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[中图分类号]G640/712 [文献标识码]A [文章编号]1006-7469(2008)05-0075-06
2007-11-14
从20世纪60年代开始，改善高等教育入学机会成为美国政府促进机会均等措施的中心，美国高校、州、联邦政府开展合作，共同促进入学机会均等。高校给那些少数民族学生或低收入学生提供优惠的入学政策；州政府给公立高校提供足够的资金来保持低学费；联邦政府建立了给低收入家庭(家庭年收入低于4万美元)学生提供基于需要(needs-based)的助学金制度，确保所有有能力进入高校的学生都能负担起高校费用。优惠入学、低学费、助学金资助这三者的结合增加了美国低收入家庭学生的入学数量。20世纪80年代以来，新的高校入学政策、增长的学费、联邦学生资助项目重点的变化等减少了美国处境不利学生的高校入学机会。另外，在90年代，联邦和州政府发展了一些新形式的学生资助项目，这些项目投入巨大，但它们的主要目的不是增加低收入学生的入学机会，而是有效地支持中等和中上收入学生负担高校的花费。21世纪以来，期望进入高校的学生数量持续增长，导致高校入学竞争更趋激烈。这两个因素进一步限制了低收入和处境不利家庭学生的高等教育入学机会。
据此，笔者试着把影响当前美国低收入学生高等教育入学机会的因素归纳为以下五种：1)高校优惠入学政策遇到挑战；2)州低学费政策面临转变；3)联邦政府学生资助政策重点有所变化；4)新形式学生资助项目逐步发展；5)期望进入高校的学生数量持续增长。
一、高校优惠入学政策遇到挑战
高校入学政策在促进机会平等方面起着重要作用。1964年的《民权法案》建立了一种非歧视性的国家政策，包括公然歧视的取消和肤色平等建议的采纳。然而，实施初期，非歧视的观念受到了许多考验，需要有特别的措施为少数民族家庭(相对来说，少数族裔家庭更可能处于经济低下水平)促进机会平等。因此，一些高校在20世纪70年代实施了不同的入学政策，这就是肯定性行动计划。
但是，这种入学政策也存在着巨大争议。1978年，美国高级法院就遇到了这样的一个典型案例——贝克(Bakke)对加利福尼亚大学董事会的诉讼案。最终法院判决，高校可以把种族作为入学的一个考虑要素，但是不能给予少数民族固定的配额。这个判决允许高校继续考虑种族要素，确保高校的多样性，这也使得高校中少数族裔学生的数量有了很大的增加。然而，1996年，美国第五巡回法庭在厚普伍德(Hopwood)诉德州大学案例中的判决使情况发生了变化。法庭判决，德州大学不能为了实现多样化学生的目的，给予种族或民族任何特殊考虑。同时，美国高级法院拒绝受理德州大学的上诉。随后，德克萨斯州要求州内所有公立高校接受这个决定，而且奖学金的分配也禁止倾向于少数族裔。1996年11月，加利福尼亚州也投票通过了“209提案”。[1]这很大程度上减少了基于种族、性别和肤色的个人优先获得助学金的机会或州高等学校的优先录取机会。一种无视种族的入学政策很快兴起，大有代替为时甚久的肯定性行动计划的势头。
入学政策的这种改变随即导致各个州内最好的高校中少数民族学生数量的急剧下降。比如，在“209提案”生效后的第一年，即1998年，加州大学伯克利分校新生中，西班牙裔学生减少了53％，黑人学生减少了66％；加州大学洛杉矶分校中，西班牙裔学生减少了33％，黑人学生减少了43％。对加州大学系统的这两所龙头学校来说，新生中少数民族学生只占13％，而该年加州高中毕业生中有40％是黑人、土著人或西裔学生。[2]目前，很多高校在入学政策上没有对少数族裔学生采取优惠措施，而是更多地依靠标准化考试。可以想见，在这些新的规则下，处境不利的少数族裔学生的入学率还将下降。
