国家责任——中国宪法学新的理论支点，本文主要内容关键词为：支点论文,中国论文,理论论文,宪法学论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在经济全球化的今天，因为主权观念的变化，特别是因为人权的国际保护以及中国加入WTO这一“经济联合国”等，使得国家责任不自觉地走进了中国宪法视野之中，成为中国宪法学新的理论支点。中国宪法也因为国家责任的充实，而将使中国宪法内容、结构与观念产生变化。本文着力探讨国家责任的含义与品质分析、国家责任概念建立的现实必然性、国家责任的理论价值分析等几个问题，以探索国家责任理论的建立。
一、国家责任的含义与品质分析
不同于违宪责任、政府责任、政党责任以及司法机关的责任等，国家责任是比上述概念含义更广的、更具有我国时代特征的概念，这一概念一开始出现于国际法中，并由国际法的概念转化而来成为我国宪法学的新概念。
1.国家责任的含义
国家责任这一概念源之于国际法，国际法上的国家责任，也称国家的国际责任，是指国家违反其国际义务而应承担的法律责任。国家责任规则的内容随着国际关系的发展，发生了很大的变化。传统上国家责任仅仅指国家对其国际不法行为所应负担的国际法律责任。1979年联合国国际法委员会草拟的《关于国家责任的条文草案》，将国际不法行为区分为国际罪行和国际侵权行为。国际罪行指违背对保护国际社会的根本利益至关重要的一项义务的行为，如侵略、武力建立殖民统治、实行奴隶制、灭绝种族、大规模污染大气或海洋等。国际罪行之外的其他违反国际法的行为为国际侵权行为。20世纪中叶以来，在传统国家责任概念之外，产生了一种新型的国家责任，即“国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任”，这一术语是由联合国国际法委员会首先使用的。“国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任”就是指国际环境损害责任，又称为“跨界损害责任”。
事实上，不仅仅在国际法领域存在国家责任，正如学者所言：“我们看到，无论是从内政还是从外交来说，国家责任都是我国目前面临的一个中心课题……在国内政治领域，作为国家的治理者和领导者，它的权力是人民赋予的，有责任保障人民的权利不受侵犯，有义务维护政治、经济和社会秩序的稳定、和平与安宁，有责任和义务惩治腐败，建立廉洁、高效的法治政府。”[1]在长期的法制实践中，我们发现了“人民主权理论”的不足，这一不足表现为，人民基于信任将自己的部分权利转让给了国家，国家就天然具有了一种保护人民权利的责任，那么如果国家的行为违背了人民的公意并损害了人民的权利该怎么办？即人民何以确保人民主权的最终拥有与人民主权自始至终的实现？简言之，如何做到人民主权的“回收”，在主权上做到“有放有收，收放自如”的“双轨制”，而不是目前普遍存在的“只放不收”的“单轨制”？并且一旦人民主权受到损害怎样能够得到救济？因为国家不能只享受权利而不承担义务或者说只有权力而没有责任。鉴于这一朴素的思考，我们将国家责任定义为国家对其违背了人民的公意并使得人民的权利受到了损害的行为而形成的责任，以确保中华人民共和国的一切权力真正地、自始至终地属于人民。我们认为建立国家责任这一概念是对人民主权理论的一种有效补充，甚至可以说是对人民主权理论的完善。
事实上，国家责任是我国宪法隐含的应有之意，如“国家尊重和保障人权”的内在含义就是说国家有责任尊重和保障人权，只是这一层含义未被宪法学人重视。
2.国家责任的相关概念
现有与国家责任相关的概念中，有违宪责任、政府责任、司法机关的责任等，还有一个被宪法学人遗忘的责任是政党的责任，这一概念在中国语境中具有特别重要的意义，可以说是我国构建国家责任理论的重要因素。此外，还有立法机关的责任。因此，如果从主体来分类，那么国家责任包括政党责任、政府责任、立法机关的责任与司法机关的责任。这里需要强调的是我们不主张将立法机关的责任与司法机关的责任纳入政府责任之中，理由是立法机关的责任与司法机关的责任需要承担其各自不同的责任，而且现有的《中华人民共和国国家赔偿法》已将国家赔偿区分为行政赔偿与司法赔偿。可见司法机关的责任在我国仍然是个不能忽略的单独概念，是现有法律已经明确了的。
