地方政府竞争与区域对外开放——基于我国省级面板数据的实证研究，本文主要内容关键词为：对外开放论文,地方政府论文,省级论文,面板论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
区域对外开放包括面向国外其他经济实体的国际开放，也包括面向国内其他地区的区际开放。在整个对外开放的进程中，各级政府尤其是作为地区经济发展过程中“第一集团”的地方政府发挥了不同的作用。而我国地方政府竞争的内容和形式在经济转型过程中不断发生变化，但地方政府竞争与区域经济开放的对立统一关系始终存在。在经济转型时期，如何正视地方政府竞争的存在并在充分发挥地方政府竞争对区域经济开放的正效应的同时，尽量减少地方政府竞争对区域经济开放的负效应，在区域内建立起政府与市场的良性互动关系，更合理、更有效地进行资源配置，提高区域经济乃至整个国民经济运行的效率，这无疑是一个重大的现实问题。
有关地方政府竞争对区域经济产生的效应问题，多数文献都集中在对区域内整体经济和内部产业结构的影响，较少论及地方政府竞争对区域开放产生的影响。所以，本文试图沿着此角度进行深入的研究，从地方政府竞争的视角来分析区域对外开放，将政府与空间两重维度进行结合，在区域经济发展中实现市场竞争和政府竞争的紧密相联。对地方政府进行适当的分类，研究不同类型的地方政府在竞争过程中对该地区的区域开放过程产生何种深远的影响。同时将地方政府竞争行为从与中央政府的纵向竞争和地方政府之间的横向竞争扩展到后任地方政府与前任地方政府的时期竞争，比较地方政府竞争的差异性，梳理出各个区域开放的演变脉络，解释地方政府竞争对该区域对外开放进程产生的不同效应。创新性地提出了地方政府竞争的三种效应：配套环境改进效应、优惠政策扶持效应和制度优化竞争效应，并结合计量模型分别检验环境、政策和制度变量对区域对外开放产生的影响。文章以下部分结构为：第二部分是文献综述；第三部分为作用机理分析；第四部分是实证研究；最后部分是结论与政策建议。
二、文献综述
关于地方政府竞争的最早论述可以追溯到亚当·斯密。亚当·斯密分析了政府税收对可移动要素和不可移动要素的影响，进而探讨了对君主和社会收入的影响。维克塞尔（1896）和林达尔（1919）、萨缪尔森（1954、1955）等都对政府的公共品供给以及由此引起的政府竞争进行了有益的探索。蒂布特（1956）明确地对地方政府竞争进行了研究，提出了著名的“用脚投票”理论，被后人称为蒂布特模型。布雷顿（1996）最早开始使用“政府竞争”概念，并提出政府本质上是具有竞争性的，彼此围绕着资源和控制权的分配、公共物品和服务的竞争不仅有助于政治体制的均衡，而且也能促进公众对产品需求偏好的披露，能够实现公共产品的数量和质量与税收价格的有机结合。博弈论的发展促使了一批描述各种竞争特性的地方政府竞争模型的涌现，其中最具代表性的有“后院竞争模型”（Besley和Case,1995），“溢出模型”（Case等，1993），“资源流动模型”（Brueckner,2001）和“竞争到底”（Figlio等，1999）。与此同时，空间计量经济学也被引入用于地区间竞争特性的实证检验。Case等（1993）估计出了美国州政府供给支出间的反应函数。Heydels等（1998）、Brueckner等（2001）分别对比利时和波士顿地区的税收竞争的反应函数进行了估计。Olle（2006）则对西班牙地方政府间的财政竞争进行了实证检验，发现地区间的反应函数斜率为正。Figlio等（1999）认为美国州政府间存在不对称的福利竞争。
