论教育决策过程的质量判别与质量保障，本文主要内容关键词为：质量论文,过程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、教育决策过程的质量判别：“合理性”基础上的“合法性”
在教育决策过程中，决策主体总是从自身需要和由其需要所决定的目的出发，根据对决策规律和教育实际情况的认识，来观念地构建教育决策模式。但由于参与决策的主体类别不同，其需要或所代表的利益就不同，因而对教育决策质量的判别也是不同的。一般来说，政府决策者具有高度分化的角色结构，他们通常以维持政权为依归，以政治家的眼光或以政治利益来衡量教育决策过程，他们所关注的焦点往往是教育决策过程是否合法。相对而言，作为咨询者的专家学者、作为执行者的教育行政机关及其官员，以及作为利益相应人的广大民众，他们更关心的是其相关教育利益能否在教育政策中得到表达与整合，他们更关注教育决策过程是否合理。因此说来，合法性和合理性是教育决策过程的两个重要的质量判别标准。合法性(Legitimacy)强调教育决策的主体构成和决策程序的合法化。从整个决策过程来看，它主张自上而下地进行决策，把决策的合法性作为其终极价值追求：从决策主体来看，它肯定现存制度安排的合法性，强调政府作为决策者的主体地位；从决策的价值取向来看，强调以国家利益作为价值取向的正当性；从政策问题的认定来看，重视政府及其领导人对问题的察觉、界定和描述；从政策议程来看，强调政府议程的重要性；从政策议案的裁定来看，强调政府及其领导人凭经验判断和直观判断进行独立决策。合理性(Rationality)强调教育决策的主体构成和决策程序合理化。从整个决策过程来看，它主张自下而上地进行决策，把决策的合理性作为其终极价值追求；从决策主体来看，强调咨询者和执行者的主体地位；从决策的价值取向来看，强调教育利益作为共同利益的正当性；从政策问题的认定来看，重视咨询者和执行者对问题的察觉、界定和描述；从政策议程来看，强调公众议程的重要性；从政策议案的裁定来看，主张群体参与决策，强调政策议案的裁定是一个利益博弈过程。
合法性与合理性的统一从来就是教育决策的一个最基本的原则。然而，由于政党政治和行政组织在教育领域占主导地位，因而教育决策作为政治支持的一种手段往往是在强化国家的相对自主权和权力，从而客观上也强化了对教育发展的干预和对矛盾的压制。在这种情况下，教育决策的质量判别通常是以教育决策是否合法为标准，而忽视了对教育决策是否合理的价值判断。建国以来，我国许多重大教育决策都曾出现过严重失误，但没有人提出质疑甚至不愿质疑，似乎执政党和政府是合法的决策主体，其教育决策过程就是合法的，因而决策结果天经地义就是正确的。循着这样一种逻辑，人们既不去批判和质疑教育决策过程的合法性，也不去追求教育决策过程的合理性。这种片面追求合法性的教育决策常常以教育发展需要稳定的政治环境为由而排斥公众的决策参与，阻塞了不同利益主体政策诉求的通道。进一步来讲，人类在心智上的限制决定了政府在控制和预测事件能力上的限制，这是一种不可避免的无知。无论政府决策者有何等的智慧和有何等渊博的知识，他们都不可能在决策过程中对复杂的教育现象有完全透彻地、预先地了解，而常常是以政治逻辑和政治偏爱替代了对政策问题的具体分析，因而所制定出来的教育政策也常常变成了一个仅仅是靠合法性而塑造的东西。这样的教育决策即使合法而不合理，又有什么用呢？近几年来，我国制定的许多教育政策如高校扩招政策、高校后勤社会化政策、高校合并政策、“减负”政策、“3+X”政策、基础教育课程政策、区域教育发展政策等等，其中都无不贯穿着社会主体的利益矛盾与冲突。然而，人们却很少去追问：这个或这些教育政策究竟是谁制定的？凭什么依据决策的？是怎样决策的？是否经过预期分析？是否做过政策试验？是否进行过质量判别？如果政策失误究竟应由谁来承担责任和怎样承担责任？利益相应人的利益受损怎样得到救济？等等。可以说，教育决策过程只重视合法性而不重视合理性，只能导致人们对既定教育政策的盲从，只能让人们一再陷入“恶法亦法”的历史怪圈。