违宪责任，简言之，是指违宪主体因其违宪行为而应承担的不利后果。包括不履行或不当履行宪法义务所要承担的责任，违宪责任制度的存在是人民利益的保护与人民主权理论的完善。与违宪责任相联系，还有一个概念是宪法责任，在学术研究中，我国学者一般并不特别明确区分宪法责任与违宪责任。我们认为宪法责任比违宪责任的概念更广，比如我们说每一个中华人民共和国公民都有维护宪法权威的神圣义务，这种公民责任，也是宪法责任之一，但却不是违宪责任。进而言之，可以将宪法责任理解为一种积极责任，而违宪责任是一种消极责任，前者是第一性的，后者是第二性的。[2](P26)
政党责任，如有的学者所说，“政党作为一种典型的政治组织，其目标就是要争取政权、执掌政权，为此，政党的活动也就必然产生相应的责任，而这种责任不是别的什么责任，而是一种国家责任，它也由主观和客观两个方面构成。”[3]事实上，在我国政党具有极为重要的意义，我国的政党分为执政党与参政党，中国共产党是执政党，是中国革命和中国特色社会主义事业的领导核心。执政党在我国的国家生活中行使着重要的政治、人事、组织等方面的领导权，但这一权力只是体现在现行宪法序言中，即在序言第7自然段的“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制……”，在正文中没有体现，包括在国家机关中都没有提及党的这一领导权。政党责任本来是我国宪法的应有之意，因为我国宪法第5条第4款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”但由于众所周知的原因，我国政党责任制度的建立尚存在现实上的障碍，但有现实障碍不等于不应当建立，因为这是法治的重要内容之一，也是国家责任的重要内容。
政府责任，即行政责任。就狭义而言，政府责任指当政府机关及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的法律后果，即法律责任。这种责任与违法相联系，意味着国家对政府机关及其工作人员违法行为的否定性反应和谴责。
此外，还有立法机关的责任与司法机关的责任等等，司法机关的责任在《中华人民共和国国家赔偿法》中已有体现，限于篇幅本文不再展开。
3.国家责任概念的品质分析
国家责任的品质分析要求我们不仅要分析国家责任概念的含义与成因，还要指出它的特质或者这一概念与其他概念相比有什么优势。在中国语境中，国家责任具有特殊的品质，表现在如下几个方面：
(1)国家责任在层次上更高。首先，在理论研究中，需要建立理论中的元理论，这样才能使概念具有更大的信息量与概括力。用国家责任这一概念可以统领宪法责任、政府责任、立法机关的责任、司法机关的责任等一组相关概念，形成这一组概念的“种概念”。其次，用这一概念可以有效地将国家赔偿法纳入宪法学领域之中，使得国家赔偿法在现有法律体系中找到最终的归宿。
(2)国家责任在适用范围上更全面。与违宪责任相比，国家责任包括了国家在国际法上的义务与责任。国家责任与上述违宪责任等责任的不同之处在于，国家责任的适用范围要比违宪责任等更广，如国家对本国人、华侨在国外利益的保护，即外交保护。近来发生的公民在国外利益受到损害而由本国予以保护的例子不胜枚举。2007年7月发生的韩国人质案也从一方面说明国家责任的重要性。国家责任一词，将国际法与国内法进行了有机整合，使得这一概念具有了种概念或者说元概念的意义。
(3)国家责任在含义上更精准。国家责任的理论基础是人民主权，人民主权意义上的主权应由国家来行使，而不是单独由政府来行使。我们认为与国家相对应的概念是人民，或者说与人民相对应的概念是国家，而不是政府，与政府相对应的概念是公民。而且，从主体而言，宪法是解决国家与人民关系的根本法，国家对损害人民利益的行为应该承担国家责任。我们坚持认为国家责任应当是人民主权，甚至也应当是我国社会主义宪法的应有之意，但因种种原因被人所忽略而成为被中国宪法所遗忘的权利，以至于我们不得不说将其重新找回，并重新构建。