在中国的政府竞争问题研究中，德国学者何梦笔（1991、2001）继承了布雷顿和阿波尔特等人的政府竞争理论并对政府竞争理论进行了系统的阐述，同时分析中国这样一个转型大国的政府竞争。何梦笔、李扬和冯兴元等（2002）应用政府间竞争理论分析了中国地方政府竞争与公共产品融资问题。冯兴元（2001）对布雷顿、阿波尔特以及何梦笔等人的理论进行系统综述的基础上，提出了中国辖区政府间竞争理论分析框架。
在地方政府竞争与区域经济问题的研究中，部分学者认为地方政府竞争对区域经济增长起着积极的作用。柯武刚和史漫飞（2000）认为，制度竞争具有在动员经济上、制度上和政治行政上的创造性的重要作用，从而有利于经济增长。杨瑞龙（1998）、杨瑞龙和杨其静（2000）分析了在中央政府主导的非平衡改革战略下的潜在制度收益引起了地方政府对制度创新进入权的竞争。这种地方政府之间的制度创新进入权竞争有利于促进区域制度变迁和市场化转型从而促进经济增长。周业安（2003）认为地方政府竞争是经济发展的重要因素，同时可以带来多种后果。如果地方政府通过制度创新和技术创新来吸引更多的资源流入，就有利于当地的经济增长，但在资源总量有限的情况下，会导致其他地区的资源流出，落后地区在与发达地区的资源争夺中处于劣势，因而就会采取保护主义的政策来维护当地的经济利益，导致地区间的交易成本增大，不利于经济发展。谢晓波（2004）也持有相同观点。张维迎、栗树和（1998）运用产权、制度和博弈论等理论研究了中国地方分权引致的地方政府竞争所造成的民营化趋势，从一个方面探讨了地方经济发展的不同路径。周业安、赵坚毅（2002）用地方政府竞争来解释区域经济增长及其差异，回归分析得出的结论是：制度变量对各个省市的影响明显。赵祥（2009）利用1993至2004年省级面板数据重点分析了地方政府竞争对FDI在我国区位分布的影响。
但也有部分学者认为地方政府竞争对区域经济增长起着消极的作用。银温泉、才婉茹（2001）认为，地方政府对地方市场加以保护，从而割裂全国统一市场的做法可能使整个国民经济运行受到扭曲，无法实现社会资源的优化配置，从而带来更大的全国性市场失灵。而且，即使对当地而言，这种干预从长远的、全面的观点来看也是得不偿失、弊大于利的。周业安（2003）把中国的地方政府行为在竞争层面上大致分成了以下三类主导行为态势：第一，进取型地方政府。这类地方政府行为的特征是主要依靠制度创新和技术创新，通过地方软环境的建设来吸引资源，从而扩大当地的税基。第二，保护型地方政府。这类地方政府进行一定的制度创新和技术创新，但创新程度有限，不足以吸收资源。为了保证一定水平的税基，这类地方政府常常采取地方保护主义，依靠政府保护来创造当地企业的产品市场。第三，掠夺型地方政府。这类地方政府基本上不创造税源，为了维持政府日常开支，通过各种手段增加税费，由于对当地居民和企业进行剩余掠夺，导致当地经济发展失去了根基。任维德（2005）则认为，地方政府之间的不当竞争必然导致地区发展差距的进一步扩大。张晏（2005）认为各个地区为吸引更多的FDI，竞相降低税率，但这一竞争行为可能最终导致一种低效率的纳什均衡，从地区发展的长远利益看，造成参与FDI竞争的各个地方政府双输的局面。
三、地方政府竞争对区域开放的作用机理分析
地方政府是与中央政府相对应的概念，是中央政府的分支机关，是为治理国家部分地域由中央政府设置的，这是西方学者的定义。中国学术界则普遍认为，地方政府是国家设置在中央政府之下，行使部分国家权力，管理国家和地方事务的地域性政府。但无论地方政府是何种定义，有一点是共同的，即中央政府是全国性政府，地方政府是地域性政府。地方政府根据自己在体制结构中的行政地位和活动范围来履行职责。但作为个体的地方政府与整体之间，以及各个地方政府之间，它们的利益和行为方式不可能完全一致，彼此之间围绕自身的利益必然展开一定形式的竞争。
1.地方政府类型