二、州低学费政策面临转变
在保持高等教育入学机会均等方面，在传统上，州的作用主要是保持公立高校的低学费，州主要通过给公立高校提供足够的资金来降低公立高校的学费。1971年，杰克斯(Christopher Jencks)分析了学费和大学入学之间的关系，发现处境不利学生在1900年到1950年之间的入学情况有所改善。他指出，在20世纪上半叶，住宿费、膳食费和学费的增长低于家庭收入的增长，这意味着在50年代大部分家庭比以往任何时候都能负担得起大学费用。[3]
但这种形势在20世纪后半叶发生了变化，公立高校学费在60年代和70年代开始上升，在80年代早期学费增长加快，而此时的学费已比80年代翻了一番(见表1)。[4]表1显示了1986-2007年间不同年份的两年和四年制公立高校的平均学杂费。
原因主要在于80年代以来，州给予公立高校的拨款下降，高校只好通过增加学费收入来补偿下降的拨款。从1980年到2000年期间，四年制公立高校从州政府获得的收入从超过60％下降到大约50％，学费所占高校收入则从16％增加到24％。在可见的未来，这个趋势还将继续。从2000年开始，美国州的财政迅速恶化，因此被迫进一步削减公立高等教育的投入。此外，公共医疗、法律保障、初等和中等教育等领域每年都来争夺高等教育领域的资金。因此，如果州政府财政没有发生大的变化，或者高校没有找到新的收入来源的话，学费膨胀将只会加速。处境不利学生想要获得大学学位所带来的经济成就，就必须找到其他方法来负担这些增长的学杂费。
三、联邦政府学生资助政策重点有所变化
由于州政府不能保持低学费的政策，联邦政府的作用就变得更为重要。在保持高等教育入学机会均等方面，联邦政府传统的作用是提供确保有资格的学生都能进入大学的制度。这一制度的中心就是佩尔助学金(Pell Grant)项目，该项目在1965年《高等教育法》之后产生，刚开始被称做“基本教育机会助学金”。“基本教育机会助学金”直接分配给高校，再由高校自由决定谁将有资格获得资助，以及获得多少资助。但是，随着1972年《高等教育法修补法案》的出台，国会规定，学生申请联邦财政资助取决于他的测验成绩，同时，高校的学费、生活费以及学生的家庭收入也是学生获得联邦助学金的依据。
1974年是佩尔助学金实施的第1年，最大化的佩尔助学金提供了公立高校平均花费的78％。1974年以后，佩尔助学金的实施产生了一些积极的效果。有学者研究了佩尔助学金和高校入学之间的关系，研究发现，这个项目在70年代后期增加了低收入学生20％-40％之间的录取率。[5]然而，从它产生以来，佩尔助学金就远远落后于学费上涨的幅度。目前，佩尔助学金负担了公立四年制高校中少于40％的花费(见表2)，这使得处境不利学生较难支付高校上升的花费。[6]
更为重要的是，佩尔助学金仅仅在实施几年后，联邦学生资助政策便开始转向，资助重点从基于助学金转移到基于贷款。在基于贷款方面，1965年的《高等教育法》之后，国会通过了一个新的学生贷款项目——现在称为斯坦福贷款(Stafford Loan)。联邦贷款起初是为了给助学金项目提供补充，但是，对贷款的需求超过了预期设想。1975年开始，联邦政府在学生贷款比在学生助学金上给予了更多资助。不过，学生贷款的真正扩展开始于1978年《中等收入学生帮助法案》的实施。该法案取消了对学生贷款的收入担保要求，并规定所有全日制学生都可以获得政府资助的贷款。于是，大量学生开始借贷，学生资助项目中贷款成分也逐步上升。在1977-1981年间，学生贷款从42亿美元上升到超过130亿美元(以2002年美元币值计算)，借贷者从100万上升到320万人。[7]
