社区党组织在社区治理中的角色探析，本文主要内容关键词为：探析论文,社区论文,党组织论文,角色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D267 ［文献标识码］A ［文章编号］1003—4307（2007）06—0054—04
我国的社区建设是对传统的街居体制的扬弃，其目标导向是构建多元的协同治理模式，即构建政府、自治组织、非营利组织、党组织多维的权力框架，它对于建立良好的社区秩序、解决复杂的社会问题具有明显的优势。从1996年我国正式提出社区建设以来，与社区建设相伴的社区党建，突破传统的基层组织建设模式，积极适应社区建设需要，以社区居民为本，不断创新党建工作格局，推动了社区建设的健康发展。随着城市发展和城市管理体制改革的不断深入，社区治理呼之欲出，如何从社区治理结构的基本形态出发，发挥社区党建对社区工作的辐射和支撑作用就成为社区党建工作的重点和难点，而明确社区党组织在社区治理中的角色定位则是最基础性的工作。
一、社区治理的含义及基本形态
20世纪90年代以来，国际上开始流行使用governance这个词汇来形容公共政治和社会事务的管理，governance即为“治理”。这是现代公共管理上的一个具有革命性意义的变化。所谓“治理”，依据全球治理委员会的定义是指：“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使互相冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动思维持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也保留各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[1] 从这个意义上讲，社区治理可以理解为一定地域范围内政府、社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动，是不同治理主体依靠资源，进行互动的、以地域为基础的相互作用模式。社区治理的最佳状态就是实现善治，即在最大限度地增进公共利益的目标下，建立政府与民间社会之间的合作关系，它的本质是政府与公民社会对公共事务的合作管理。所以，善治的思想超越了以往的政府行政管理到位的理念，而是强调公民自治和对政治的有序参与。[2]
我国社区治理的基本形态经历了三个阶段[3]：一是行政型社区——政府主导型的治理结构形态。其主要特点是：社区治理主体是政府组织，社区治理的方式主要是以行政管理手段为主。政府主导型的治理结构形态虽然能够发挥出政府组织动员社会资源和社会力量的优势，在短时间内体现出社区建设的效率，但是，它对社区自治能力的提高和社会治理能力的培育是不利的。二是合作型社区——政府推动与社区自治结合型的治理结构形态。其基本特点是：社区治理的主体由政府组织扩展到社区内的自治组织与非政府组织，社区自治能力得到加强，社区的资源投入逐渐向多渠道的资源投入发展。在这一阶段，政府组织逐渐让位于社区与社会组织，政府组织与社区组织的关系由领导、控制向指导、协调与合作的方向发展；城市政府管理层级减少，从而完成了政府组织的简化与职能转变的过程。三是自治型社区——社区主导与政府支持型的治理结构形态。自治型社区治理结构形态的主要特点是：社区治理的主体是社区自治组织与社会组织，社区内的各种组织组成资源互补、信息互通并具有一定灵活性的组织体系，政府从法律、制度上为这些组织的发展提供保障，同时，政府又通过法律、制度对社区组织进行监督和管理。在这一阶段城市政府管理层级减少、效率提高。