民主是构造现代政治体制的一种核心的和基本的价值，一般来说可以认为民主制度就是一套决策规则，民主过程就是一个决策过程，民主理论是我们从政治科学视角研究教育决策过程的基本范式。尽管当代民主理论一般把民主制度的合法性建立在民主的普遍性、民主的价值性、民主的程序性三个基础之上，很少有人把民主制度的合法性建立在其合理性基础之上，但实际政治生活表明，任何一个民主国家的稳定不仅取决于政治制度的合法性，而且还取决于政治制度的合理性；合理性就是实际政绩，即大多数民众和利益集团能够满足政府基本功能的程度。虽然说政治制度一旦缺乏合法性，就会导致合法性危机，但政治制度一旦丧失了合理性，也同样招致合法性危机。许多政治学家如阿尔蒙德、维巴、林茨、爱泼斯坦等都认为政府绩效与政治合法性之间的关系是：政府绩效好，政治制度就稳定；政府绩效差，政治制度的合法性就差。① 查尔斯·琼斯在谈到政策合法性时分析了政策合法性的四个来源：一是法定的权力主体，通过法定的程序制定和执行政策；二是政策代表有关群体的利益要求和愿望；三是共同的守法习惯；四是政府为贯彻政策所采取的强制性措施。在这四个政策合法性来源中，他认为代表有关群体的利益和愿望的程度，是一项政策合法性最主要的来源。② 在现代社会，国家几乎管制了社会生活的一切方面，为所有公民提供大量的公共服务，政府的政策成为了连接政府和社会的一个主要纽带，成为了调节和规范人们社会生活的一种主要手段。因此，现代国家管理教育尤其需要普通民众默许政府的教育政策，自愿地与政府工作相协调，而要获得普通民众对教育政策心悦诚服地认可、服从和支持，最重要的是教育政策能够代表普通民众的相关教育利益。我国是一个后发型的现代化国家，要真正确立起民主体制那样的程序合法性还需要几代人漫长而艰辛的努力，因而政府只能在实体中争取合法性，即通过增强教育决策过程的合理性，来提高教育决策过程的合法性，以合理性来促使和保证合法性的实现。
二、教育决策过程的质量保障：从“质量外检”到“质量内生”
教育决策不仅需要关于教育决策质量的承诺，更重要的是要通过一定的策略来保障教育决策质量的不断提高。强调合法性的教育决策过程，其质量往往依靠“外检”，即决策质量来源于评价机制的外部考量；而合理基础上再合法的质量判别标准，决定了教育决策质量主要靠“内生”。为此，教育决策过程的质量保障应该从维持决策体系转向改进决策体系，从关注决策结果的质量转向关注决策过程的质量，从注重决策质量问题的事后处理转向关注决策质量问题的事前预防。
(一)从维持决策体系转向改进决策体系——利益相应人在场
教育决策是把人民的教育意志转化为国家教育意志，这是人民当家作主管理教育的重要途径。教育决策过程中“受益人缺席”状态往往限制利益相应人的多样化利益诉求，从而危害教育公平和公正。因此，整个教育决策过程一定应是开放的公众参与过程，做到利益相应人在场。
第一，改变精英把持决策的状况。真正有效的公众参与必须以教育决策过程的公开为前提，改变精英把持决策的状况，一方面让教育决策成为全社会公民能够直接广泛参与的事情，相应缩小或限制政府的政策提案范围，同时放手让公民或社会组织参与起草政策议案，并使其政策议案能够有机会通过有效途径进入政府议程；另一方面让公众随时知道决策者在制定什么教育政策、在讨论什么政策问题、自己的意见怎样能够真正影响正在讨论的政策问题等。与此相配套的措施包括媒体公开报道政策议案及其讨论情况；举行各种形式的听证会；公众在媒体上发表对政策议案的各种意见；在讨论政策议案时，公众可以要求会见各种决策主体等。西方一些民主国家的情况往往是，通过一个教育政策议案相对来说要比起草一个教育政策议案简单得多。他们常常在一个工作日要炮制出好几个教育政策议案，但是教育政策议案一旦进入政府议程，就会立即引起社会特别是利益集团的关注，这时有关的选民和利益团体就会通过院外活动等形式来游说决策者，表达自己对教育政策议案的意见并要求决策者采取行动。这样，一个教育政策议案从小组委员会到委员会，从委员会到院会，就是公众用不同形式不断影响政策议案的过程，甚至有时候利益相应人还会在讨论政策议案时，当场给委员们递上一份意见或打出标语进行抗议。整个教育决策过程都有各种不同意见或不同利益的碰撞，体现各种社会主体的利益表达与整合，这样形成的教育政策才会成为名副其实的“民意”产品。当然，在整个参与决策的过程中，一个非常重要的条件就是公众能能够通过中介组织来参与教育决策。在现代大规模民主国家中，大量的组织而不是个人成为政府与社会发生关系的主要方式，因而决策过程中的民主互动是集体地被组织起来的各种利益之间的互动，普通公众的利益是由组织或组织领导人所代表的。提高教育决策过程中公众参与的程度，社会中介组织将起着至关重要的作用，它们能够使分散的、潜在的公众意愿和要求转化为集中的、明确的政策诉求，并通过多种影响渠道将其输送到政府决策层，从而既提高教育决策的透明度，也提高教育决策的时效。
