校只能被迫停止提供有关的教育教学服务。例如，不少学校因无力支付电费和教师培训费已停开电脑课；学校不收取搭伙费，让学生中午到校外去就餐，等等。其结果是，教育教学质量和必要的学校后勤服务缺乏保障。正如校长们所说，现在要么停止服务（学生不满意）、要么收取费用（政府不满意），学校面临着两难选择。
从调查结果来看，校长们普遍要求增加收费项目和提高收费标准。在收费项目上，68.5％的校长认为应予增加，26.8％的校长认为应维持现状，只有4.7％的校长认为应予减少；在收费标准上，78.9％的校长认为应予提高，17.8％的校长认为应维持现状，只有3.3％的校长认为应予降低。
3、地方政府行为失范
（1）政府治理行为混乱，存在“乱治理”现象
所谓“乱治理”是指地方政府部门在治理学校乱收费的过程中，不顾教育教学的基本规律和学校的具体情况，机械地理解和执行上级的治理政策，甚至出现为牟取自身的利益，给正常教学工作和学校利益造成巨大损害的治理行为。对于是否有“乱治理”的收费现象，66.7％的校长认为存在；4.8％的校长认为不仅存在， 而且严重或比较严重；只有27.9％的校长认为不存在。
（2）政府采取“搭车收费”或摊派等方式，向学校收取费用
问及当地是否存在其它部门对学校进行乱收费时，65.1％的校长认为存在，9.2％认为存在且严重或比较严重，只有25.7％认为不存在。有些地方的政府部门甚至已经与学校一同形成了学生收费问题上的利益共同体。
（三）关于治理乱收费的对策
1、对治理效果的评价
52.6％的校长认为近年来治理乱收费效果显著，38.8％的校长认为有一定效果，只有3.3％的校长认为效果很小或没有效果。农村学校的校长更多地认可目前治理教育乱收费的成效，只有2.3％的农村校长认为治理乱收费没有效果。而在城市，则有7.7％的校长认为目前治理乱收费没有效果。
2、可行途径的选择
对于如何真正杜绝乱收费，校长们大多认可目前的治理措施。71.1％的校长认同目前的“一费制”政策，并且对其它“治乱”措施提出了意见和建议。对近年来尤其是2003年以来的教育乱收费治理工作，校长们大多持肯定态度。（见图1）
图1：校长对于各种治理乱收费措施认可度的比较
校长认可度表示被调查的校长中认为该项治理乱收费的措施有效或比较有效的人数所占的百分比。图1显示， 校长对各种治理乱收费措施的认可度分别为（从左至右）：（1）增加政府对教育的投入，97.4％；（2）提高校长和教师的工资福利待遇，86.2％；（3）实行学校收费公示制度，84.4％；（4）加强对学校经费使用的监督和审计，80％；（5）加强对治理教育乱收费的宣传，75％；（6）实行“收支两条线”，73.4％；（7）实行“一费制”，71.1％。
3.对基础教育改革去向的认识
从深层次上看，教育乱收费的治理涉及到整个教育投入体制的变革。为此，校长们就目前被广泛关注的择校问题和义务教育阶段完全免费问题发表了看法。调查组发现，不同办学质量的学校对于这些问题的看法有较大差异：更多的重点学校校长建议放开择校限制，比例高达24.2％，而一般和薄弱学校只有5.8％和6.3％的校长建议放开择校限制。重点校和一般校分别有24.2％和19.8％的校长建议免除杂费，而薄弱校只有6.3％的校长赞成实行完全免费。经x[2]分析表明，x[2]＝16.728， p＝0.053＞0.05，说明三类学校校长的看法有显著差异。（见表3）
表3：不同办学质量的学校中校长对国家义务教育政策的建议
（x[2]=16.728，p＝0.053＞0.05）
免除杂费
学校类型
完全免费 维持现状 放开择校 其它 合计
(%)
(%)
(%)
(%) (%)
重点(N=33) 24.2
39.4
24.2
12.1 100
一般(N=86) 19.8
67.4
5.8
7.0 100
薄弱(N=16) 6.3
75.0
6.3
12.5 100
从学校所在的地区来看，城市、县镇和农村3类地区的校长大多建议维持现状，认为目前免杂费还不现实；就政策建议内容而言，地区间差异不显著；至于择校问题，更多城市和县镇学校的校长建议放开择校，而农村学校的校长只有3.8 ％关心择校问题。
从学校的分类来看，高中校长比小学和初中校长更关心义务教育是否免费的问题，更多的高中校长主张义务教育应完全免费；小学和初中校长比高中校长更关心择校的问题，更多的小学和初中校长建议放开择校限制；职业学校的校长们则没有人关心择校问题或主张放开择校限制。
三、问题与思考
（一）加强和规范教育经费提供中的政府责任
在广大农村中小学，随着教育附加费和农业税的逐步取消，政府试图将义务教育纳入到公共财政体制中来。不能否认，近年来政府投入在绝对数量上持续上升，义务教育阶段的政府投入已经成为学校收入的首要来源。但在教育经费投入体制还没有完全转型到公共财政上并实行完全免费的义务教育政策之前，对学生的收费在今后一段时间内必然仍是我国基础教育投入的重要的和无法替代的来源。
