国际产业政策：产业政策研究的新领域，本文主要内容关键词为：产业政策论文,新领域论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
自20世纪90年代以来，经济全球化进程显著加快，国际直接投资迅猛发展，促使国与国之间经济联系与相互依存空前加强。在普遍存在政策外部性引起的溢出效应的今天，只有通过国际协调才能实现互利和获得预期政策效果，这已越来越成为世界各国的共识。为了继续赢得在国际竞争中的主动权，获取最大的国家战略利益，以西方发达国家为主的有关各国已立足全球视角来重新审视当代产业政策的目标及其政策体系等，力求从全球范围来解决资源在部门间和部门内配置的效率问题。正是在这样一个新的时代背景下，当代产业政策出现了转型，由原来视野仅局限于本国产业范围的传统产业政策，转型为从全球视角出发的国际产业政策。
作为理论对政策实践的回应，从20世纪90年代后期开始，国际上一些学者以欧盟、日本等发达经济体为样本，首先提出了国际产业政策概念，并初步分析了该政策存在的合理性与必然性，以及部分政策内容和手段等。从90年代末以来，国内学者也开始立足全球视角，并从不同角度来思考当代产业政策的转型或国际化问题。
二、关于国际产业政策概念
迄今为止，对产业政策尚无统一的定义，虽然在实践上世界各国都程度不同地制定和实施了该政策。同样，对其转型形态——国际产业政策，在国内外学界也无统一的定论，尽管“国际产业政策”这一概念目前在先进工业化国家已开始被广泛接受。对于国际产业政策的含义，目前国内外学者有不同的解释。
在国际上，日本学者深尾京司和细谷佑二（1999）从传统单一国家视角和全球视角两个角度来考察国际产业政策，认为“国际产业政策”包含两方面的含义：从传统方面看，指一国国际经济政策中相当于产业政策的那一部分内容，如保护幼稚产业、基于战略贸易理论而制定的国际经济政策等，这样的国际产业政策事实上已存在了很久；从经济全球化方面理解，指基于单一国家视角的产业政策及其作用，在空间外延上超越国界之后形成的“新”国际产业政策。
国内学者齐东平（2000）将“国际产业政策”定义为：主要以本国产业为对象，以与本国产业发展密切相关的国外地区为政策的空间外延基础，所制定和实施的旨在推动本国产业发展的一系列政策措施的总和。这一定义与上述日本学者的解释有相似之处，即这种新国际产业政策的实质是伴随经济全球化的深化发展，国内产业政策作用的空间边界已超越国界。汪斌在完成于1999年的博士论文中，提出“国际协调型产业政策”这一命题（2001）。他在研究全球化背景下当代国际区域产业结构形成整体性成长时，注意到不可避免地存在着内在矛盾和摩擦。他认为，在各国产业结构互联互动的条件下制定产业政策时，需顾及本国政策出台后，国外政府可能做出的反应与调整对本国产业结构运行和政策执行结果的反向影响，因此需探索如何使本国产业政策逐步转型为国际协调型产业政策。以后，他进一步指出，在全球化浪潮冲击下，各国产业经济在相互依存、互联互动中演进，直接导致了一国产业政策对内作用弱化而对外作用强化的质变，使产业政策以国际产业政策方式实施，其核心在于协调。由于在可以预见的未来，不可能出现全球统一的国际产业政策，因而可将转型后的这种产业政策称为国际协调型产业政策（2002）。他还认为，当今以发达国家为主出现的产业政策转型，既是传统产业政策的延伸，其核心功能仍然是弥补“市场缺陷”，所不同的是超越国界，从全球范围来审视和弥补“市场缺陷”；同时也是适应经济全球化时代对其传统产业政策进行调整的产物，实质上是在实施面向全球化和知识经济时代的产业政策（2003）。
上述文献表明，国内外学者提出的国际产业政策（或国际协调型产业政策）并非指全球统一的产业政策，而是指由一国或国际区域内相关国家经协调后制定、其作用范围已超越国界、具有开放性或国际性特点的产业政策，以区别于以往封闭型的传统国别产业政策。
三、国际产业政策的相关理论研究
