论国有资产管理体制的优化——经营者、“次政府”、国家三大主体目标兼容的制度构想，本文主要内容关键词为：三大论文,经营者论文,国有资产管理论文,主体论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F20 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2000）05-0075-03
国有资产管理体制的优化，必须解决两方面的问题：国有资产的安全性与高效性。安全性指国有资产要管住，不能流失；高效性指要管活，要使国有资产有较强的增值能力，在营运中不断壮大。这两者是相辅相成的，前者是基础，后者是保障。在改革开放以前，安全性做得比较好，但国有资产活力不足。改革开放以来，我们致力于进行提高国有经济效率的制度创新，放权让利、利改税、承包租赁、生产经营责任制、建立现代企业制度，改革的大方向是向企业（经营者）放权，毫无疑问，这些举措在效率问题上是起到一定作用的，但是实践中国有资产安全性常常受到巨大威胁。正是如此，国有企业的改革总是在这两大目标间顾此失彼，处于“放乱收死”的两难选择中。本文通过对国有资产经营管理体制中主要主体目标的分析，试图依此探寻一种兼顾两大目标的国有资产管理之制度设置。
一、“经理”们基于成本——效益分析下的个人利益最大化目标实现方式的最优选择，与最终所有者目标是不会自动一致的，这是“内部人控制”现象的逻辑基础
从本来意义上讲，经理是市场经济的产物。他们都是“老板”的雇员。不过，我国的“经理”并非这样，他们都是国家干部，都是象选拔党政领导干部一样选拔上来的。他们的个人利益最大化目标不外乎三种情形：经济利益最大化；拥有显赫的权势，获得体面的高官（这是典型的中国模式）；个人价值的实现。个人价值的实现是一种很虚幻的“自我感觉”，在我国尚未结束温饱阶段和市场经济并不发达的现实，是不会成为普遍性目标的，而且，这种自我感觉通常需要由经济或政治的地位之显要来触动。
在经济利益最大化的追求上，“经理”们可以有多种选择：一是通过努力工作，创造显绩，博取“老板”赏识，获得高薪；二是通过侵占企业财产化为己有；三是“充分享受”；四是利用企业条件为自己创造价值；五是在其位不谋其政以图闲暇。“经理”们究竟采用何种选择实现自身利益最大化，取决于他对不同选择的成本预期与可行性分析。对于第一方案，必须是确有经营管理能力者在付出艰辛劳动后才能实现，“高薪”以“经理”所创业绩为上限，且前提是“老板”有识而开明。在我国，承包制已被认为存在难以克服的缺陷，年薪制正在推行中且不规范，业绩与薪金挂钩的制度尚未形成，业绩显赫者未必能得高薪，而业绩平平者又未必不得高薪更不会受到处罚。据报载，上海实行年薪制的企业中，“经理”薪金前三名在200万元左右，这在目前的中国， 已是很高的薪金了，不过这三位“老总”管理的三家企业却只有一家盈利，有两家是亏损的。对于第二方案，如果是直接侵占，通常要受到事后惩罚直至追究法律责任，对他们构成极大的威胁。所以，“经理”通常要采用变通的办法，如主动“上当受骗”与“高进低出”，这也只有在缺乏监督与约束时才能实现。要是“老板”精明，“经理”们就会无从下手；但如果“老板”无能或懒惰，“经理”们就很乐意用这一招了，因为这种利益最大化实现方式比第一方案可是轻松多了。当前我国的“老板”是主管部门之类的机构，这些机构与私人“老板”在企业产权属性上不同，企业财产并不是他们的命根子，他们何苦劳心劳力去监督与约束呢，而且，“经理”们还可以通过劝说、走访、贿赂等让他们不去行使这个权力，所以，国有企业的“经理”们要通过这个选择来实现自身利益最大化就是顺理成章的事了。第三方案，如以考察或联系业务名义公款旅游、以接待名义公款吃喝玩乐、购买高档办公用品等；第四方案如安置无能的亲友到企业的显要部门。基于与第二方案同样的道理，我国的“经理”们在这两种选择上也总是有机可乘的，而且这两种选择更具隐蔽性，表面看来也更为“合法”些。在上述四种选择中，对“老板”有利的只有第一种，但“经理”们会觉得很辛苦且利益有限；第二方案对“经理”们来说风险较大但轻松而利丰；第三种风险小，为多数“经理”所采用；第四方案基本没有风险，因为我国尚未解决“经理”能上不能下的问题，但利小，所以它是胆小的“经理”们的主要选择。如果“经理”们预期第一至第四方案行不通，或者对自己的能力缺乏信心，那么他们就要青睐第五方案了。
