清末民初商会的商事仲裁制度建设，本文主要内容关键词为：民初论文,商事论文,清末论文,商会论文,制度建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近代中国的商会商事仲裁制度，产生于清末，确立于民国初年，并从“商事裁判所”改变为“商事公断处”。这一制度的产生和确立，是政府和商人的互动和合作的结果，不仅是商会制度从初创阶段进入到成熟阶段的一个重要标志，而且反映了辛亥革命前后中国司法制度的现代性变革，以及政府和商人对司法制度变革的态度，也从一个侧面反映了辛亥革命的政治制度变革的社会基础。
一、商会的商事仲裁职责及其现代性
近代中国的商会从诞生之时起，就有调解和仲裁商事纠纷的职责。清政府农工商部制定的近代中国第一个有关商会的法规——《奏定商会简明章程二十六条》，对商会的这一职责就有明确的规定。章程第15条规定：“凡华商遇有纠葛，可赴商会告知，总理定期邀集各董，秉公理论，从众公断。如两造尚不折服，准其具禀地方官核办。”第16条规定：“华洋商遇有交涉龃龉，商会应令两造各举公正人一人，秉公理处，即酌行剖断，如未能允洽，再由两造公正人合举众望夙著者一人，从中裁判。其有两造情事商会未及周悉，业经具控该地方官或该管领事者，即听两造自便。设该地方官、领事等判断未尽公允，仍准被屈人告知商会代为伸理。案情较重者，由总理禀呈本部，当会同外务部办理。”（注：《奏定商会筒明章程二十六条》，《东方杂志》第1年第1期，光绪三十年一月二十五日发行。）这些条规赋予了商会有独立调解和仲裁华商之间及中外商人之间商事纠纷的职责和权利。
这些条规还初步体现了商会的商事仲裁制度具有一定的现代司法制度性质。章程中规定的“秉公理论，从众公断”，表明商会仲裁必须遵循公正论理和服从多数的平等、民主原则。关于商会仲裁与官府裁判关系的规定则体现了两者之间的互相监察关系，如商会仲裁不公，当事人可申请地方官府重新裁判，反过来如地方官府判决不公，当事人亦可申请商会再行申诉；由商会仲裁，还是由官府裁判，或重新裁判则由当事人自行抉择，充分尊重当事人的诉讼权利。这些规定，使商会的商事仲裁制度从一开始就具有现代司法制度的精神，也可以说是中国现代司法制度的最早显示。
如果说商部所颁章程反映了政府对商事仲裁制度改革的目标取向的话，那么各商会仲裁商事纠纷的实际举措则体现了商事仲裁制度改革的社会基础和成效。由于传统的官府衙门在受理商事纠纷时敷衍塞责、拖延不决，使广大工商界和商会迫切希望能够自我独立调处商事纠纷。在商会产生之初，几乎所有的商会都在各自的章程中详略不同地规定了仲裁商事纠纷的职责，都体现了部颁章程的有关原则和精神。如上海商务总会，在其前身上海商业会议公所成立时，就将仲裁商事纠纷作为主要职责之一，其章程的“追补负”一条规定：“商务中最要者，钱债一事，而地方有司往往视为细故，虽经控告，无非延宕了事。……本公所有关商务大局者，不能不秉公与闻，以除积弊。如有亏负倒欠等案事，可曲谅其短，即邀集商董会议了结，固可省事息争。万一奸滑之徒难以理喻，立即详请商宪饬地方官，按律严办，以儆效尤。”（注：《商业会议公所第一次禀蒙吕盛宪核定章程六条》，严廷桢：《上海商务总会历次奏案禀定详细章程》，上海商务总会1907年版，第6页。）到上海商务总会成立时，其章程所规定的宗旨之一是：“维持公益，改正行规，调息纷难，代诉冤抑，以和协商情”；又规定其会员的权利之一是：“在会华商争执之件，随时为之公断调处。”（注：《上海商务总会第二次暂行试办详细章程》，严廷桢：《上海商务总会历次奏案禀定详细章程》，第11-23页。）天津商务总会的章程，则仿照部颁章程规定：“凡商家纠葛，概由本会评议，一经各商赴会告知，应由总理等定期邀集各董，秉公理论，从众公断。两造倘有不服，准其分别具禀商部，或就近禀请地方官核办。”（注：天津档案馆等编：《天津商会档案汇编(1903-1911)》，天津人民出版社1989年版，第48页。）其他各商会的章程也大多有类似的条文规定。