1.国际产业政策形成的必然性和合理性的理论研究
尽管对国际产业政策概念的理解和解释，在国内外学者中存在着差异，目前还没有一个统一的定义。但对这种在全球化时代形成的新产业政策，其形成的必然性和合理性方面，人们还是作了多视角的考察。
OECD（1997）作为国际组织，从成员国和组织的实践出发，从总体上揭示了国际产业政策形成的时代背景。OECD指出：经济全球化、日益激烈的竞争与快速的技术进步不断改变产业运行的环境。越来越多的企业采用国际化经营战略，使原来的国别产业政策效力逐渐弱化。贸易与投资自由化又加剧了内外部市场竞争，加上政府宏观管理观念上的变化，由此引起产业政策由传统的产业发展政策转型为面向全球的“产业竞争政策”，而且这种产业政策更加注重提升企业的国际竞争力。OECD（1998）还认为，知识经济是使传统产业政策出现转型的又一重要因素。生产、传播和使用信息的产业越来越受到OECD成员国的重视，企业也更加重视人力资本等无形资产及相关资产的投资。这就要求产业政策在研究、技术、人力资源、组织效率、市场开发和软件建设等方面进行调整和国际协调，消除这些领域中的投资障碍，满足企业全球竞争的需要。
政策溢出效应是形成国际产业政策的另一重要原因。McDonald等人（1999）以欧盟产业政策为例证，认为产业政策外部性引起的溢出效应是欧盟产业政策存在的最重要原因。溢出效应的存在说明，各国可以通过产业政策协调来分享合作体系带来的福利增进。Johan等人（1999）在分析欧洲共同产业政策的必要性时指出，如果没有欧盟范围内对各国产业政策的协调，各国产业政策之间可能会相互阻碍，结果弊大于利。虽然一国产业政策对其国内产业发展有益，但却会在欧盟内部市场造成新的市场扭曲。因此，有必要引入全球性思维，在欧盟产业政策的框架下协调各成员国的产业政策。
对于国际产业政策形成的必然性和合理性，Flockton和Heidi（2001）等还提出了两种解释：（1）市场失灵具有跨国传播的先天特性。随着经济全球化的发展，市场在全球范围配置资源的同时也将市场的外部性、信息不充分等缺陷跨国传递。因此，产业政策功能必须突破一国国界，在多国间纠正市场失灵。（2）产业的最小最佳规模超越国界。如果某国一企业或产业的最小最佳规模尚大于该国的总需求，该市场必将超越一国国界，继而产生对国际产业政策的需求。Flockton和Heidi的观点，在解释国际产业政策形成的必然性和合理性方面更具有普遍意义。因为即使不存在欧盟这样一体化程度较高的区域组织，在全球范围或其他区域国与国之间政策协调也是普遍存在和必需的，而且客观上在经济全球化条件下资源配置已超越国界，就必然产生对国际产业政策的需求，也必然要求原有传统产业政策转型。
深尾京司等（1999）从国际分工角度，总结了国际产业政策形成的必然性。他们认为，随着国际间资本流动的加快，国际区域内的分工结构日益复杂化和精细化，各国间相互依存关系不断加深，以一国范围为对象的“封闭型产业政策”，必然转型为以更广阔地域空间范围为对象的、外延扩大了的国际产业政策。
林建山（2000）则从一个更加宽泛的角度分析了一国产业政策转型为国际产业政策的原因，指出全球化竞争、科技进步、社会与政治变迁、主权观与政府政策变迁等因素，导致单一国家的产业发展取向和趋势发生深刻变化。因此，各国所采用的国家产业政策（即传统的产业政策）也出现重大的转向趋势。多数国家已逐渐舍弃过去长期惯用的补贴产业与保护产业的直接干预型“产业政策”，转而重视采用“改善外部环境”和“改变影响产业国际竞争力的条件”的间接性、总体性政策措施。汪斌（2003）从政策作用对象、政策制定和实施主体以及政策实施效果3个方面总结了以往封闭型产业政策转型为国际产业政策的内在动因。他认为，当代产业发展出现了产业运行全球化和区域化、产业发展融合化和产业演进生态化的新趋向；政府的宏观调控理念出现了新变化；通过协调博弈才能实现国家的战略利益。这3个方面是促使当代产业政策转型的内在动因。
2.国际产业政策目标和政策内容的研究