(4)国家责任在现实生活中更具可行性。国家责任不仅可以包括政党，特别是执政党的责任，而且具有可操作性。尽管我国宪法第5条对政党的违法问题有了原则性规定，但从逻辑上说，宪法是由党领导人民而制定的，而且所有机关都是在党的领导下开展活动。因此，由现有的国家机关来追究政党的责任有很大的难度，只有用更高的国家责任来规范政党的责任，才有可能体现出实质性的效果。
(5)国家责任体现了知识的完整性。国家责任是一个由政党责任、政府责任、立法机关的责任、司法机关的责任以及国家在对外活动中的责任等多方面、多层次责任构成的责任体系，因此，由国家责任来统领这些具体的责任制度，可以做到知识的有机整合，而不是知识的碎片化，便于理论知识的构建。
(6)国家责任是宪法根本法地位的必然要求。事实上，也只有宪法才有可能建立相对全面的国家责任。其他法律只能建立部分的责任，例如《中华人民共和国国家赔偿法》仅仅规定了行政赔偿和司法赔偿两种形式。
此外，将这些零碎的责任进行有机结合，能够完整地体现现代民主政治的整体风貌，使得国家责任的力度被大大强化，民主的内容与法治的精神也更加饱满。
二、国家责任概念建立的现实必然性
1.国家责任概念诞生的国际背景
就国际因素而言，在20世纪最后10年中，世界经济呈现出一种全球化的趋势。经济全球化已经对我国的法律观念与制度带来极大的影响，这已成为我国法律学者的共识。特别是1997年和1998年，中国政府代表先后签署了《经济、社会和文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》。前者已经被批准，后者有待审议。2001年11月，在经历了15年的历程之后，中国加入了世界贸易组织(WTO)。由于我国加入WTO这一国际组织，以及签署国际人权两公约，就使得法律全球化在我国成为了事实。就历史意义而言，加入WTO与国际人权条约分别被称为“WTO革命”与“人权革命”，这一“革命”同样发生在我国，它表现为法律观念的转变，包括宪法观念的转变，有力地促进了我国宪法的发展。
值得注意的是，进入21世纪后，我们所面对的是新型的主权观，即主权不再绝对，去全球化的时代主权应受适当的限制。正是因为我国比以往任何时候都要频繁、主动地参加国际组织，签订国际条约，这样首先遇到的问题就是当我国的国内法律与国际法相互冲突时，以何者为准？这是主权纳入宪法的视野的现实问题，这一现实问题使人们自觉不自觉地考虑这样一对问题，即一方面，如果一律以国内法为准，即以所谓“主权绝对论”的理论为衡量问题的理论基础，那么又有何必要参加国际条约，签订国际法？另一方面，如果一律以国际法为准，那么是否存在主权受限制的问题。这一问题的现实答案显然是要遵守国际法，要因为适用国际法而有限度地放弃国内法的使用，即限制部分国家主权。这样，“主权有限论”必然作为一个新的理论成为衡量问题的理论基础。因此，主权问题从来没有像今天这么突出，因为在传统相对封闭的社会结构中，主权的神圣不可侵犯是必要的，也是现实可能的。这一现实问题使得我们需要重新审视“主权”的含义与现代意义。
主权有限论的价值是巨大的，这是全球化浪潮的结果。相对于绝对主权而言，主权有限论是一种进步。主权有限论表明国家主权在一定条件与一定范围内受到限制，当然这种限制也是得到国家同意的，而不是出于外在强权的压力。因此，英国的拉斯基甚至认为主权是现代国际关系史上的一个“灾难”，主权国家与人类文明是“不能相容的”，因而他主张建立一个“无主权国家的世界”。[4]显然这些观点具有偏激的成分，但反映了一定的合理的内容。我国学者一般认为主权问题是21世纪国际关系中的热点问题。[5](P193)结合21世纪我国的现实，我们不难发现主权正由绝对主权向相对主权转变，[6]这一转变无论是对国际法制还是对我国宪法的发展都具有特别重要的意义。在这一背景下，全球协作进一步加强，在环境的国际保护、反恐等领域的国际合作增强。这些使得传统的主权观产生了变化。
