范式演进视域下的政府绩效沟通，本文主要内容关键词为：视域论文,范式论文,绩效论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府绩效沟通范式的溯源 沟通在绩效管理中的重要性已经成为共识，美国绩效管理专家罗伯特·巴克沃认为：“绩效管理是一个持续的交流过程，该过程由员工和其直接管理者之间达成的协议来保证完成，并在协议中对未来工作达成明确的目标和理解，并将可能收益的组织、管理者与员工都融入到绩效管理系统中来。”简言之，“绩效管理是一个持续的沟通过程”。绩效管理在政府领域的兴起使得人们对传统的政府管理的认识发生了新变化，从过程意义上理解行政组织的绩效管理成为一种被人们乐于接受的方式，包国宪等(2007)认为绩效沟通贯穿于行政组织的绩效管理全过程。 关于政府绩效沟通的关注可以追溯到上世纪末同。Hernon(1998)在Government Information Quarterly上发表文章，他呼吁人们应该关注这个问题并进行更多关于政府绩效沟通的研究。Vos(2006)也认为该主题的研究较少，需要进行更多的研究，尤其需要在实践层面上进行。但是时至今日国际学界对相关问题的研究仍然不够，当然还是有部分文献以各种形式包含了对于该问题的观点或态度，尽管仍然不够具体，但是在下文的阐述中我们仍然给予了应有的关注。我国关于公共行政的理论发展相对落后于欧美，学者们通过对欧美经验的中国情境分析及对本土理论的发展，也得到了许多值得关注的理论成果。国内关于政府绩效沟通的理解，在该项研究兴起之初常置于政府绩效管理理论的论述之中，通常集中在其重要性、与绩效评估的相互作用、绩效评价体系、欧美先进做法的引介，以及制度化建设等之中。 新公共管理(NPM)范式下管理主义思想致使政府部门将管理关注集中在组织效率的提升上，它以管理科学或理性选择作为理论基础，根植于对科层制工作效率低下等政府缺陷的修补与传统管理思想的反击，而此时在由效率作为起点和归宿的对政府绩效的认知引领下，政府绩效管理中的沟通也理所应当地集中在政府层级制管理过程中的关于绩效信息在主体间通过各种形式、渠道的发送与接收。需要说明的是：这时实践中的绩效沟通是层级政府内部的沟通，主体包括上下级之间、同级或部门之间等等，虽然已经开始关注顾客满意度，但仅是政府单方面认为有必要提供的公共产品的顾客满意度。暂未启用评估主体一词是因为这时的绩效评估往往是隐性的，比如上级对下级工作的判断。在我国，政府绩效评估活动如时尚潮流一般在数年间促使了参与其中各角色的显性化，其普及程度大大超过真正意义上的政府绩效管理，范柏乃(2007)对于绩效沟通的认定明确指出是在政府绩效评估活动中的评估主体与被评估者关于绩效信息的交流与传递。但事实上政府绩效评估是政府绩效管理不可或缺的一个环节，并非全部，现在可以将其视为狭义的理解。 公共行政哲学范式的演进致使人们对于政府管理的内容与范围发生了明显的变化，这些变化引发的最直接的后果便是政府绩效管理方式的改变，而众多环节中改变最为直观和重要的便是绩效沟通的变化。当然对于公共行政哲学范式更替的认识在时间上于不同学术领域而言呈现彼此交错的态势。自1989年世界银行报告中首次使用“治理危机”开始，治理一词逐渐在世界领域扩展开来。新公共治理(NPG)所关注的多元主体共治、网络化、国家权力向市民社会的回归等问题在我国政府绩效管理研究的领域引起了学者们的共鸣，关于政府绩效沟通的论述出现了对包括社会公众、私人部门等参与主体的关注以及对公众响应性的回应等治理理念的元素，正是这类关注的出现让几乎要驶向非人格秩序的政府绩效管理重新归位，这些研究成果也为本文的研究提供了理论基础。 