OCED（1997）在回顾其成员国实施产业政策的基础上，总结了新国际产业政策的特点及趋向。其中，认为不直接干预市场、更加重视标准竞争（指技术与环境标准）、更加注重从全产业角度制定产业政策等内容已成为经济发达国家的共识。Georg等人（1996）指出欧盟成立前与成立后，产业政策在内容上的变化。他们认为，早在20世纪七、八十年代欧共体已开始放弃部门产业政策，转而采用“横向联合战略”（Horizontally-Aligned Strategy）（注：Georg Erber,Harald Hagemann,Stephan Seiter,Industrial Policy in Europe,European Trade Union Institute,Working Paper,1996.p7.）。1993年欧盟成立后，与前相比，这时产业政策在加大人力资本等非实物资本投资、发展产业间国际合作、确保公平竞争环境、实现公共部门现代化这4个方面发生明显变化，政策目标是加强欧洲企业的国际竞争力。Gilberto（1998）则从欧盟和成员国两个层面考察国际产业政策内容，欧盟层次产业政策主要用各类基金支持研发活动和援助衰退产业，开展反倾销、设定技术和环境标准等；在成员国层面上，主要涉及设定技术规则和援助衰退产业等。
深尾京司等（1999）结合日本的实践对国际产业政策主要内容作了较为完整的概括，认为主要包括：（1）各国基于有利于本国的立场，或基于与本国所属的国际区域多个国家互惠的立场，采取减少或取消进口限制的措施；（2）为完善区域内标准认证、规制和知识产权保障制度，一国与相关国家制定的共同规定和工作机制；（3）作为对外经济协作的一环，所实施的充实国际区域内相关产业基础设施的政策及措施；（4）为保障国际区域内经济安全而进行的一国与相关国家在能源等领域的协调性政策和措施；（5）为推动经济的可持续发展而进行的环境领域的国际合作。
汪斌（2003）依据当前发达国家实施国际产业政策的状况，将该政策的基本内容归纳为：（1）国家战略性产业技术政策在新国际产业政策中处于核心地位；（2）产业技术标准竞争及其国际协调；（3）产业环境标准制定及其国际协调；（4）产业预警机制设立与产业安全保护的前置化；（5）放松反垄断法和反垄断法的国际合作。此外，还涉及跨国基础设施建设和保证能源安全的国际战略合作方面的政策协调等。付彩霞（2001）则从产业政策中产业组织政策也已出现转型角度，指出其新内容。她认为，产业组织政策目标不仅要处理好国内市场垄断与竞争的关系，更重要的是在全球范围内寻求资源的合理配置。政策目标重心是让本国企业获得世界市场利润的更大份额，而不再是仅仅保护本国消费者和其他生产者的利益。
3.国际产业政策实施方式和政策手段的研究
作为一种新产业政策，其适宜的实施方式和政策手段是确保政策效果的一个重要方面。国际产业政策既然不同于传统的国别产业政策，那么在实施方式和手段上也应有其特殊性。
Georg等（1996）认为，随着自由贸易的发展，原有的产业政策作用空间不可避免地要缩小。因此，他们主张欧洲的产业政策应转型为适应世界经济环境变化的“长期竞争导向型产业政策（long term Competition-orientated industrial policy）”，并强调产业政策的实施是一种博弈过程，如果参与各方采用非合作的敌对态度，则各方都将蒙受损失。（注：Georg Erber,Harald Hagemann,Stephan Seiter,Industrial Policy in Europe.European Trade Union Institute,Working Paper,1996,p17.）黄兆银（2001）虽然没有直接提出国际产业政策的实施方式，但通过考察产业政策和部分充当产业政策手段的战略性贸易政策，指出在经济全球化条件下，原有以邻为壑的产业政策已不合时宜，需要发展新的国际协调手段和机制，以避免代价高昂而又对全球经济有重大不利影响的竞争性干预，主张以合作型竞争取代你死我活的旧的竞争模式。这里实际上指出了新时代产业政策在实施方式上的新变化。