第二，决策听证。公众参与决策一个最重要的途径是决策听证。听证是现代民主制度的产物，也是行政程序法的核心内容。决策听证的核心就是给公众提供直接参与决策的机会，特别是给利益相应人陈述意见和抗辩的权利。美国学者基夫·奥古尔认为：听证制度通过陈述、辩论和举证，有利于发现事实；有利于听取各方面的意见，特别是听取有利害关系人的意见；能向公众宣传法案及其结果；能把人民的意愿告知立法者。③ 在听证运用得最广泛的美国，听证程序被认为是宪法上“正当法律程序”原则最集中的体现，为此他们为听证订立了一系列规则，比如听证期间搁置议案，避免普通公众受先入之见影响而使听证流于形式和被少数利益集团所控制；为避免决策主体与普通公众之间信息不对称，决策听证由专家学者和利益相应人各方代表共同参与；由政府以外的社会组织或个人担当听证主持人等等。听证制度是教育决策过程中不可缺少的制度安排，它既能充分保证利益相应人参与教育决策的权利，也能使教育政策议案得到充分的论证。
第三，决策辩论。教育决策过程在一定程度上就是政策议案的辩论过程。西方发达国家讨论法案一般有“三读”程序(Successive Debates)，而“debates”的中文意思就是辩论。讨论法案就是辩论法案，没有辩论就没有立法程序。同样，教育政策问题能否很好地解决，取决于其中的矛盾能否充分暴露；矛盾暴露得越充分，决策结果就越切合实际，政策问题就能解决得越彻底。而矛盾的暴露就要求有决策辩论，决策辩论就是不同意见进行交锋。不同意见的交锋过程就是不同利益的交锋过程；不同利益在碰撞中磨合，最后形成的教育政策就是不同利益表达与整合的决策结果，实际上也就是大众认可的决策结果。教育政策被各种利益相应人认可，它实施起来就容易得多。因此，设置专门的决策辩论程序是提高教育决策质量的重要条件。
(二)从关注决策结果转向关注决策过程——教育决策预期分析
教育决策预期分析是成功进行教育决策的重要环节，其基本职能就是教育政策分析。教育政策分析是运用一定的方法和技术对正在制定或已经制定的教育政策进行思维的过程。它既包括教育政策的内容分析，又包括教育政策的过程分析；它既要对决策结果本身作出解释，又要对其普及推广的可能性作出解释。教育政策分析一方面可以为制定优化的教育政策提供一定的保证，另一方面可以对政策实施计划和资源配置方案提出建议，以减少政策实施中的偏差。更重要的是，有时政府决策者、既得利益或强势利益集团可能会利用自身各种有利条件，将其特殊利益或集团利益虚饰成教育决策的目标，这时，教育政策分析相对来说可以超脱，能站在较为客观公正的立场，从有利于实现共同利益的目标出发，对原来的决策目标进行重新论证。从政策分析人员的类型来说，政府决策者属于政治本位型的分析人员，他们在处理教育与行政的关系时特别偏爱政治上的进步，注重教育政策的短期效应；政策执行者属于技术本位型的分析人员，他们虽然期望得到行政职位上的升迁，但一般来说却缺乏政治上的主动性，因而往往注重对教育政策作技术上的理性分析；政策咨询者属于职业本位型的分析人员，他们虽然不回避政治与行政，但他们的政策分析的真实动机来源于为教育利益服务的精神，注重教育政策的长远效应和终极追求。从这个意义上讲，教育决策预期分析提供了对主体利益进行重新审视的机会，因而具有对教育政策方案进行再度设计的可能性。只有借助有组织的预期分析，才能有效地预测危机或风险，提高教育决策的质量。
(三)从注重“事后处理”转向注重“事前预防”——教育政策实验