二、对组织管理理论的承接与反思 (一)组织沟通的理论回望 在管理学的过程学派中，法约尔等人通过将组织管理划分为不同的过程来实现对组织管理的研究，正是过程学派对组织管理过程的划分才使得沟通作为研究单元出现在随后相关研究的视野中。由此，对其理解也必然立足于过程学派的理解方式之下。对沟通理论模式研究的沿革不论要素如何更替变化，都表现出明显的过程特征，见表1。 沟通的理论模式建立在对沟通过程的理解之上，通过对沟通环节的不断完善完成了其理论发展。总体来看表现为从单纯的信息传递到关注信息反馈，进而关注传递的效果与目标的实现，以及相关主体的作用。在应用的范围中，现有研究通常集中在管理学的背景之下，部分学者通过概念的对应将相关理论成果应用于公共部门或政府部门的研究中，通常的做法是把私营部门管理沟通的经验引介入公共部门。而政府部门管理理论的迅速发展，沟通所发挥作用的不断增加，亟须对其进行更为具体的研究。 表1 已有沟通的理论模式整理
注：参见查尔斯·E.贝克著：《管理沟通》，康青等译，中国人民大学出版社2003年版，第18—57页 (二)政府绩效沟通的构成要素与分类 现有政府绩效沟通的研究沿袭了组织管理过程学派的分析观点，从政府绩效信息、信息发出者、接收者、信息的编码与解码、沟通的方式或媒介、沟通的目的、信息反馈、信息传递中的噪音以及沟通环境等九个要素来研究政府绩效沟通。现有对政府绩效沟通的分类也可以大致根据其要素的特点进行，见表2。 表2 政府绩效沟通的分类
(三)关于政府绩效沟通的反思 在公共管理理论范式不断演进的背景下，政府绩效管理的理论在传承管理学、组织管理等理论的同时，自身的关注也出现了不断更新变化的特点。尤其在治理理论兴起之后，现有政府绩效管理中的沟通理论在现实中出现了很多理论上的困境与缺陷，在以往理论继承与发展中得到的研究成果难以解读或解决现实中存在的问题。首先，传统的政府绩效沟通关注沟通过程，在主体方面涉及多主体的概念，而现有政府绩效管理过程中，多元主体的出现已经成为普遍事实，这使得政府绩效沟通的环节更加复杂，不同主体对象之间具有不同的需求，同时沟通也需要更加具体的方法与新的特征变化相吻合；其次，沟通主体之间边界的交叠使得政府绩效沟通中政府的身份需要新的定位，而这些情况在以往的政府绩效沟通理论中并未涉及。如何厘清沟通主体之间的行为边界，以明确不同的范畴内如何进行沟通都是现阶段的重要挑战；最后，随着社会的不断进步，对政府绩效本身的认识发生了明显的变化，公众与政府绩效观的变迁致使政府在进行绩效管理时所需要传递的信息发生了重要的变化，过去绩效仅仅是组织内部的管理关注，现在还需要关注绩效的外部特性，由此引发的沟通内容与方法变化也需要进一步地研究。 2013年，美国《行政与社会》杂志刊文首次提出以价值为基础的绩效治理(PV-GPG)，并从公共行政哲学的角度将其与新公共治理、新公共管理、传统公共行政及前古典国家建构进行比较。十分可喜的是其在理论基础、管理关注、系统定位、绩效分析单元等多个方面对现有政府绩效管理的全过程进行了回应。PV-GPG理论在国内最早的文献是2012年刊载在《公共管理学报》上的由包国宪、王学军撰写的《以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题》一文，文章通过对以公共价值为基础的政府绩效治理的源起、架构与研究问题进行梳理，第一次将该理论框架推向国内学界的视野。正如前文所述人们对于新范式的认识在时间上是彼此交错的，也许让其形成通识于学者而言需要更多的时间与证据，但PV-GPG理论作为一种科学习惯或形而上的思辨符合库恩关于范式的认定，尤其对认识政府绩效沟通而言这无疑是一种更好的思维方式。