Gilberto（1998）研究了欧盟与其成员国之间在产业政策和旨在消除非关税壁垒的单一市场计划上的矛盾。他认为，在理论上消除非贸易壁垒与实施产业政策之间存在根本的矛盾。因此，虽然产业政策对欧盟经济发展而言是一种强有力的手段，但只能在联盟层次上运用，只有这样产业政策才能增强各成员国的产业竞争力，并消除产业政策与单一市场计划之间的矛盾。Flockeon（2001）反思了国际产业政策实施主体的选择问题，认为需要有一个超国家组织来有效地实施国际产业政策，因为如果由单个国家实施，会暴露利益偏移、作用范围有限等先天缺陷。近来的趋势是用区域或全球范围内的“论坛”形式取代固定的多国组织，协调各国间的利益关系，提升总体的竞争力（Overall Competitiveness）。（注：Flockton & Heidi.European Industrial Policy with Respect to the Steel Industry:The ECSC Pust.Pressent and Future,http://info.som.unist.ac.uk/dissertution/dissertions/Heidi Flockton whole dissertation,pdf.2001,p72.）Patrizio（1998）对此持有同样的观点。在考察欧洲一体化就如何设计和实施国际产业政策时，他主张欧洲的竞争政策、产业发展政策、结构调整政策和创新政策等要互相搭配、联合实践，在不同空间范围和层次上开展国际合作，注重用网络化横向手段进行“软管制”，以此逐渐取代目前一体化进程中集中式的、强制性的“硬管制”。为此，他认为，有必要超越单一民族国家，在“超国家层次”或“区域层次”制定和实施国际产业政策。但他进一步指出，目前欧盟的产业政策缺乏有效的科层结构，无法将微观社会调节与中、宏观政策等结合起来，提供便利的设施、开展经济合作和合理配置资源。因此，单一民族国家将继续在形成区域性国际产业政策过程中发挥关键作用。Gilberto、Flockeon和Patrizio的观点说明，在目前尚无法出现全球一体化的国际产业政策时，协调型的国际产业政策仍将鲜明地体现各国的特色。这里的关键是国家间协调，互相开放、相互合作，而不是互相封闭、相互排斥。所以，严格意义上这是一种国际协调型产业政策，而不是纯粹意义上的国际产业政策，因为真正超国家产业政策还不可能出现，最多也只是一种欧盟式双层政策结构。
Gilberto（1998）从欧盟和其成员国两个层次考察了国际产业政策的手段。他指出，在实际操作中，欧盟层次产业政策主要通过财政预算和管制措施两类手段来实现。Georg等人（1996）认为，要通过税收和财政政策保证高水平教育以及支持经济和社会协调发展，同时达到较高的环保水平。Flockton等（2001）指出，欧盟的国际产业政策手段是一种管制政策和发展政策的组合。前者消除引起市场扭曲的各种因素，后者则对研究开发、产业工人的培训和再培训等活动进行资助。Johan等（1999）观察到欧盟产业政策的一种明显趋势，即政策手段更加以市场为基础并更趋横向，也更注重营造适宜普遍创新的环境，而不是挑选合意的个别企业扶持为市场的赢家。
4.国际产业政策理论研究存在的不足