1981年，里根政府决定大量削减联邦政府的社会支出，导致佩尔助学金和斯坦福贷款被大幅缩减。但是由于学费膨胀，中等收入家庭和学生把学生贷款看作一种能负担他们高校花费的最佳方式，因此削减学生贷款项目证明是不可行的，并同时引发了学生借贷的空前扩张。1980年学生贷款资助金额是130亿美元，1999年达到了400亿美元。与此同时，联邦助学金从大约1 800万美元增加到2 700万美元，仅仅上升了33％。[8]同时有研究指出，许多人，特别是低收入家庭、单亲父母和少数族裔家庭的学生，没有获得贷款。而且，并不是获得贷款的学生都会从中获益。许多获得贷款的学生被沉重的贷款债务所困扰，为了偿还贷款，这部分学生的生活质量没有提高，反而下降。[9]
四、新形式学生资助项目逐步发展
在20世纪90年代期间，由于学费上升和助学金有限，州和联邦政府为学生资助建立了一些新项目。在将来，这些新项目可能将取代传统的项目，成为美国高等教育财政的基础。
这些新项目的目的是为了使高校对中等和高收入学生来说是更具可负担性的。这些项目主要包括联邦希望助学金(Hope Grant)、终身学习可退税额度(Lifelong learning Tax Credit)以及不同州的基于优秀的助学金项目。和基于需要的联邦项目不同，希望助学金和终身学习可退税额度不是为了最需要的人而设计。相反，这两个新项目面向的是那些不符合基于需要助学金的要求，但是仍需要财政帮助来满足所有花费的中等和中上收入的学生和家庭。
比如，终身学习可退税额度项目通过收入上限给中等收入学生提供救济，阻止高收入学生获得利益。但是，这些可退税额度的大多数给了中等和中上收入的学生。由于处境不利家庭很少或没有支付税收，因此对可退税额度了解更少，也更可能参加学费低廉的社区学院。[10]表3显示了可退税额度和家庭纳税收入的相关性。从中可以看到，该项目对那些年收入在4万美元到8万美元之间的家庭是更为有利的。这也远远高于佩尔助学金家庭收入需低于4万美元的合格标准。因此，可退税额度代表了一种新类型的资助，即把奖励更多地给予中等收入家庭。在联邦每年的拨款中，佩尔助学金的基金必须依靠于联邦的收入。由于可退税额度的挤占，佩尔助学金的总量已趋于减少。
此外，州政府也在20世纪90年代改变学生资助项目，以应对高校花费上涨的问题。州增长最快的项目是基于优秀(merits-based)的助学金项目。从1990年到2003年，13个州建立了新的学生助学金项目。这些项目在结构、基金来源和合格标准方面都各有不同，但是有一点是相同的，即它们都忽视了学生的家庭收入。对州来说，新的助学金资助转移到了基于优秀的资助，而基于需要的资助下降明显。从1993年到2001年，基于优秀项目的资金增长了336％。同一时期，基于需要资助项目的资金仅仅增长了88％。[11]截至2003年，超过9亿美元，或者说23％的州助学金都是基于优秀的助学金，而1991年时则只有10％。
五、期望进入高校的学生数量持续增长
20世纪六七十年代，数量众多的二战后“婴儿潮”出生的一代进入了高校，这造成了美国高校的大扩张。美国不仅成立了许多新的高校，而且原有的高校都在扩张。目前，美国高校学生录取又出现一个新的高峰期。1988年，美国有超过400万的婴儿出生，这是自1964年以来的最高数字。这个“婴儿潮”使得90年代以来美国的中小学教室拥挤，而现在这批人已经开始进入高校，同样会造成高校资源的紧张。卡内弗(Carnavale)和弗兰(Fry)研究认为，比较2001年和2011年两个年份，高校录取计划将增长15.6％，录取人数将达到1 800万(见表4)。[12]毫无疑问，这将会在不久的将来为高校学生录取带来一个新的高峰。入学人数的增长将迫使高校提高入学要求来控制录取。优质高校将会采取更严格的入学要求，那些先前能进入优质高校的学生或许发现他们只能进入社区学院，那些学术准备处于最低下水平的学生或许发现高等教育的大门已经对他们关闭。