在这一背景下，“中国的国家制度将逐步地、向由一系列国际公约所组成的国际政治、经济秩序的标准靠拢。在经济全球化的当今世界，这也几乎成了唯一的选择”。因此，传统主权神话已被打破，这是国家责任得以形成的重要国际环境基础。主权观念的变化，也使得宪法具有了更加宽广的视野与胸怀。
2.国家责任概念形成的国内因素
国内的现实因素是国家责任形成的催化剂。就国内而言，面对现实，我们不仅要形成这样的追问：
(1)面对当前物价飞涨，国家应当承担什么样的角色？网上流传着所谓：“工资涨得像眉毛一样慢，物价涨得像胡子一样快。”特别是房价领域，政府是否有责任实现古人所追求的“居者有其屋”的理想，用法律术语表达就是政府是否有责任确保公民的生存权、居住权？
(2)在教育、医疗等有关国计民生领域，政府是否应当承担相应的责任？例如面对九年制免费义务教育，国家已经承担了什么样的责任？在法律上，孩子的教育是否纯粹是家长的责任？有人甚至提出：“义务教育不仅要收取书本费，还滑稽地要交纳高额的学杂费。反观其他国家，在‘义务教育’的范围，不仅书本费、学杂费全免，国家还在学校提供免费的学习用品和膳食。差距可谓天壤之别。正是由于政府尤其是中央政府的缺位，远未履行责任，才使得‘义务教育’化为镜花水月”[7]等等。在国际法领域，与人权相对的义务主要是由国家承担的。因此，平等地保护受教育权是联合国各成员国和国际人权公约缔约国义不容辞的国际责任，是一项国家义务。
(3)在市场经济社会中，市场经济就是“不管经济”吗？面对诸如社会道德水平日益下降，政府是否有作为的义务？和谐社会思想的提出，意味着国家、政府承担更大的义务与责任。显然，在当今社会，国家具有多重责任，而如果政府不承担这些相应的责任，人民就可以宪法为依据来追究国家责任。
(4)面对当前的贪污腐败，政府应当承担怎样的责任等等。
随着这些现实问题的日益集中与日益堆积，人们也越来越清晰地看到很多问题普通百姓是无能为力的，不管是房价问题，还是教育、医疗改革等都需要国家出面方能扭转乾坤。而政府的不作为或者错误的作为，将使得这些有关国计民生的问题越发突出，成为社会不和谐的重要因素。
3.国际法的发展催生了国家责任概念由国际法转化为国内法
全球化的深入进行，促进了国际法迅速发展，特别是在人权领域，国家责任呈现出越来越强化的趋势。
在国际人权公约中，受教育权的保障等许多权利的实现已经规定为国家责任，如“法律援助制度已为世界上大多数国家通过立法所确立。法律援助的国家责任性质已经为许多国家所承认”。“法律援助最初并不是作为国家责任而存在的。其性质经历了由慈善行为向国家责任的转变”。[8]对此，《公民权利和政治权利国际公约》第14条第(3)款为被告人规定的法律权利为：“在制定对他提出的任何刑事指控时，人人完全平等地享有下列最低限度的保证……(d)出席受审并亲自替自己辩护或经由他自己所选择的法律援助进行辩护；如果他没有法律援助，要通知他享有这种权利；在司法利益有此需要的案件中，为他指定法律援助，而在他没有足够能力偿付法律援助的案件中，不要他自己付费。”国际人权公约促进了新的国家观的建立，这也是国家责任得以成立的重要因素之一。
三、国家责任的理论价值分析
1.国家责任的理论基础
国家承担责任的理论，是与国家赔偿制度联系在一起发展而来的，就历史发展而言，它大体经历了三个阶段：一是全面否定阶段。19世纪中叶以前，英国长期坚持“国王不能为非”的封建传统，美国则坚持“主权豁免原则”。二是相对肯定阶段。19世纪末至20世纪初，国家主权豁免理论日渐式微。一些国家被迫在有些领域放弃国家主权豁免观念，与国家赔偿相关的国家责任制度进入相对肯定阶段。三是全面肯定阶段。第二次世界大战以来，许多国家开始通过判例和立法建立健全了与国家责任相连的国家赔偿制度。