由于各个地区资源要素禀赋存有差异，同时各个地区的财政分权形式和经济结构也存有差异，从而形成了不同的行为激励和约束机制，进而导致了地方政府行为的差异，出现了合谋型、互助型和独立型政府。合谋型地方政府通常通过产业政策、进入管制甚至直接对企业的控制等手段，对特定企业或产业进行支持，同时也抑制了某些企业或产业的发展（Stigler,1971）。具体表现为一种外源型的经济发展战略，主要借助上级政府的扶持和外力推动，通过行政、经济力量，调动行政区域内的人财物，配合本地或外来资源兴办经济实体或推动其发展壮大。互助型地方政府是指那些受到财政分权、地区经济结构以及相关政治因素的激励和约束，致力于去创造和保护个人的财产权利，并且能够强制执行各种契约，而不是去剥夺或是侵犯私人权利的地方政府（奥尔森，2005）。具体表现为利用国家赋予的“让权放利”等优惠政策，以独特的地理区位、土地和劳动力等优势，与外来资源相结合，在双方互动中推进制度演进。政府与微观经济主体间的互动促进了民间力量积累；降低了适应市场经济的制度变迁成本和外向型经济的交易费用，推进了外向型经济发展和产业结构升级。独立型地方政府是指那些由单一的民间内源推动经济增长而基层政府被动协助弥补市场不足的地方政府。市场机制发挥着广泛的作用，政府与企业基本相互独立，不参与经济组织的管理和调控，其作用主要表现在提供制度环境和公共产品上，管理职能相对弱化。
2.地方政府竞争行为结构
地方政府竞争是指市场经济条件下地方政府围绕改善投资环境、吸引可流动的生产要素而展开的竞争，其目的是通过吸引资本、劳动和其他生产要素以及争取上级特殊政策以尽可能提高本行政区居民的福利和人均收入。根据竞争形式的不同，地方政府竞争可分为地方政府与中央政府的纵向竞争、地方政府与平级的地方政府之间的横向竞争以及与前任地方政府的竞争。这意味着任何一个政府机构都与上级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况，同时这个政府机构又与类似机构在横向的层面上展开竞争。一个地方的政府与其他地方的政府存在着竞争，而且它们和下级和上级政府组织争夺资源。这两个维度是十分相关的，因为在纵向关系架构内吸引资源可以帮助一个地方政府在横向竞争中取得战略性的成功。第三个层面的与前任地方政府的时期竞争，不在于对现有资源和要素的竞争，而是出于满足地方政府官员个人及集体追求政绩的需要，既包括物质利益（如薪金、住房等），也包括精神利益（得到本辖区居民的拥戴和中央政府的肯定等），主要着重在政府制度创新成果以及地区经济发展情况方面的竞争。
3.作用机理分析
地方政府可以通过配套环境改进效应、优惠政策扶持效应和制度优化竞争效应开拓市场、集聚资源，促进区域外要素“引进来”和本地企业“走出去”，从而实现区域对外开放过程。地方政府竞争对区域经济对外开放的影响路径如图1所示。
图1 地方政府竞争对区域对外开放的作用机理图
①配套环境改进效应：表现在地方政府竞争对改善区域发展环境包括基础设施环境、产业配套环境和投资环境等方面的促进作用上，这个作用可以归结为对配套环境的改进效应。地方政府的配套环境改进也即地方公共物品的供给，包括硬件公共物品和软件公共物品两个方面：硬件公共物品主要包括交通、通讯和能源等基础设施，软件公共物品包括科教文卫等各项社会事业的发展。地方公共物品供给的水平和结构反映了各地政府在投资环境建设上的偏好，它主要通过各种硬、软件公共物品的数量和质量对区域对外开放产生作用。根据新经济地理理论，包括运输费用在内的贸易成本是影响产业地理集聚的重要因素，一个地区的贸易成本越低越有利于产业的本地化集聚。地方政府增加对交通、通讯和能源等硬件公共物品的投资，有助于降低以运输费用为主的地区贸易成本，无疑会增加对外商投资的吸引力。此外，科教文卫等软件公共物品供给水平的提高，将在长期内改善地区生产要素供给条件，特别有利于提高高素质劳动力的供给水平，这显然会对地区的对外开放产生积极的影响。