随着期望进入高校的学生数量的持续增长，那些来自低收入家庭的学生将会面临着更高的学费、更少的奖学金、更多的贷款，同时，他们没有享受到优惠的入学政策，但却要面临更激烈的入学竞争。假如他们向联邦和州政府寻求帮助，他们将会发现，政府把越来越多的资金都投给了可退税额度和基于优秀的助学金项目。
六、结语
2001年“美国学生资助委员会”发表的报告指出，在过去的30年中，美国联邦政府与州政府、高等教育机构在确保所有的美国人在获得高等教育机会方面不受经济因素的制约的努力，使1 000万本来不能接受高等教育的人获得了副学士或学士学位。但是，与前30年相比较，低收入家庭的学生与中等收入和高收入家庭的学生在获得高等教育机会，获取学士学位方面的差距越来越大。[13]而在未来，这种情形甚至会更严重。目前，美国高等教育资助项目存在的问题不是投入不够，而是投入的资金更多的是在帮助中等和中上收入学生，而忽视了最需要资助的低收入学生。笔者认为，为了改善这种状况，美国高校、州和联邦都必须发挥作用。
首先，高校应控制花费并合理分配资金。目前学费上涨的部分原因在于高校的花费模式。为了吸引成绩最好的学生来提升学校的名望，许多高校在新设备和项目上大量投入，资助也越来越多地给了那些考试中分数最高的学生。因此，高校必须做出改变，确保它们能吸引和保持来自不同经济地位和种族的多样化的学生。
其次，州政府应采取高学费加高资助的策略。州不需要再回到公立高校低学费年代，可以继续使学费上涨，但是需确保所有的额外收入能用来支持基于需要的学生资助项目。这可以通过高学费加高资助策略来进行。不过这不是惟一的方式。长久以来，私立高校使用基于收入的方法来保持低收入学生的入学率。公立高校也可以如此，同时，减少基于优秀的助学金项目也可作为一个重要的步骤。
最后，联邦政府应重建佩尔助学金项目，这是因为佩尔助学金能有效地把资助投给那些最需要的学生。但是，目前美国国会倾向于把主要资金分配给学生贷款和可退税额度项目。由此，这种情况需要改变，需要减少现在给予中等和中上收入学生的补助，因为这些学生即使没有补助也能进入高校学习。联邦政府应调整可退税额度和减少联邦贷款，从中节省出来的资金可以用来重建佩尔助学金项目。
幸运的是，联邦政府已经开始积极地做出回应，2007年9月27日，美国总统布什签署同意了《2007年高校成本降低和入学法案》(College Cost Reduction and Access Act of 2007)。该法案规定，美国政府将在未来的5年增加佩尔助学金到114亿美元，并允许最大化的佩尔助学金从2007年的4 310美元增加到2012年的5 400美元，从而更好地为低收入家庭学生服务。[14]
在我国，在高等教育收费制度改革以前，一个人能获得什么样的入学机会主要取决于其高考成绩。自1997年我国普通高校开始全面实施收费制度后，一个人入学机会的获取开始越来越大地受到其家庭经济状况的影响。任何高等教育的公共政策，其根本都应是确保低收入和处境不利学生能负担高校的费用。由此，我国政府在制定高等教育发展政策的过程中，应充分考虑低收入群体的利益，适当实行倾斜政策，在入学录取、奖学金的发放和贷款申请等方面提供积极的帮助，确保那些有才能但家庭经济地位低下的学生接受高等教育的机会。而高校也应在国家政策指导下，向低收入和少数族裔的学生开放大门，以保持高校的多样性。