学校的日常开支和办学成本在一定时期内具有刚性的特征，即学校只要开办，这些费用就必然发生。学校的收入来源一般包括政府拨款、学生缴费、学校创收、社会捐赠与投资四个部分。具体说来，学校在财政拨款上和政府几乎没有讨价还价的余地，市场经济体制改革的深化使得校办产业的发展举步维艰，社会捐赠与投资则由于政府尚未出台关于捐资办学税收抵扣的法规而导致富有阶层捐资助学的积极性缺乏①。因此，对于学校而言，唯一具有弹性的收入来源就是学生缴费。 在教育资源尤其是优质教育资源相对匮乏的情况下，学校作为强势一方增加收费，作为弱势一方的单个家长就几乎没有抵制或还价的可能。
学校应该是收费的主体吗？我们知道，学校和企业对政府而言最大的不同在于，企业给政府纳税，而学校则需要政府的资金支持，这些资金来自于政府的税收和财政。企业在市场上出售产品要按照等价交换原则收费，这属于社会第一次分配的领域；义务教育学校提供的服务在大多数发达国家被视为社会福利，属于社会第二次分配的领域。政府是学校最为重要的资金来源，如果学校再进行收费，势必出现所谓的“二次缴费”问题②，这对于社会成员尤其是弱势群体的成员而言， 显然是不公正的，换言之，是政府责任的推卸。
政府的责任是促进教育公平的实现。在教育领域，公平可以分为两类：一是消费者主权主义意义上的公平，其标准是金钱消费上的公平；二是公民权意义上的公平，其标准是所有公民都能得到基于公民权（甚至是居住权）的教育结果的公平，实现这类公平需要遵循罗尔斯提出的差异补偿原则。教育财政的目标，就是要采取看似有违第一种公平的手段去促进第二种公平。政府要在不同地区之间、不同社会阶层之间、不同学校之间利用财政手段促进这种公平，其表现形式不在于拨款的等额，而在于利用转移支付、专项拨款等形式对农村地区、西部地区及城市薄弱校实行倾斜政策。
目前，教育投入存在总量不足和投入结构不合理两方面的问题。从投入总量来看，各级政府对教育经费的投入重视不够，教育经费的投入缺乏法律的硬性保障。从中央政府层次看，我国尚未兑现2000年以后使财政性教育经费投入占GDP4％的承诺，对参加签署的《达喀尔行动纲领》中到2015年实现义务教育完全免费的承诺也缺乏政策支持和规划；从地方政府层次看，省级政府存在克扣、挪用、挤占教育经费的问题，市县级政府在执行转移支付的过程中未能履行公正、合理、及时下发的责任，乡级政府则更是置身事外，甚至有部分乡镇借治理之机对学校罚款，进一步加重了学校的经济负担。就投入结构而言，过多的经费投向高等教育，过多的经费投向城市学校和重点学校，农村学校和城市一般校、薄弱校的经费支持少而又少。要保障教育经费总量的充足和结构的合理，就必须依靠教育投入法的硬性规定，才能使这一问题得到彻底解决。
政府对义务教育究竟应承担什么样的责任？笔者以为，应严格界定为“底线责任”。一些学校搞超标工程、豪华校舍如果是用政府的资金，则是对纳税人权利的侵害，政府有责任加以制止；如果是用学生交纳的费用，则存在学生和家长是否愿意的问题，学校做出单方面决策则无疑属于乱收费范畴。优质教育资源的提供并非政府的责任，而应该由第三方或私人来完成。这种优质教育资源的提供理应排除在公共教育财政的范围之外。在市场领域，以家长自愿为原则，学校和家长达成协议，这种协议以家长择校的方式履行。从法律上讲，这时学校与学生在收费上的关系已成为民事法律关系，要由民法而非义务教育法和教育法来调节和规范。
（二）调整学校经费保障机制，完善学校法人制度
学校法人具有公法和私法两种意义上的性质。在提供优质义务教育资源时，学校和学生、家长之间是基于平等原则、自愿原则的民事法律关系；而在提供一般性、基础性、底线性的义务教育时，则需突出了学校作为国家行政部门代表的公法人地位，学校和学生、家长之间是行政法律关系。公共财政保障的部分应是学校提供的一般性、基础性及底线性的义务教育，受其资助的义务教育学校在提供这种义务教育时应是公法人的身份。政府对于义务教育的责任既然落实到学校身上，学校的收费行为就应受到政府责任的制约，只有这样，学生和家长的基本权益才能得到保障。
据统计，截至2000年，全国教育系统仅“普九”欠款就达500亿之巨， 目前大部分仍没有得到有效的清理。在调查中我们发现，学校为验收达标、购置设备、扩大基建、危房改造甚至发放教师工资，不得不举债度日。不少学校的负债是银行欠款的形式，校长签字、政府担保。在城市里，许多银行将发放给优质学校的贷款视为优质贷款，因为学校有其品牌和高额的择校费与不断扩大的招生规模作为担保。公立义务教育学校能从银行轻易贷到巨额款项在国际上也是罕见的，这和我国学校法人制度的设计直接相关。