②优惠政策扶持效应：表现为通过对本地区制度、政策、管理体制及发展规划的协调，对本地企业进行特殊的政策扶持，在资金、土地、税费、审批等方面都给予政策的优惠，从而鼓励企业积极“走出去”，开拓区际市场和国际市场。其中最常见的是税收的优惠。税收优惠是进入门槛较低的政策措施，主要包括企业开办和经营过程中有关工商税收、政府规费的减免和优惠。通过这一手段，可以向跨国公司传递减轻其税负的信号，因而税收优惠成为地方政府使用最为广泛的竞争工具。税收优惠的这一战术特性极易被模仿或复制，因而难以在长期内维持竞争优势，因而税收优惠对区域对外开放的作用是不确定的。如果缺乏其他竞争手段配套，单纯的税收优惠竞争将会最终损耗地方财政资源，削弱本地公共产品的供给能力，降低本地投资环境的质量，反而不利于区域经济的长期发展和开放。
③制度优化竞争效应：表现为通过改进制度规则的设计和执行效果，相互学习和效仿开放经验和模式，来保证地方市场运行秩序和提高政府治理水平，具体涉及改革政府办事程序、提高政府运作效率、完善地方信用体系、增强司法公正性和政策透明度等。这些竞争行为可以降低经济活动的交易费用，从而增加对本区域以外的外部经济资源的吸引力。针对制度优化竞争，柯武刚和史漫飞指出“制度竞争（或体制竞争）概念突出了内在规则和外在规则体系对于一个国家的成本水平从而对于国际竞争力的重要性。由于全球化——密集的贸易和更大的要素流动性——对高成本的制度系统会存在更加直接的反馈，由此会出现调整那些制度的必要性，不仅会出现被动的制度调整，而且还可能出现预先主动进行的调整。”这种制度优化是基础性的，同样适用于一个国家内部不同地区之间的经济竞争，它通过降低经济活动的交易成本而对区域对外开放发挥正面的影响。
四、地方政府竞争与区域开放程度的实证研究
本部分将围绕地方政府竞争的三种效应：配套环境改进效应、优惠政策扶持效应和制度优化竞争效应，提出三类有关地方政府竞争程度的因素，并以省级面板数据为基础结合计量模型分别检验环境、政策和制度变量对区域对外开放产生的影响效应。
1.研究模型设定
以省级面板数据为基础，选取了配套环境因素、政策优惠因素与制度优化因素作为研究变量，构建了如下的计量分析模型，考察与地方政府竞争相关的各个变量与区域对外开放的关系问题：
2.数据变量说明
计量模型的研究样本为2002年至2006年间31个省市自治区的数据资料。最终形成的面板数据包括31个截面单位在5年内的时间序列资料，样本观测值共计155个。样本数据的主要来源为各个省市自治区的相应年份的统计年鉴。其中，关于因变量和三方面因素的六个自变量的取得作如下说明。
①在对因变量对外开放程度的表示中，选用了外贸依存度指标进行表示，某地区的外贸依存度是指该地区对外贸易总额与地区GDP的比值，它不仅用来衡量一个地区的经济对国外市场的依赖程度，也同时反映一个区域的经济对外开放程度。
②在对配套环境因素的表示中，选用了表示地方公共物品供给的变量。各地方政府在公共物品供给上的竞争，分别体现在硬件基础设施建设和旨在改善本地要素长期供给质量的软环境建设上。为此，特别选取两类指标分别衡量硬件环境和软件环境：一是硬件环境指标，用基本建设支出占财政支出的比重来表示，用以反映各地区公共财政投资交通、通讯等基础设施的相对水平；二是软件环境指标，其中分别用教育支出占财政支出的比重以及科技支出占财政支出的比重来反映各地区公共财政投资教育和科技等软件公共物品的水平。这两个变量反映了各地方政府在提供公共产品上的偏好，我们期待它们与地方政府对外开放程度呈正相关关系。