除了章程规定之外，在实际运作中各商会也从成立之时起多少不等地开展了调处商事纠纷的工作，不同程度地发挥了仲裁商事纠纷的作用。如商部议员、江南商务总会总理在1906年初给商部的一份报告中说：自该会成立之后，“凡遇各业此等倒欠钱债讼案，一以竭力劝道从速理结以息讼累为宗旨”。而且颇有成效，当有债务诉讼案件发生之时，即由该会按照章程，召集“中证议董”，“开会集议，凭两造当面秉公议劝理结”，得以及时处理。该会自光绪三十年十二月开办到次年十二月的一年中，已经“理结各业钱债讼案计共五十七起”，而且“其中时有曾经纠讼于地方衙门经年未结之案，乃一至该会评论之间，两造皆输情而遵理结者。功效所在，进步日臻”。在受理纠纷案件过程中，该会还将“所有理结钱债各案特列一表，凡诸案由事实，以暨原（告）、被（告）、中证姓名，控发、理结年月、实情等类，均令一一明晰注载，以便事先既易研求，而事后亦易于考查，且凡有各案年月皆以理结之日为断，于此亦足觇迟速功过之事者也”。江南商务总会的这一报告表明，仲裁商事纠纷不仅是该会的宗旨之一，而且有一定的程序和规范，并显示出它的取代甚或优于官府裁判的发展趋向和实际功效。商部在接到这一报告之后，立即札行全国，要求“所有各商会申报理结各业钱债讼案，自应归成一律格式，……按年将理结各业讼案详细填注，呈报本部，以资查考可也”（注：《商部颁发各商会理结讼案格式札》，《商务官报》第9册，光绪三十二年五月二十五日版，第15-16页。）。可见，商部对商会的商事仲裁制度十分重视，并力图在全国建立统一规范的制度。
商会的这种仲裁商事纠纷职责及其实际功效，从商会产生起就开始逐渐普及。这除了可以从上面已提及的商部要求各商会填写“理结钱债案件报表”一事推而知之之外，当时发生的浙江湖州武康商务分会因要求受理商事纠纷案件而受到地方官府批驳一事，也提供了一个有力的例证。该会在报请地方官府审批的章程中“有理案问案等名目”，地方官府对此批驳为“侵越行政之权”，而只准该会对商事纠纷进行“协议和息，不得受理诉讼”。官府的这一批示，虽然不同意武康商务分会对商务纠纷有像官府那样的“理案问案”之权，但也没有完全否定其仲裁之责，所谓“协议和息”也是一种仲裁，只是在裁判的方式和权限上有别于官府，而与其他商会的仲裁职责基本相同。对于官府这一批示，上海商务总会所办的《华商联合报》曾发表评论说：“现在之商会，专以理处商家讼案为事，是与官衙有何异耶！然则武康商会所拟章程如是，吾何必深其责备哉。”（注：《湖州武康商务分会之怪现状》，《华商联合报》第15期，“海内外商会纪事”，第2-3页。）《华商联合报》的这一评论者，对商会“专以处理商家讼案为事”不无异议，但也告诉我们，商会仲裁商事纠纷案件已成为一种比较普遍的现象，对于武康商务分会的理案要求政府也不必深加责备。
商会仲裁商事纠纷的方法和职能也在逐步改进和加强。在商会成立之初，仲裁商事纠纷的事项均由商会会董兼理。如部颁章程和天津商务总会章程所说的：“总理定期邀集各董秉公理论，从众公断”。上海商务总会的1904年制定章程，则在“本会领袖议事各员”一条中规定：“分察公断、调查、中证各事，临时添派议董，无定额。”（注：天津档案馆等编：《天津商会档案汇编(1903-1911)》，第6页。）即根据商事仲裁工作的需要，由商会临时派员办理。此后则有所改进，如上海商务总会在1905年改选商会董事时，增设了5名“理案议董”，专门负责钱债纠葛的公断调停。1907年修改章程时，理案议董的职责明确规定为“监理钱债纠葛词讼诸事”，对其任职资格也明确要求是“明于法律者”；对于理案程序规定为：“凡钱债纠葛，商会允予理处者，由总协理交于理事或理案议董先邀两造详询原委”，然后“由总协理、议董公同集议议决”；还制定了“理案试办章程十条”，对处理钱债纠葛的范围、程序作了较为明确的规定（注：《上海商务总会第三次禀定详细章程九十二条》，严廷桢：《上海商务总会历次奏案禀定详细章程》，第38-55页。）。