作为一种新生理论，其中虽然在政府绩效的组织管理中提及了绩效沟通，但是对绩效沟通本身并未进行介绍。通过对PV-GPG理论模型的简化(见图1)，可以看到政府绩效的组织管理作为其理论模型的横坐标，用来解决政府绩效产出最大化的问题。而要实现这样的功能，在该理论范式下需要将政府绩效沟通进行重塑，并试图解决前文提到的问题，这也是本文的研究重点所在。 三、PV-GPG中的政府绩效沟通重塑 传统的政府沟通是基于科层制的职能实现，是机械性的政府信息传递。在这样的传递之中，传递本身就是工作的目的，并不关心其所承载的功能或价值。其主要范围集中在政府内部或是政府之间，与公众或社会组织的沟通所占比重很少并以信息采集为主。在方式方法等方面不得不承认，政府绩效沟通对其存在许多沿袭的内容，如两者都以能够将组织绩效最大化作为绩效沟通的使命，都可以通过正式非正式来区分沟通形式，同时都能够实现最基本的行政信息的传递等，但其核心内涵与主要的关注点却与传统的政府沟通有着本质的差别。
图1 以公共价值为基础的政府绩效治理模型(PV-GPG模型)的简化 作为政府绩效组织管理的一个环节，尽管在不同的理论范式下其内涵有了较多的变化，但是不妨碍我们仍然从认识政府管理工具的几种维度来认识政府绩效沟通。在新公共管理、新公共治理和PV-GPG背景下政府绩效沟通出现了明显的变迁轨迹，在此我们以PV-GPG范式为主兼论其他两种范式，对政府绩效沟通的目的、主体、对象与内容、“噪音”，以及核心竞争力进行讨论。同时结合PV-GPG模型关于公共价值建构的四个层级，进一步分析政府绩效沟通在政府组织管理中的功能与价值。 (一)范式变迁对沟通目的影响 政府绩效沟通是指为了改善和提高政府绩效的所有沟通活动，这种对于政府绩效沟通的广义理解方便我们与公共行政理论的发展相结合。随着理论范式的前进，政府绩效沟通逐步上升为具有使命的政府行为，这样的理解在纵向上能够将其与传统政府沟通进行明显的区分。然而从NPM到NPG，再到PV-GPG，政府绩效沟通目的本身发生了显著的变化。在NPM阶段，政府绩效沟通的目的是提升政府组织本身的绩效，以结果为导向；在NPG阶段开始关注网络中合作伙伴共同创造公共价值的提升，以冲突的解决为导向；在PV-GPG阶段政府绩效沟通的目的关注以价值为基础的绩效，以一致性构建、信任和合法性为导向。图1是对以公共价值为基础的政府绩效治理模型的简化，横向为政府绩效的组织管理，绩效沟通在其中有十分重要的作用；纵向是政府绩效价值建构，它是一个政府与公民和社会的对话与协商过程。四个层面的价值建构都需要绩效沟通功能的发挥。基本社会价值是来自社会领域的价值，它涵盖了公共行为的价值与个体行为的价值，是基本公共价值的前提和基础。而如何从基本社会价值中筛选出基本公共价值，就需要进行政府绩效沟通，与权力的委托者进行信息传递，而通常来讲这个阶段为国家形成的早期或前期阶段，因此可以理解为前政府绩效沟通的目的。从基本公共价值到政府绩效管理的阶段，是政府绩效管理的价值来源阶段，这时的政府绩效沟通主要承载了这一重要的功能与作用。在政府绩效管理到一般行政过程中，政府绩效沟通的目的表现为将政府的绩效信息在政府各个部门或社会之间进行传递。 (二)绩效沟通参与主体的扩展 参与主体的扩展是政府绩效沟通与传统政府沟通的显著区别，随着公共行政哲学范式的发展，政府沟通参与主体基本变化趋势是不断地向社会开放，关注多元主体参与。在PV-GPG范式下具体的政府运行过程中，横向的政府绩效的组织管理与纵向的政府绩效的价值建构两个维度的要素同时存在。它们之间相互作用，对话与协商在不同的社会制度、政治制度、经济环境和文化背景下的表现形式不尽相同，但其运用政府绩效沟通(或潜在的)的事实、涉及主体的类别在足够长的时间尺度上是几近相同的。 