③在对制度优化因素的表示中，由于制度优化竞争涉及到政府运作、市场秩序和法制建设等多方面内容，难以直接加以量化，因此选择了两个指标来间接地反映各地区制度优化竞争的情况：一是政府规模，用各地区财政支出中行政管理费比重来反映各地区行政管理费用的相对负担，可以近似地反映一个地区政府的相对规模和运作效率。一般认为这一指标越小，说明一个地区的政府机构越精简运作越有效，对外资的吸引力就越大，有利于促进对外开放，因此这一变量与对外开放程度负相关。二是，该地区的专利授权数量，用以反映该地区地方政府的法制建设水平和产权保护水平的高低。一般而言，法律制度的完善与发展有利于本地区的对外开放水平的提高，因此这一变量应该与对外开放程度正相关。
④在对政策优惠因素的表示中，选用了表示地方税收优惠的变量。随着各地区经济管理自主权的加大，各地区均在国家的法律框架内，通过各种税费减免等优惠措施来吸引外资扩大对外开放程度，因此各地区的实际税负与名义税率差异很大。由于各地税收优惠措施缺乏可供实证研究的系统数据，因此选用了实际税收负担变量来衡量各地区税收优惠竞争情况，主要是用各地区税收收入除以本地区的GDP而得。根据前文分析，税收优惠因素对区域对外开放的效应不确定。
通过对上述的计量方程中的7个变量的来源说明，表1给出了所有变量的简单描述性统计。K的均值为0.4328759，而且其最大值与最小值之间的差距也较大，说明在考察期内各地区的对外开放程度存在较大的差异。同样，各地区的政策变量、制度变量和环境变量都存在较大差异，也即各地区的地方政府竞争程度从根本上是存在着明显的差异，因此可以探讨地方政府竞争的差异对区域对外开放的影响程度。
3.计量结果和经济意义
在运用面板数据进行计量分析时，可用两种模型即固定效应模型和随机效应模型进行回归分析。通常情况下需要利用Hausman检验进行判断。本文先分别采用固定效应模型和随机效应模型进行回归，并通过Hausman检验来判断固定效应和随机效应哪种模型更有效，检验结果表明随机效应模型要优于固定效应模型。面板数据的Hausman检验结果表明，在1％的显著性水平下，应接受随机效应模型的原假设，建立随机效应模型。因此，下文给出并使用随机效应模型的回归结果，不再给出固定效应模型的回归结果。得出的包含不同解释变量的回归结果如表2所示。其中设置了3个计量模型，在模型1中引入了配套环境因素变量也即
在地方政府竞争对区域对外开放的实证模型研究中，模型3有五个变量的回归结果与我们的理论预期一致，一个不一致。首先，在地方公共物品供给变量方面，衡量硬件基础设施投资水平的变量与对外开放正相关，表明各地政府基建投资的增加改善了本地交通、通讯和能源供给条件，降低了贸易成本，从而有利于提升本地区的对外开放水平。正因为如此，各地方政府把加强硬件基础设施建设作为主要的经济竞争手段，纷纷加大基建投资力度，并在吸引区域外要素的实践中取得了积极成效。在包括教育和科技在内的软件公共物品供给变量中，其中的科技支出占财政支出的比重与对外开放水平呈现显著正相关，这表明科技支出的投入增加有利于改善地区生产要素供给条件，进而促进本地区对外开放水平的提高。但是，教育支出费占财政支出的比重与对外开放水平呈现负相关，与我们的理论预期相反。这并不是说教育公共物品投入在理论上不利于区域对外开放，只是从另一个侧面揭示了，我国各级地方政府在把强化硬件基础设施建设作为改善本地投资环境主要竞争手段的同时，相对忽视了在长期内提高本地要素供给的质量，尤其是忽视了对教育事业的投入，正是这种对外部经济资源的竞争导致了各地政府在软件公共物品投资上的激励不足。其次，反映制度优化变量的检验结果与我们的理论预期一致。