目前，我国学术界对城市社区治理结构形态有三种不同的观点：一是主张强政府、强社会的政府主导型治理结构。这一治理结构主张市级政府、区级政府向街道办事处赋权、分权，将现在的街道办事处升格为一级新型的街区政府，将原来的城区政府改为市政府的派出机构，负责协调市政府和街区政府的关系，在街区由居民直接选举产生“街区居民代表大会”，加强对街区政府的民主监督，培育街区企业组织和志愿者组织，承担从街区政府剥离出来的经济职能和社会职能，实现社会的自主管理。[4] 政府主导型的社区治理结构比较适合现阶段的中国国情，有一定的可行性，但不利于社区未来的发展。在这一体制下，政府难以超脱各种利益群体，专事履行公共管理的职能，强社会的目标也就难以实现。[5] 二是主张社区主导与政府支持的小政府、大社会的自治型治理结构。这一治理结构强调政府和社会的分权，认为社区自治组织和社会组织应是社区治理的主体，它们在社区治理中具有根本的作用，政府的功能仅在于提供博弈规则和基础性、普适性的公共产品。由于社区自治型的治理结构脱离了当代中国的现实，在现阶段缺乏实施的制度条件和社会环境。三是主张政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构。这一治理结构主张政府组织通过向社会赋权分权，把原先由政府组织承担的社会职能交由社区内的社会组织来承担，在政府职能转变的同时，不失时机地强化社区组织的自我管理、自我服务、自我教育的职能。在这种治理模式中，政府组织和其他组织之间的关系将不再是单纯的管理与被管理的关系，而是合作协商、指导监督的关系，这就要求政府不能以简单的刚性的行政手段来处理各种多样化的复杂的社区公共事务，而是要通过和与此公共事务相关的各方面组织沟通、协商、合作来实现社区的目标。[6] 这是一种较为理想的社区治理结构，但它需要相直的法律保障。
二、社区党组织在社区治理中的功能定位
我国的社区治理是在全能政府失灵及“单位制”解体的背景下开展的。随着我国社会经济、政治体制改革的深入，社区治理的主体开始由政府这一惟一主体向多元主体发展，社区内的党组织、政府、居民委员会、营利组织、非营利组织以及社区居民成为参与社区事务治理的主要力量。从实践来看，目前我国大部分社区已形成了“四大系统”，即行政管理、社会服务、自治参与、党的工作，一些社区还尝试网格化管理，形成了四大网络结构，即行政网络、市场网络、社会网络和党的网络。党的网络是独具中国特色的组织网络，由于它具有独特的政治优势和行动能力，所以能在前三个网络中起到统筹协调、领导各方的强大功能。从善治理论来分析，目前社区治理的重点是不同组织系统的网络建设，形成政府、市场、社会具有不同组织功能的体系，一旦社区出现某种公共需求，不同的组织便以各自的机制做出反应，发挥作用，一起合作解决问题。而在这种治理结构中，党组织无疑处于核心地位，发挥领导核心作用。
在社区治理主体多元化的形势下，不同主体在社区生活中各有其功能或职责，党组织也同样如此。社区党组织作为社区治理主体之一，发挥领导核心作用，主要表现为制度建设、政治领导、利益协调以及思想引导等。
1.制度建设。社区是一个非行政性权力空间，在这种“扁平化结构”中，最强有力的领导核心地位体现为制定规则的资格，最有效的领导作用就是保证其他主体遵守已制定的规则。因此，在社区中，党组织要在建制度、立规矩上有所作为，确保党组织在社区建设中成为主要的制度性资源的来源，主动抢占制度建设的制高点，通过制定规范性平台，来整合和构造社区组织体系及其运作规则，建立和完善包括协调机制、服务机制、约束激励机制、保障机制在内的社区党建工作机制；创新整合社区党组织系统的载体，构建“纵向到底、横向到边、管理有效”的社区党组织网络系统，完善社区社会规范体系，加强和完善维护社区稳定的保障体系。[7]
2.政治领导。在社区治理中，党的领导主要是政治领导。一是体现在决策上的把关作用。社区党组织要从绝大多数社区居民的共同利益出发，把贯彻党的路线、方针、政策与维护社区居民的民主权利和共同利益有机地结合起来，对社区居委会通过的重大事项进行内容和程序上的把关，力求做到决策过程中的权威性与科学化、民主化的统一。二是体现在对社区内各类组织以协调、对话为主的软控制上。三是体现在对社区自治组织开展自治活动的引导上。社区党组织要充分了解、尊重社区自治本质，即使在当前社区自治功能不足，不得不需要党和政府自上而下推动社区发展的情况下，社区党组织也不能予以包办，而是要通过积极健全和完善社区基层民主管理体制，保证社区居委会“自我教育、自我管理、自我服务”的居民自治组织的法律地位，培育居民自治意识，养成自治能力，使居民惯于和善于通过居民大会或代表大会（居民自治议事机构）及居民委员会（居民自治执行机构）行使自治权，在自治中推动社区发展。