关于仕途追求，“经理”们也可以有多种选择：一是通过努力工作，创造显绩，得到公认，博取“主管部门”赏识，获得提拔；二是努力讨好“主管”，所谓“又跑又送，提拔重用”，以图轻轻松松被提拔。对最终所有者有利的是第一方案，但“经理”们对仕途前景充满信心的并不多。这是因为，仕途升迁要受职数等制度设置的限制，还要受到人际环境的影响，且很多时候机遇优先于工作的努力程度。现实中并非所有努力工作的企业领导都能被提拔，有显绩而不被重用者是常见的，更何况就算努力工作了，在变幻莫测的市场面前也未必就能创造出显绩来，从而增加了他们对前途的预期成本。尤其是年高的企业领导，他们是没有被提拔重用的盼头的，“59岁现象”就是最好的注脚。一旦他们预期前途渺茫，就难免会产生得过且过的念头，甚至于产生还不如乘机捞一把的欲望。对于第二方案，在私有制下是不会存在的，所以“经理”们只得选择第一方案。在公有制下却不同，“经理”可以拿企业的财产来贿赂“主管”而不必拿自己的。又因企业财产不是“主管”的，“主管”让“天才”来管理和让“庸才”来管理对“主管”并无损害，所以在他们看来不管“天才”“庸才”只要能孝敬我的就是好才。这样一来，“经理”们又何苦不选择第二方案呢？
可见，“经理”们实现利益最大化目标之最优方案，与最终所有者的目标并不一致。这就是产生“内部人控制”的逻辑基础。
二、“代理股东”决策的离心倾向——“次政府”目标与国家目标的冲突
企业资产的最终所有权，主要表现为三个方面：一是资产营运的重大决策权，如资产处置权；二是选择、监督、激励企业经营者的权力；三是剩余索取权。我国企业中国有资产的所有者权力之行使，相对于个人所有者权能来说是一种过分的高度分权模式。
国有资产的管理实行的是分级管理体制。国有企业按中央所属、省级所属、地市所属，其国有资产分别由相应级别的政府管理。具体来说，资产管理与处置权，主要由国有资产管理局和行业主管部门行使。国有企业领导的选拔任用与考核的权力，主要由组织人事部门行使。在中央，1997年底以朱总理为首的新一届政府上台，对国有企业的运作加强了监督与约束。一是国务院成立企业工委，国务院副总理吴邦国同志任书记，人事部部长宋德福任副书记，企业三个主要领导人（总经理、党委书记、总会计师）的任免由企业工委定；二是实行稽查特派员制度，每个稽查特派员管4个公司，只管查帐，不管企业经营。 关于企业“剩余”，也就是上缴完所得税，提取公积金和公益金之后的纯利润，有的企业要上交部分给行业主管部门，更多的是留在企业中。可以看出，中央政府并不直接行使国有资产产权权能，国有资产产权首先被肢解成分散的权力，再由不同的主体分而治之，本文把实际控制着国资产权权力的这些部门统称为“次政府”。
这个体制有其难以克服的弱点：
其一，国有资产所有权权能——资产营运重大决策、选择管理者、剩余索取等不由同一部门行使，目标难于统一，意图难于协调，各项权力难于互补，政令难于贯彻始终，通常造成互相推诿和扯皮，从而形成“权力真空”地带或“超强控制”，要么给有投机企图的经营者以方便；要么企业没有“自主权”，因而缺乏活力。
其二，“次政府”在国有资产的管理中，管理得力得当给自身的利好因素并不多甚至没有，而管理不善给自身的利坏因素也并不多甚至没有。“次政府”虽然也处于党的“一元化”领导之下，但他们所追求的，主要是一定地区一定范围内的“全民利益”——“小全民”利益（部门利益或地方利益），而不是全国的“全民利益”——“大全民”利益，这就是说它们具有“两面人”特征。正因如此，“次政府”与企业合谋而导演“小全民”篡夺“大全民”的权能的各种闹剧一再发生。如很多假破产真逃债事件就有地方政府的幕后支持。
其三，“次政府”的管理行为都是由具体的官员来完成的，“官员”们都是有着个人利益的常人，他们既不代表社会利益，也不是陈社会公众利益外别无他求，他们是“经济人”而非“道德人”，是“带着面具的人”、“两面人”，他们的行为同经济学家研究的其他人的行为没有任何不同，他们都以自身利益的最大化为目标。正因如此，常常出现官员即使有管理好国有资产的能力，但他预期无论优化管理还是管理不善都不会改变自己的利多利空因素时，他会放弃管理权，以图安逸，或他预期为放弃管理权反而会增加自身的利多因素时，他会放弃管理权的情形，最终导致损害国家和人民的利益。