通过对国际产业政策研究文献的回顾，可以看出迄今国内外学者对于国际产业政策这种全球化时代新型产业政策的理论研究尚处于起步阶段，还未形成一个有较强解释力的理论分析框架和系统化的分析范式，相关领域的研究尚待深入：（1）国际产业政策概念、形成的必然性和合理性以及政策内容的理论分析。从已有研究文献来看，对国际产业政策概念的解释还不够明确和统一，尤其是其内涵究竟是什么？与以往传统国别产业政策的联系和根本区别在哪里？同时对国际产业政策存在合理性或形成的动因、特别是政策内容体系分析还比较零乱，也不够全面，缺乏系统化的经济学理论分析。（2）国际产业政策实施方式和政策手段的理论分析。虽然Geotg等（1996）强调全球化时代国际产业政策的实施是一种博弈过程，如果参与各方采用非合作的敌对态度，则各方都将蒙受损失。但对这种博弈过程，包括存在区域一体化组织的国家间和尚不存在区域一体化组织下的国家间博弈的不同特点，特别是各国产业政策相互作用机制的特点、规律和协调博弈过程，在国际产业政策的实施方式与政策手段上和以往产业政策的区别等等，都还缺乏足够深入的理论研究。（3）国际产业政策的实证分析。对于国际产业政策的实证研究比较困难，相关的研究文献尚很少见。然而，有关相互依赖国家之间宏观经济政策、贸易政策、税收政策、环境政策方面文献颇多，并且目前主要运用博弈论方法定量分析国际经济政策协调的收益。因此，有必要借鉴国际经济政策协调方面理论与方法，来剖析国际产业政策的政策乘数和溢出效应，政策协调的成本和收益，短期和中期国际产业政策传递作用，以及政策协调博弈过程中的不确定性与失灵的防范及其判别指标，等等。
四、结论及其对中国的现实意义
目前，国内外学者对于全球化条件下各种经济政策，如宏观经济政策、贸易政策、财税政策等的国际间传导和国际协调的研究已成果颇丰，但是对国际产业政策或当代产业政策的国际化研究则比较有限。这与现实经济生活中资源配置已跨越国界、产业运行全球化趋势等，需要产业政策在其中扮演重要角色的客观要求相比，反差甚大。因此，如何借鉴上述各种经济政策在国际间传导和国际协调等研究成果，依据当代世界产业发展的一些新趋向，对国际产业政策作出深入研究；如何把握住国际产业政策独特的政策内容体系和实施方式，包括国别产业政策间相互作用机制和协调博弈过程等，显然是摆在研究工作者面前的一项重要任务。
对于我国而言，加强国际产业政策的研究具有格外重要的意义。首先，进入新世纪以来特别是中国加入WTO后，我国产业发展的国内外环境都发生了巨大变化。一方面，国内市场国际化、国际市场国内化的进程加速，外资企业大举进入中国，构成中国产业经济体中的新生部分，对我国产业发展的方方面面已带来深刻影响。另一方面，近年中国企业已开始大步走出国门到海外投资办企业，因而中国产业实际上也开始呈现出二元化，一部分在本国、一部分已越出国界在国外发展。虽然在对外投资方面刚刚起步，在发展程度上与发达国家差距甚远，但在产业活动的国际化趋向上是一样的。因此，在经济全球化条件下，面对中国产业经济的外向化、国际化趋势，要赢得在国际竞争中的主动权，获取最大的国家战略利益，同样必须突破传统的宏观调控理念，在制定和实施产业政策时，其视野必须面向全球，不能不考虑其实施结果对周边国家和地区及世界经济的影响，以及对本国产业调整的反向影响，否则其政策目标有可能因缺乏国际协调而失去效果。其次，随着中国经济的迅速崛起和对世界经济影响的不断扩大，近年与有关国家在贸易和知识产权等方面摩擦、技术标准和环境标准之争时有发生，国外企业越来越频繁地使用“知识产权”这个市场利器与国内企业竞争。同时，中国经济的可持续发展已面临能源、资源和市场等的长期制约，我国经济的方方面面都濒临“全球因素”的挑战，国际因素对中国经济的影响越来越大。为此，必须以全球资源为基点，以世界市场（一体化的国际、国内市场）为导向来考虑产业政策的制定。因为在全球化时代这样一个“进攻”的时代，一个不能动态扩大国际市场份额的企业或产业，也就不能长期主导国内市场，“以攻为守”是这个时代的准则。因此，在中国经济已全方位融入世界经济体系，中国产业发展与世界产业发展已紧密联系在一起的条件下，必须要加强对全球化时代传统国别产业政策转型为国际产业政策这一新领域的研究，尤其需要研究如何形成中国特色的国际产业政策，为不断提高中国产业国际竞争力和最终成为一流经济强国提供理论指导和政策建议。总之，加强国际产业政策的研究，对于正处在力争跨越式发展和追赶阶段的我国产业和企业参与全球竞争不仅十分紧迫，而且具有十分重要的战略意义。