3.利益协调。政党是公共权力与民众的中介。民众的利益诉求，一般主要是通过政党输送到公共权力系统中，从而影响公共政策的制定和执行。中国共产党是中国最广大人民根本利益的代表者，社区党组织直接面对群众利益的分化和冲突，因此，在利益的表达和协调中起着十分重要的作用。党履行利益表达功能需要与其所代表的民众之间建立良好的沟通渠道，保持对民众意愿变化的敏感性，才能保证民众的利益、意愿和要求得以真正的实现。一般而言，公民以非政府组织或团体组织为中介来表达自己的利益要求，要比分散的个人行为更为有效；对政府而言，与合法的组织进行磋商，更有利于掌握和了解民众的意愿。公民有组织地参与公共事务是现代政治发展的必然趋势。社区党组织对此要敏锐把握。社区是社会转型时期城市社会矛盾的聚集区，社区党组织既要充分发挥现有利益表达渠道的功能，也要随利益群体的发展变化而创造新的表达渠道，以增进上下左右的利益沟通，减少不同利益群体之间的摩擦与冲突，实现全社会的利益共识。通过构建有效的利益表达制度，既可以沟通政府与不同群体及其成员的联系，又能使各利益群体之间的关系得到协调和规范，避免具有破坏性的利益表达方式和行为的出现。
随着市场经济的发展和经济形式的多样化以及经济收入差距的拉大，社会利益迅速分化，利益冲突日益加剧。利益的协调就成为政治生活中越来越急迫的课题。建立利益平衡机制，使各种群体的利益都能在法律的范围内得到有效保护，便成为中国在实现现代化的进程中，加强执政功能建设，巩固执政的社会基础最重要的环节。当前，随着下岗人员的增多，越来越需要尽快建立完善的社会保障体系，同时，也要切实提高弱势群体或低收入群体在国家政治生活中的地位，在国家决策层要有他们的利益代表，要有他们的声音，使他们在同其他群体进行政治博弈的过程中有实在的力量来进行自我保护，并对损害本群体利益的行为能给以有力的制止和反抗。社区党组织无疑将更有利于整合社区内的各种资源，反映各层次群众的利益诉求，协调社区内的各种利益。
4.思想引导。社区是一个异质性、多元性的集合体，其成员所具有的思想的复杂性也将是长期的。在这种情况下，决定了社区党组织在社区各类组织、群众的思想教育工作中必须发挥思想上的导向作用。社区党组织要通过传播及发展先进的社会主义文化，引导社区广大居民群众的思想认知；同时通过各种切实有效的途径宣传党的基本理论、路线、方针和重大政策，并成功地为居民群众释疑解惑，从而使广大居民群众形成对党的基本理论、路线、方针和重大政策的理解和认同，以及对党在整个国家和基层社会的领导的支持和拥护。
三、正确处理社区党组织与社区多元治理主体的关系
治理理论强调公共权力的多元性、政府能力的有限性和各类主体的相互依赖性。因此，社区治理的目标就是通过多元权力对社区公共事务的参与，在多元权力格局职责分明而又相互依赖的基础上整合社区资源，满足居民需求，维护公共利益，推动社区发展。社区党组织只是社区治理的主体之一，只有正确处理社区党组织与其他治理主体的关系，并与其他主体持续互动、协调合作，才能实现社区有效治理，促进社区发展。
一是要建立良好的社区治理秩序。在社区多元治理主体中，政府、营利组织、非营利组织（包括居民自治组织）、社区党组织等都是重要的治理主体。
社区党组织是社区治理的主导力量，它在社区中的组织能力、资源动员能力和号召力是其它社会组织无可替代的。它通过贯彻执行党的路线方针政策和法律法规在社区中的实施，通过在社区建设和社区治理中发挥决策、设计作用、战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，对社区中的多元治理主体起统领和核心作用。