其四，制衡机制存在缺陷。如前所述，国资产权分而治之的模式导致无真正职责者。于是，对企业领导的监督就象对党政干部的监督一样，只有仰仗纪检、监察、审计等部门。这些部门的监督一是属于事后监督，二是它不象私人大股东的监督那样直接而具体——国企改制后国家通常是大股东，所以应同私人大股东对比而不是小股东，小股东可以搭大股东的管理“便车”，大股东无“便车”可搭——从而形成国有资产产权制衡的断点。
其五，激励机制不到位。发达市场经济国家在现代企业制度发展的历史长河中，形成了股票期权证制度、经营者享有部分剩余索取权等激励经营者对所有者尽忠的制度设置。我国还没有类似的制度，主要是由谁来实施这类制度一直没有定夺，当然，私有制下的成功经验是否适用于公有制也还有待证实。年薪制已在试行中，但不少地方实施起来是走样的，使年薪制的激励作用荡然无存。现行主流的激励制度设置是仕途奖赏，官本位式的激励机制，必然是把国有企业领导引导成为权势的向往者，经营者职位只不过是他们升官晋职的一个跳板。这就是不少企业领导热衷于“政绩”泡沫的原因。
其六，国家的剩余索取权被忽视甚至侵犯。对于单一所有制企业，纯利润留在企业中从理论上讲并不会改变所有权属性，也就是说依然是国家的。但是，在现实层面上问题依然不少，比如前些时对“企业自有资产”所有权问题的争论，就是一个典范。本来，企业留利是属于股东的未分配利润，所有权只能归股东，这在国际惯例中是没有争论余地的，在我国的公有制条件下被争论不休这不能不说是对公有制的一个挑战。红塔集团的前老总出了问题，竟有地位显赫者为他辩护说应该考虑他曾经为国家创造了不少。但辩护者就不会想到：红塔集团的老总只不过是国家的雇员，不是他为国家创造了不少而是他拿国家的财产创造了不少，他只不过曾经是个称职的经营者而已。在很多人的潜意识中，经营者称职不是被视为正常而是被视为超常。对于混和所有制企业，情况就有很大的不同。据报道，许多股份制企业的股利分配率高达60—80%，但占股份总额达60%以上的国家股分得的收益相对较少。在这种情况下，国有资产的“剩余索取权”或者因主体缺位而落空，或者被其它股东无偿享有。
三、经营者、“次政府”、国家三大主体目标兼容的制度设置之设想
以上的分析概言之就是，在现行的制度设置中，经营者、“次政府”关于利益最大化的行为最优选择，与最终所有者的目标是冲突的。与此同时，因为经营者有与“次政府”及其官员合谋的需要，与经营者合谋能满足“次政府”及其官员的某些欲望，合谋在一定程度上成为必然。所以，形成了中国式的“内部人控制”现象。
要克服恶劣的中国式的“内部人控制”现象，必须对现行的体制进行改革，形成一种使经营者、“次政府”、国家三大主体目标兼容的制度设置。
问题的解决还是要从优化对经营者的监督与激励机制入手，但服务于最终所有者的监督与激励机制不可能从企业内部产生，企业内部只能产生服务于经营者的监督与激励机制，而不能对企业领导的行为构成约束，因为她处于厂长（经理）的一元化领导之下，是在企业领导的领导下设立、受企业领导领导、对企业领导负责、企业领导可以随意改变“组阁”格局的机构。企业内部机构与经营者是一个利益共同体。
既然内部的监督激励改变不了“内部人控制”格局，出路就只能是优化外部的监督与激励。在现代企业制度的治理结构中，优化外部监督与激励的任务是由股东来完成，所以，关键的问题就是要塑造出能真正代表国家股权的“准股东”。基于上述理由，现有的国有资产管理局和企业工委都不具有“准股东”资格。当然，可以对现行制度设置进行一系列的调整使国有资产管理局或企业工委具备“准股东”资格。笔者倾向于对企业工委进行格式化，让其充任国家股“股东”。我国宪法规定，国家是国有资产的唯一所有权主体。《转机条例》规定：“国务院代表国家行使企业财产的所有权。”所以，由国务院成立企业工委行使国有资产所有者权力是产权理论的自然推论，这也是符合国际惯例的。企业工委的组成人员应以经济专家为主。