教育决策预期分析本身又具有不确定性，这种不确定性是由教育活动内外环境的多种不确定性所决定的。即是说，教育决策预期分析面对的不是或者说不总是一种确定性事件，而是一种统计事件和随机事件，教育决策并不能对决策后果作出精确的分析和预见，因而也不可能确保由此而制定的教育政策真正具有针对性和可行性。例如在高校扩招决策之前，人们预期分析高校扩招政策能够拉动社会经济增长和满足日益高涨的教育需求，但是这种预期分析存在许多不确定性，比如政府、团体和个人因高校扩招所进行的投资会挤占原本对其它领域的投资；高校扩招会高估高等教育对国民经济的拉动程度，进而高估实际的就业机会；高校扩招后毕业生的就业与经济发展的需求产生矛盾，可能会影响到居民投资高等教育的积极性；如果高校所收学杂费远远抵不上其机构成本，而各级财政对高校扩招的部分应增拨的事业费不到位，可能会影响高等学校的教育质量和声誉；如果对贫困家庭的学生没有相应的配套政策，高校扩招会对教育机会均等构成威胁，进而导致社会不稳定因素等等。事实上，自高校扩招以来，诸多事与愿违的负面效应已经日益凸现，这是教育决策预期分析所始料不及的。因此，无论是教育决策预期分析的理论还是所由而出的结论，都必须在政策实践中反复地进行调适和修正；只有通过教育政策实验，才能真正建立起教育决策的风险防范机制和纠错机制。
教育事业始终处在发展变化之中，任何新情况新问题都会不断涌现，因此要纠正教育决策失误，控制或避免政策实施中可能出现的风险或危机，就得选择试点深入实验。在政策实验中，对教育政策实施过程中出现的各种情况进行认真研究，吸取教训，积累经验，然后在研究的基础上再进行超前预测，就可以避免教育政策全面实施后因各种不确定性所带来的巨大代价。西方政策学者认为，政策实验用精确方式显示出特定政策行为是否会导致特定政策结果，这种因果推理能力能够有效地减少各种对决策结果内部有效性构成威胁的因素；尤其对于既无法标准化又无法系统控制的选择性政策来说，政策实验可以获得关于政策结果变化源头问题的几乎准确的答案。美国自20世纪30年代以来，政策实验就作为监测决策结果的一种途径而被广泛提倡。④ 就高校扩招政策的决策而言，我国有关政府部门曾经委托北京大学成立专门的课题组，研究高校扩招的必要性和可行性，但是在课题组的研究报告完成之前，有关政府部门就已经制定和出台了高校扩招政策，并且在相当短的时间内，在没有任何政策实验的基础上就在全国高校大力实施。高校扩招政策关系着全民教育利益，尽管其社会效应还有待历史的检验，但这种“群众运动式”的教育决策过程是不可取的。另外，任何教育决策其中都包括选择政策实施的正确方法和得力措施，这些方法和措施并不是决策者从头脑中凭空想象出来的，而是在反复的政策实践中总结出来的。如果不通过政策实践来掌握切实可行的实施方法和具体措施，即便是一个好的教育政策也不会产生好的政策效果，甚至会导致政策失败。许多教育政策之所以在实施后会出现效果不佳或者事与愿违，究其原因就是操之过急，没有取得试点经验就忙于推广，导致了主观与客观相脱离。教育政策实验是维护教育利益的重要的甚而是最后一道防线，因为教育活动的周期太长，教育政策对其影响具有隐蔽性和滞后性。一旦教育决策失误，尽管后期的教育政策评价有一定的纠错机制，但对于教育的生存和发展来说代价太大。在教育日益主宰国力的今天，在教育利益日益成为普通利益和共同利益的现代社会，这样的代价我们再也负担不起。
最后强调的是，教育决策过程的质量需要一系列制度予以保障，这是教育决策科学化与民主化的内在要求。制度抑制着可能出现的、机会主义和乖僻的个人行为。⑤ 无论是公众参与决策、教育决策预期分析，还是教育政策实验，都必须建立健全相应的制度。通过制度直接调整决策主体之间的利益关系，可以使决策主体在允定的制度下调整决策观念和规范决策行为。离开了制度安排，教育决策过程的质量将无法得到根本保障。
注释：
①参见毛寿龙著：《政治社会学》，中国社会科学出版社(北京)2001年版，第75页。
②Charles O.Jones,An Introduction to the Study of Public Policy( 3rd ed) ,Monterney,Brooks/Code Publishing Company,California,1984.
③基尔·奥古尔著：《美国立法程序》，1985年英文版，第176页。转引自吴大英等著：《比较立法程序》，群众出版社(北京)1992年版，第105页。
④参见威廉·N·邓恩著：《公共政策分析导论》，谢明等译，中国人民大学出版社(北京)2002年版，第376～379页。
⑤柯武刚、史漫飞著：《制度经济学——社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆(北京)2000年版，第7页。