基本社会价值在不同的情境下表现出明显的差异性，作为基本公共价值的基础由建国者和政治家进行选择，这时的政府沟通是潜在的，即便是对于广义的政府绩效沟通概念，我们也很难判断其沟通是否实现了提高绩效的目的，因为这个阶段往往政府的形态也是模糊的，但参与其中的政治家与建国者要进行价值的选择，必然要与同盟或公众进行理念的沟通，我们将其视为潜在的沟通主体。 随后的三个层面完备政府体系中的价值建构，在基本公共价值到政府绩效管理这一过程，确定了对政府绩效的认识，例如在我国文化中“仁义礼智信”是标准的基本公共价值，但并不是直接的政府绩效追求，仅仅是对政府绩效管理的约束，表达形式也许是对“教育程度”或“公众素养”的衡量，但在这个过程中政府需要从社会中汲取元素，沟通方式以政府为主但已经需要对社会开放，如公众、社会组织等都需要对究竟什么才是政府绩效进行表达；在政府绩效管理的引领下展开的一般公共行政过程已经明确了政府绩效的具体内容，是政府运行的具体过程，在PV-GPG范式下，关注多中心的外部聚焦，侧重政府绩效的公共性来源，即价值轨道，那么沟通的主体主要集中在从前接受政府服务的群体，与前一阶段相同包括政府、公众与社会组织；当然在一般行政过程的其他层级中也存在着政府维持自己运转进行的绩效沟通，这部分沟通包括政府层级、部门之间的绩效沟通。 (三)政府绩效沟通的对象与内容的再认识 政府绩效沟通的内容往往根据对象的不同而不同，在政府绩效管理的实际过程中绩效沟通的内容也可以根据对象划分为：与公司的沟通、政策性沟通以及其他相关组织与公众的沟通，这样的划分在治理理论兴起时就已经出现，但是作为框架来分析PV-GPG模型下的政府绩效沟通对象与内容仍然具有较强的解释力，但其中所关注的内容却发生了部分变化。 1.市场沟通是政府绩效管理中与盈利组织进行的关于公共事务的信息传递。事实上，财政经费来源中的费、税、利来自市场，从广义上看市场的效益与水平会影响全社会的福利状况，从狭义上说市场在现代社会越来越多地从事到公共事务的管理中来。在过去的十年中，境内市场的开放导致越来越多的政府行为变得以市场为关注点。与此同时，以盈利为目的的公司意识到并将社会责任感作为公司的一项主要使命。结果，管理者越来越多地关注社会中公司众多利益相关者对公司绩效的影响。通过认真的测量和管理好的或者坏的绩效的影响，管理者同时对他的公司和社会做出了重大的贡献，而这些也是与市场沟通中得到的成果，当然这些论述都来自狭义的市场沟通，部分学者认为税收、就业岗位等也属于政府绩效沟通中的市场沟通，在此不做详述。 2.政府绩效沟通中的政策沟通是支持各领域的政策制定与执行的沟通，例如教育、经济、交通、环境和社会政策中的沟通。然而由于各个国家国情或环境的不同，根据领域的横向划分时常表现为解释力的匮乏。本文倾向于关注政府管理过程中的划分方式，将以往作为政府绩效沟通最主要方面的政策沟通划分为政策制定中的绩效沟通、作为政策的绩效沟通、为了政策的绩效沟通以及政策执行内部的绩效沟通四个方面。 (1)政策制定中的绩效沟通是指在政策制定的各个阶段向社会或相关部门公开并解释政策，能够承载政府政策制定对社会的回应性功能。它符合公共行政发展的一般规律，政府逐渐从全能卫士转变为有限的、必需的服务提供者，相继退出了本该由市场或社会来进行管理的领域，在自身的管理过程中融入来自公众与社会组织的声音与建议，来实现作为政策起点时与社会多元主体的互动行为。然而不能忽视的是，在PV-GPG范式下多元主体的介入虽是政府绩效沟通的主要变化表现，但政府部门间在政策制定过程中的沟通却承担着更加基础的功能。 (2)作为政策的绩效沟通是指政策本身就是政府绩效信息的沟通，这时的绩效沟通不仅仅是公共政策的表达方式，更是公共政策的目的。