政府在社区治理中担任着重要角色。目前我国社区建设依然需要政府为其提供政策法规支持、财政支撑、福利性服务、组织动员、公共安全等。社区自治组织在本质上不是去行政化的完全自治，它不能也不可能排斥政府作为多元治理主体参与互动治理。但政府的治理需要法制明确治理的边界以及实现公民的有效监督。
非营利组织是社区治理的重要力量。非营利组织（NPO）指的是不以营利为目的、不从事利润分配、独立于政府和市场之外的具有志愿公益性的社会组织。NPO在多元互动的社区治理中发挥着不可替代的作用，它与社区善治之间有很强的相关性。但在社区治理中，NPO的发展，需要加强政府的管理和有序引导，实现党组织的思想和组织渗透。
社区治理也离不开营利组织的参与。在社区治理中，营利组织通过互惠互利的方式参与社区治理，同时以志愿服务的组织形式为社区提供扶贫济困的公益服务，在社区治理中发挥着不可忽视的作用。[8]
二是社区党组织要处理好与社区自治组织的关系。社区自治是优化社区治理结构的关键，也是社区治理的深层次延展。居民委员会和居民代表大会是社区居民自治组织，由于我国城市居民自治组织的发展尚处于初级阶段，因此加强社区党组织对社区自治组织的领导，是社区自治组织建立和健康发展的根本保障。但目前一些社区党组织领导职能的增强往往以居民委员会职能的弱化为代价，社区自治组织成为社区党组织的执行机构，这是与社区自治相背离的。
社区党组织要正确处理与社区自治组织的关系，既不越位，也不缺位，要正确履行领导职责，不直接干预居民委员会对于社区日常事务的管理，支持和保证社区居委会的依法自治，同时要动员和团结社区党员和群众积极投身于基层民主政治建设，建立和完善居民代表大会和居民委员会等社区自治组织；要加强对社区自治组织的领导，保证社区自治组织活动的正确政治方向；要支持社区自治组织开展营造社区共同体的各项活动，增强广大居民的社区认同感；要监督社区自治组织的活动，督促居委会切实履行职责，搞好社区服务和社区管理等。通过支持和保证社区居委会的依法自治，实现动员社区力量、依靠社区力量、利用社区资源、解决社区问题、建设美好家园的目标，促进基层民主政治建设。
三是积极引导和推动非营利组织（NPO）的发育和发展。非营利组织既能弥补市场失灵，又能弥补政府失灵，还能极大减轻社会管理的成本。它主要从事非强制、非等级和非赢利趋向的社会公益性活动，是由社会奉献的道德力量所驱使。因此，非营利组织的发育与否已被联合国作为判断一个国家和地区社会资本高低的主要依据。[9]
同时，非营利组织的发育和发展，要求建立党与社会的新关系。在计划经济时代，党与社会的关系是建立在“单位制”的基础上的，随着“单位制”的解体和“单位人”向“原子化的社会人”的变迁，党和社会的关系无疑变得愈益复杂起来。今天党仅仅通过企业、学校、医院等单位已经很难全面正确地认识社会以及把握各个社会群体的实际需求和愿望，很难把自己的政治影响和社会影响全面地覆盖到各类社会群体。这就要求我们党主动介入社会发展的进程，充分认识NPO在市场经济条件下组织社会、服务特定社会群体以及稳定社会方面的重要角色和作用，制定积极的社会政策和公共财政政策，积极引导和推动NPO的发育和发展，利用NPO这个平台去组织社会，实现自己影响的“全覆盖”。在社区，非营利组织是居民有序参与和自我管理的重要平台和依托，社区党组织可以通过影响政府的公共财政政策和法规的制定，为社区非营利组的发展提供宽松的制度环境。
社区多元治理主体的分工与合作，其目的是为了更好地调动各自的资源与能力，共同参与社区治理的实践，实现社区发展的目标。社区多元治理主体的分工与合作，也使社区党组织在社区中处理事务所需要的资源从单一的组织资源发展到需要通过调动组织资源、社会资本、经济资源以及政策资源等才能得以实现，这就要求社区党组织必须找准角色，明确定位，在实际工作上要采取各种有效的措施增强党组织的影响力和渗透力，充分发挥领导核心作用。
［收稿日期］2007—10—08
标签：社区自治论文; 社会管理论文; 治理理论论文; 居民自治论文; 政治论文; 党组织论文; 社区功能论文; 利益关系论文; 时政论文;