由一名副总理出任企业工委书记是必要的，因为作为中央政府首脑，总理不可能只承担选好用好管好国企领导这一职责，也不可能只有国有资产保值增值一个目标，他还有其它很多职责和很多目标；若由副总理以下级别的人任书记，会显得权力与级别很不相称，这不仅会造成中央不重视国有资产保值增值的假象，在权力与级别反差较大的情形下，更容易使“廉价的投票权”现象泛滥。同时笔者认为，任企业工委书记的副总理应该专职，不应再有其它职责。“兼职”至少有以下缺陷：一是一个人精力上的局限可能使书记在履行职责时心有余而力不足；二是“兼职”很容易使其它目标侵犯国有资产保值增值目标；三是在“兼职”情况下，如果这位副总理其它政绩突出但企业工委工作很糟时因以俊遮丑会使选民难于取舍，这就不利于国有资产的保值增值了。至于企业工委副书记，基于同样的理由，是不宜由政府职能部门首长兼任的，要么不设副书记，要设最好由一名国务委员专职担任。基于同样道理，企业工委也必须是专一职能——国有股权职能主体。
考虑到国有企业总量数以万计，所有企业领导全部交由国务院企业工委来管是不现实的，所以国务院企业工委肯定要设下级机构。企业工委地方机构应直接对国务院企业工委负责而不是地方政府，这是因为：其一，要剥夺地方政府行政目标混入国有资产营运目标函数的客观基础。不剥夺这个基础，就无法将企业从地方政府“超强控制”下真正解救出来，就难于防范地方政府与企业工委地方机构及企业合谋而导演“小全民”篡夺“大全民”的权能的各种闹剧。要剥夺这个基础，企业工委地方机构也就不能隶属于地方政府，成为地方政府“一元化”领导下的“子民”。其二，要克服最终所有权主体中央政府信息来源的单轨垂直性。信息传递的单轨垂直性，是指“企业——‘次政府’——中央政府”这由下到上的单线传递模式。在这模式中，委托人（中央政府或地方政府）对代理人进行考核评价和监督的信息来自于代理人本身，这就难免代理人（地方政府或企业）对这些信息根据自身的利益需要而进行修饰和润色，各种假数字产生的道理就在这里。这种修饰和润色自然使委托人获得的信息大大失真，考核评判失却客观性。企业工委地方机构直接对国务院企业工委负责，决策线为“中央政府（国务院企业工委）——企业工委地方机构——企业”，信息传递线为“企业——稽查特派员——企业工委”以及“企业——地方政府（通过审计、统计、财政等手段）——中央政府（国务院企业工委）”。两种信息传递方式互相制约，可大大减少信息被修饰润色的可能。
要把企业工委塑造成能真正代表国家股权的“准股东”，还需对现行制度设置进行以下方面的调整。
首先，要剥夺“次政府”在国有资产营运中的一切权力，如国有资产管理局的资产管理权，组织人事部门的经营者选拔任用权，让企业工委成为集中行使国资产权权能一切权力的集权者。“集权者”模式有两大好处：一是决策能雷厉风行，不会扯皮，以提高决策效率；二是责任无处可推，可以增强“准股东”的责任意识。
第二，必须对“准股东”的行为进行有效的约束和监督，防止一种可能出现的新型“内部人控制”——“准股东”损害所有者权益的现象发生。为加强这个监督与约束，同时为强化上述两种信息传递方式的互相牵制，可通过立法规定地方政府通过审计、财政、统计等政府职能部门行使对企业及企业工委地方机构的监督权，履行向中央政府传递由监督而得到的信息的职责。并且规定，若地方政府监督不力或信息传递失真造成损失，直接责任者和相关地方政府将受行政处罚，企业工委反而可以相应索赔。（注：这里没有涉及对国务院企业工委的监督与约束问题，因为国务院企业工委书记由国务院副总理出任，对副总理的监督是一个政治制度问题，已远远超出了本文的探讨范围）
第三，关于对“准股东”的激励机制与“准股东”的自律机制的制度设置。国务院可以设置一系列经济指标，当然这些指标应围绕国有资产保值增值这个中心，比如平均利润率、资产增值率——这些指标应有同经济环境相应的弹性区间——以这些指标作为对企业工委进行考核的主要依据，企业工委及其职员的经济利益同这些指标完全挂钩。国务院企业工委可以这些指标为硬条件在企业工委地方机构之间展开竞争，根据指标完成的好坏来决定对企业工委地方机构的奖惩，根据指标完成的好坏来决定对有关职员的升降去留。这样，企业工委地方机构及其职员的前途及利益就同所辖国有企业的经营状况紧密联系在一起，使“次政府”与企业的合谋及“次政府”官员与经营者的合谋面临很高的合谋成本。
收稿日期：2000—06—12