其本身不仅具有明显的工具特征，更具有价值特征。政府通过相关政策的制定体现诸多价值，如回应性、合法性等等。政务公开就是作为政策的绩效沟通的典型，这种功能也是PV-GPG范式下政府绩效的组织管理发挥得较为重要的功能之一，在图1中能够看到政府绩效的价值建构过程是一个层次递进的复杂过程，而作为政策的沟通通常体现在一般行政过程之中。而政府在进行一般行政的过程中，还包括部门之间的政策性沟通，这类沟通与以往范式下绩效沟通并无差异。 (3)为了政策的绩效沟通与作为政策的绩效沟通不同，是政策制定过程中的支持条件，主要体现工具特征，关注组织外部利益相关者对政策的影响，与其他支持环节共同完成政策的实现。在传统行政范式中，政策实现过程中存在沟通环节，然而其主体主要集中在政府内部，内容为“流水线”般的信息传递。新范式下的绩效沟通在支持政策实现中往往处于核心地位，在政策制定之前沟通往往用于收集政策服务对象的需求与期待，并结合资源现状进行决策的制定。在政策实施之后，绩效沟通在部门外部用于采集服务对象或环境的意见反馈如满意度等，在部门内部用于传递管理过程中的关键绩效指标用于流程控制，结合部门内部与外部搜集的政策相关信息进入政策环的下一个周期，进行政策修正改进。 (4)政策执行内部的绩效沟通是指组织内部政策实施过程中用于过程控制的绩效信息传递，关注重心在组织内部的管理环节。形式与以往的政府绩效沟通大致相同，然而在新的范式下沟通的内容却发生了本质的变化，从以往关注组织内部到对一致性构建与合法性来源的关注，是PV-GPG下政府组织内部绩效沟通内容的重要关注方面。 3.其他相关组织与公众的沟通是指在进行公共事务治理过程中除政府与公司之外的社会组织与公众之间及他们与政府之间的沟通。在这样的沟通中，政府通常作为润滑剂或催化剂出现，来促进和引导沟通在社会价值建构中的应有作用，保证主体间信息传递的通畅。这时政府绩效沟通的主要任务体现在引导与促进相关主体在公共领域发挥应有的功能与作用，并进行相应的监督与秩序的维护。 (四)政府绩效沟通中的“噪音” “噪音”影响政府绩效沟通功能的实现。本文对政府绩效沟通的广义认定包含了政府绩效管理中为提高组织绩效的所有沟通行为，在各个行为中影响沟通信息传递准确性的内容均可视为“噪音”，由此“噪音”的表现形式也多种多样。总体上，如沟通过程中的干扰因素与系统性偏差，同时根据PV-GPG理论范式中对干扰因素的划分可以分为主观干扰因素与客观干扰因素。主观干扰因素包括政府绩效沟通主体对政府绩效信息认识的偏差、沟通时情绪态度引发的偏差以及信息传递时出现的人为技术性偏差，这些偏差可以通过对参与主体的培训或经验累积来改善；客观干扰因素主要来自环境因素的影响，包括设备技术性偏差和突发事件的影响，这些偏差较难控制，需要依赖理论与科技的进步进行消除；系统性偏差主要来自政府绩效沟通活动的上游，即在沟通活动进行之前所接收传递的信息本身存在误差。 (五)政府绩效沟通的核心竞争力 政府绩效管理的任何环节都承载着政府绩效管理的相应功能，政府绩效沟通在政府绩效管理的全过程中作用重大，认为没有什么比成功的沟通更能使公共行政成功了，公众关于政府运营认知和期待不仅决定于其运营的质量，更决定于在进行这些操作时的公共沟通，作为一项非常重要的政府绩效管理功能，它能够建立与公民的互动，帮助政府组织实现透明、可接近并具有回应性。 恰当的政府绩效沟通能够改变公众关于政府的认知，尤其在NPG与PV-GPG范式下，多元主体协同完成公共事务治理，公众认知就变得尤为重要。