新中国成立前，当时的晚清政府、尤其是民国政府，虽然颁布了一些法律法规，但没有一条是关于国家赔偿的。新中国成立后，1954年宪法中就确立了国家赔偿的原则，其中第97条规定：“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”但是由于受国家主权神圣不可侵犯理念与个人服从社会、社会服从国家这一道德原则的影响，长期以来对国家的过错没有建立具体的法律责任制度，虽然也不乏行政赔偿的政策规定和冤狱赔偿的个案处理，但作为国家责任制度迟迟没有真正建立。最典型莫过于文化大革命之后所流行的一句话：“母亲打错了儿子，儿子还不能原谅吗？”1982年宪法开始规定：“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”1994年5月12日，第八届全国人大常委会第7次会议通过了《中华人民共和国国家赔偿法》，该法于1995年1月1日施行。《中华人民共和国国家赔偿法》明确规定了国家的违法侵权责任，是公民、法人和其他组织取得国家赔偿权利的基本法律依据，也是对宪法的具体落实。国家赔偿法对行政赔偿和刑事赔偿的范围、赔偿义务机关、赔偿的方式、标准和计算方法、赔偿的程序、赔偿费用等作了全面具体规定。这部法律的出台，扩大了公民权利的救济途径，标志着我国国家责任制度的建立。
任何个人、组织、机构都会犯错误，国家也可能犯错。那么当国家犯错的时候是不是应该承担国家责任？答案显然是肯定的，具体理由如下：
(1)有权利必有义务，有权力必承担责任。就道义而言，人民将治理国家的“治权”赋予了政府，国家应尽心尽责，而不是随心所欲。就法律而言，“责、权、利相结合”是现代法治的重要精神。
(2)法律责任是法制的内容之一。国家责任是法律责任的种类之一，国家依据法律来治理国家，即“依法治国”，那么，如果在治理国家中存在过错，也应当“依法办理”。
(3)国家责任是社会主义原则的重要精神。我们是中国共产党领导的人民民主专政的社会主义国家，一方面党和国家应以人民的意志为重，保障人民当家作主，另一方面，人民更应以积极的姿态，行使权利。
2.国家责任概念的宪法学价值
国家责任理论具有重要的价值，这一价值也是这一概念得以成立的立论基础，具体表现为：
(1)国家责任是宪法监督与宪法诉讼的前提。离开了国家责任谈宪法法院与宪法诉讼，在思维方式上是跳跃式的，在行为上是错位的。因此，有学者甚至认为：“违宪审查恰恰不是目前的中国社会给我们提出的问题，而是一个将来的问题。宪法学者当然可以研究将来的问题。但是那么多宪法学者都纷纷卷入一个将来问题的讨论，恐怕就不太正常，而且大家显然是把违宪审查当作一个现实问题而不是当作一个将来的问题加以研究的。为什么违宪审查这样一个还没有现实需求的问题能够成为热门话题？这恐怕是照搬西方宪政的结果。违宪审查是二战后西方的热点问题.而我们把人家的热点问题当作自己的热点问题，是变相的人云亦云。当一个不应该成为热门话题的问题成为热门话题时，真正应该成为热门话题的问题可能反而被掩盖、被忽略了。”[9]我们认为国家责任理论是宪法法院与宪法诉讼得以建立的先决条件。而宪法诉讼的进行又会推动宪法解释，包括宪法本身的进一步完善。
(2)国家责任的建立，使得宪法成为建立在国际背景下的开放的宪法。我们注意到现在有越来越多的学者提出中国宪法学的国际化问题，如张千帆在探索中国宪法学研究模式的变迁时，认为“从自我中心到比较研究——走向宪法学的国际化”[10]是中国宪法研究的五个路径之一。事实上，宪法的国际化是全球化背景下的一种必然，而国家责任等概念的构建是我们走向国际化的重要方法之一，这在一定程度上也将促进国际法的发展。
(3)国家责任的理论是合理的知识整合。国家责任的理论是各个子系统——违宪责任、政党责任、政府责任、立法机关的责任、司法机关的责任等的有机结合，是知识的整合，这一整合不仅使零散的知识整体化，也便于学科的理论发展与今后的学科建设。
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