不能否认，学校法人化为扩大学校的办学自主权提供了法律保障，但问题在于，目前对学校法人的理解存在诸多偏差。学校既是民事主体又是行政主体，学校法人兼有私法人和公法人的特点，是一种特殊法人。如果过分强调学校的私法人地位，则容易忽视教育的公益性特征，因为学校在提供公益性义务教育时更多是以公法人的身份出现的。
在贷款问题上，应强调学校的公法人地位。国际通行的做法是，义务教育阶段的公立学校不能从银行贷款，理由是：第一，学校不需要贷款，其正当开支由政府提供；第二，学校即使贷款也无偿还能力，这是由义务教育免费性的特征决定的。如果学校贷到了款、甚至是巨额款项，则势必为履行还款义务进行创收，而创收的唯一途径就是向学生摊派。
同理，公立学校在市场中与其它社会组织或企业订立合同也应受到相应限制，因为学校和企业不同，在市场中的行为能力是不完整的。学校并没有企业的完全合同自由的资质，其公法人性质和作为行政主体的职责限制了它作为民事主体参与市场活动的自由。政府不仅不应提倡为学校提供担保，而且要限制和规范学校的合同权利。当然，这种限制和规范应以政府履行了对学校的财政支持为前提。
（三）重视作为教育根本的学校的利益
如果我们把教育领域按照利益群体进行划分，则不难看出其中存在着国家利益、社会利益、家长利益等，但最为重要的是学校的利益，这种利益具有相对独立性。如果不能达到利益双赢或多赢的“帕累托状态”，笔者认为，学校的利益应成为第一位的利益，国家应该为此适当牺牲发展的速度和效率，家长也可能为此让渡一些暂时利益。对于前者，目前许多人能够接受；而对于后者，似乎就会引起争论。据劳凯声教授领导的研究小组测算，2003年全国针对中小学生的违规收费人均不足4元。③ 在学生收费制度仍具一定现实意义的情况下，要合理看待家长的实际需求；如果很少的费用能帮助学校真正提高教学服务质量，那么就更应考虑调整已被界定的所谓“乱收费”的收费项目和收费标准了。否则，即使收费降了几元，教育教学质量也随之下降了，对公民的切身利益将会造成更大的损害。如果学校经费得不到保证，教育的发展就无从谈起，最终受损的还是国家和社会成员个人。二战以后，凡是以教育立国的国家都得到了巨大的发展，无一不是由于突出了教育系统的利益，而这一利益的直接承载者就是学校。在调查中，部分农村学校的校长反映，在“收费保运转”的制度安排下，“一费制”带来的收入减少使中小学公用经费普遍短缺，一些学校几乎到了崩溃的边缘。近两年，部分地区义务教育质量已经出现了一定程度的下滑。在各种治理乱收费政策的实施过程中，只有在保证学校日常办学开支得到有效提供的前提下，才能进一步考虑经费到底是国家承担还是由家长承担的问题。学校各种收费项目和收费标准的制定要切合实际，而不是仅仅考虑国家的财政支付能力或公民的承受能力。
四、政策建议
（一）加大政府对教育的投入，从法律上保障教育经费的来源。通过进一步完善财税制度来明确各级政府在教育投入上的责任，逐步将义务教育完全纳入公共财政体系，至少可以先从农村地区、西部地区、落后地区和城市中的弱势群体做起。各级政府在教育投入中的责任需明确到具体的支出项目，如教师工资、校舍修建、教材学具等。在政府投入能力尚未达到使义务教育完全免费之前，应调整教育经费投入的结构，通过加大转移支付力度将有限的教育经费投入向农村学校、贫困地区学校和薄弱学校倾斜，这也是建设社会主义和谐社会的需要。
（二）完善学校的产权制度，逐步调整公立优质学校的产权结构，降低政府投资在学校资产中所占的比例，吸纳民间资本进入义务教育阶段的优质学校。政府在对优质学校的投入中，只承担提供基础性教育资源的底线责任。
（三）合理设计学校法人制度，规范公立学校向银行贷款的行为和在市场中通过合同借款的行为，明确学校法人从事民事活动时的能力与限度。学校法人制度的规范，要以政府切实承担了提供基本义务教育资源的责任为前提。
（四）坚持推行近年来的乱收费治理措施，加强收费公示制度和听证制度建设。同时，利用民间组织和社会中介组织等第三方力量，加大对教育经费审计的力度，审计的范围从高等学校逐步推广到义务教育阶段的学校。
注释：
① 《中华人民共和国企业所得税暂行条例》规定，纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3％以内的部分，准予扣除。相对于发达国家，这一比例明显偏小，不能调动捐资人的积极性。
② “二次缴费”的观点是林毅夫在2003年农村教育工作会议上发言时提出的，其本意为：作为公共产品的义务教育，农民在纳税时已经付费，但农村孩子上学时还要交纳为数不菲的费用；这些费用城市儿童不用交纳，而是由国家财政支出。“二次缴费”对农民来说极不公平。
③ 劳凯声．劳凯声教授深度思考学校乱收费[N].中国教育报，2004—10—16.