由此可以将沟通的核心竞争力总结为：能够不断提醒政府关注外部世界；能够将信息接收者的期待整合进入最终决策，因为信息通常需要根据利益相关者的需要进行变化，这与先前理论范式中绩效沟通的核心竞争力具有一定的延续性，然而其更强调提升委托代理关系中的信任，为政府绩效管理提供合法性支持的战略功能。 四、以PV-GPG理论为基础的政府绩效沟通值得进一步研究的问题 政府绩效沟通是政府绩效组织管理中的重要环节，在PV-GPG范式下的政府绩效沟通承载了更多的功能与价值，作为横向的管理环节如何完成模型中纵向的价值建构的实现，有众多问题需要重新梳理，而其中目标实现、组织方式与优先顺序的确定是众多问题中具有本质规定性的几个问题，需要逐一进行讨论。 (一)绩效沟通如何有助于政府组织目标的实现 绩效沟通作为绩效管理环节，在任何理论范式下都承担着帮助政府组织实现自身目标的功能，通过传递绩效信息完成政府绩效管理。在PV-GPG下政府绩效沟通仍然需要通过高质量地传递政府绩效信息来帮助政府组织实现自身目标，高质量地传递政府绩效信息需要真实、准确、快捷。然而需要注意的是，新的理论范式在本质上是政府绩效管理绩效观的变迁，作为参照标准系的绩效观的变迁决定了绩效沟通所传递的绩效信息本身的认定发生了明显的变化，也就是说绩效沟通在协助政府目标实现过程中所传递的绩效信息需要重新认定。此外，在新的范式下政府绩效的组织管理的目标也发生了变化，投射在绩效沟通过程中主要体现在两个方面，一是需要通过政府与公众、社会沟通完成一致性的建立，在我国，例如PX项目等不断凸显的大都市社会“共识断裂”问题日趋明显，绩效沟通作为直接有效的管理工具需要更加合理地发挥作用。二是关于政府绩效管理合法性的诉求，公民让渡部分权力给政府，政府通过保证公民应有利益、提供公共产品回应公众需求体现其合法性基础，在委托代理的过程中需要不断与政府外界进行绩效沟通来协助实现作为政府组织目标之一的合法性需求。 (二)政府中的绩效沟通如何组织 政府组织也需要通过结构的设置完成功能的实现，新功能的承载建立在结构的变化与协调之上。PV-GPG下的政府绩效沟通在前文的讨论中能够看到参与的主体出现了明显的变化，这些变化影响到了主体之间的角色定位，那么如何调整政府绩效沟通组织结构，使之完成新的功能表达，实现主体间权责的配置需要进一步地思考与研究。同时，在实践中政府绩效沟通面对不同的案例呈现出不同的具体情形，如何进行类别的划分是进一步研究中的基础问题，通过组织结构要素以及要素关系可以将政府绩效沟通进行区分，形成统一的话语平台，有助于更多研究人员的参与以及更多实证研究的开展。此外，作为政府绩效沟通的组织问题，还需要将关注的焦点更多地投向组织流程方法与运行机制的具体设置上，通过行政的手段解决政治的问题在各个国家的公共行政过程中屡见不鲜，组织流程与运行机制作为行政手段能够明显地表达出施政者的价值追求，这也是进一步研究中值得关注的领域与问题。 (三)绩效沟通中的优先顺序如何确定 政府绩效沟通中对优先顺序的确定是组织管理中操作层面的问题，在资源有限的前提下具有不可回避的特性。绩效沟通内容优先顺序的确定因具体绩效信息的不同与环境特征的不同而不同；绩效沟通主体对象优先顺序的确定影响因素较为复杂，通常与施政理念相联系。然而不论是哪些优先顺序的确定，其本质均是价值冲突的体现，不同的价值在政府绩效沟通的顺序确定中具有竞争性，然而这些冲突的价值是如何相互竞争的，哪些条件限制了它们仍然需要进一步地研究。其操作办法是价值选择机制的构建，不论是沟通内容、主体还是对象，都承载了不同的功能与价值，对其优先顺序的确定事实上就是对关于其价值的选择机制厘清，然而该选择机制是什么、如何运行，都需要进一步地研究。
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