政府规模与本地区对外开放水平呈现显著负相关，表明一个地方的政府规模越小，运作越有效，政府对经济的干预程度越低，就越会增加本地区的对外开放水平。此外，制度优化变量中的专利制度授权数量与区域对外开放水平呈现显著正相关。这也验证了法律制度的完善与发展有利于本地区的对外开放水平的提高。最后，反映政策优惠竞争的变量与对外开放程度正相关，且未通过显著性检验。这表明从整体上看，自20世纪90年代中期以来，随着我国对外开放程度的加深，地方税收优惠措施对外资的整体吸引力已大大减弱，对外开放程度的提高更加强调一个地方的基础设施质量、市场条件、要素供给水平和产业分工网络等因素的重要性，单纯的税收优惠手段难以持续提高本区域的对外开放水平。表3的相关系数矩阵也表明，方程中的各个解释变量之间并不存在很强的相关关系。
五、主要结论和政策建议
结合理论研究和实证分析可知，税收优惠对区域对外开放的整体效果已经减弱。区域开放的决策将更多地依赖于税收优惠以外的因素，主要包括地方市场规模、要素供给的质量和产业配套网络等方面。多数经济发达的地区已经不再把税收优惠作为主要的经济竞争手段，而转向改善地方公共物品的供给竞争。但在硬件和软件公共物品之间，地方政府更倾向于硬件基础设施投资，也即通过加大对交通、通讯、能源等基础设施的投资力度来改善本地投资的硬环境。然而，这也引发了政府对于事关本地长期要素供给质量的软件供给物品的供给不足，尤其是教育方面的公共支出未能给予充分的重视。这将有碍于区域经济的长期发展和持续增长，也不利于区域的对外开放程度的提高。此外，制度优化竞争涉及到的产权保护、法律制度和中介组织发育等一系列制度环境因素，会对区域的对外开放产生重要的影响意义。因此，各地政府都着力于推行体制改革、机构改革、市场改革等措施，力争提高本地区的对外开放程度。但由于体制的根深蒂固，制度优化的竞争还有待提高。因此，在区域开放的过程中，地方政府的竞争行为需要在以下方面采取相应的政策措施。
一是深化体制改革。通过精简政府机构、提高政府运作效率，减少政府对经济活动的干预，完善司法体系，鼓励市场中介组织发育等一整套措施来提高本地市场经济运行的法制化程度，降低经济活动的交易成本，来全面改善本地投资环境，增强对外部要素资源的吸引力。科学合理、具体明确地以法律规范的形式界定各级政府间的事权范围，构建区域市场一体化的有效管理体制。充分发挥市场在行政区之间利益调整中的主导作用，弱化行政区之间利益调节中的行政干预手段，大力培育区域统一的商品市场、劳动力市场、生产资料市场、资金市场、技术市场、信息市场等，完善市场网络体系，并尽快建立与国际接轨的市场运行规则，统一市场准入与市场退出机制，营造公平的市场竞争环境。
二是适当调整公共政策。为持续保持本地区对外部经济资源的吸引力，地方政府应调整和减少以获得优惠政策和特殊待遇为主要内容的地方政府竞争，注重提高本地公共物品供给的水平和质量，特别是在加强硬件基础设施建设的同时，要注意增加对科教文卫等软件公共物品的投资，以提高本地要素的长期供给水平。要调整招商引资方式，改善招商环境，避免一哄而上，竞相压价。完善土地管理和税收征管的法律法规，对违反国家规定、损害国家利益的减免地价和税收等行为给以查处。
三是强化地方政府对区域经济协调发展的调控职能。协调区域规划、基础设施建设与环境保护、产品与要素市场、产业布局与结构、新兴产业、经济运行与管理机制、制度与政策等方面的一体化建设，着力解决区域规划、跨行政区域基础设施建设、环境保护等方面的重大问题。对损害辖区利益最大化的行为，要通过规划、协调机制等加以合理引导，运用经济、法律手段以及必要的行政手段加以规范，以促进区域经济协调发展，实现利益集合的最大化。
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