上述商会的商事仲裁活动，由于没有专门的机构和规章，只有几个商董分工负责，以约定俗成的方法进行仲裁，无疑会影响仲裁的效果；同时也难免会分散商会的振兴商业的职责功能而遭到某些非议。但是，商会的仲裁商事纠纷已成为法定职责，已显示了它的某些现代司法性质和实际功效，其方法和职能也有所改进和加强，加之大多数商人和商会对商事仲裁的积极主动精神，以及政府主管部门的重视和支持态度，为商会商事仲裁制度在后来的发展打下了良好的制度和实践基础。
二、从商事裁判所到商事公断处
在商会产生后不久，仲裁商事纠纷日益成为商会的日常重要事务，为了更好地适应这一事务的需要，开始出现了商会附设的专职商事仲裁机构——“商事裁判所”。
关于设立商事裁判所的议论，从1906年就开始了。当时的《商务官报》曾刊文介绍了西方的商事裁判所制度。该文章说：“商法、商标条例、印花规定，皆商业法令也，为数至夥，是以商业裁判所应与普通裁判所不同，裁判官亦须特别知识。欧洲各国，于特别任用法令之下，简举实业家及具有一定之资格者，为商业裁判所判事。据比利时之例，凡裁判所辖地之商人，岁纳营业税满二十法郎（每不足四法郎抵上海银一两，二十法郎抵中国银圆七元二角），且有市会议员之选举权者，即有选举判事权，有此资格而又有超特之才识、营商业历五年以上者，得被选为判事。如日本则以商业裁判为普通裁判兼管之职，以其商业尚在幼稚时代故耳。”（注：杨志洵：《商业机关释》，《商务官报》第25期，光绪三十二年十一月初五日，第6页。）这里，在介绍西方商事裁判所的同时，也指出了商事裁判所随着商业发展和商业法制建设而产生的必然性，以及商事裁判所由商界自治的组建原则和方法。不久，中国的商事裁判所便顺着这一理路和组建原则而产生。
从1907年起，由商会设立的商事裁判所开始出现。是年8月，成都商务总会率先设立了商事裁判所。从该会所制定的规则来看，商事裁判所的设立具有这样几个特点；一是具有比较完整而严密的制度体系。该规则内容详达101条，对设立缘由、建所宗旨、组织方式、理案程序、结案方法等都作了比较详细的规定。二是以部颁商会章程的有关规定为依据，设立商事裁判所作为仲裁商事纠纷的专职机构。第一条规定：“本商会查照奏定商会章程第七、第十五、第十六等款，应有保商、振商之责，及代商伸理各事与裁判之权，因遵于本会中附设特种机关，为商事诉讼之处理。”三是采取直接处理和间接裁判两种仲裁方式。第二条规定：“本商会所设之机关，专以和平理处商事上之纠葛，以保商规、息商累为宗旨。然直接则为曲直是非之剖断，间接亦有强制执行之性质，应名曰裁判所。间接强制执行者，即由商会禀申商务总局，移行地方官照律分别惩罚押追是也。”（注：《四川成都商会商事裁判所规则》，《华商联合报》第17期，“海内外公牍”，第1页。）由此可见，成都商务总会所设立的商事裁判所，具有比较完整的组织体系和制度体系，可以说是商会商事仲裁制度建设的开端。此后，有些商会仿效成都商会设立了类似的商事仲裁专职机构。根据现有见及的史料，到1909年时，至少有重庆、保定的商务总会设立了这类专职机构，称之为“商事公断处”。
这些商事仲裁机构设立之后，曾在仲裁商事纠纷中发挥了积极的作用。如成都商务总会所设的商事裁判所，从1907年10月21日开始理案到1908年1月23日的60余天中，即裁决商事诉讼案23起，而且“解决各节尚属明白平允，极得两造诚服，商众翕然称便”。重庆商会设立的商事公断处，每当处理各帮的商事纠纷时，“重庆知府或亲往参加，或派员出席，并担任监督，商会会长和本帮的帮董则为主要的仲裁者，处理办法决定后，则由知府交给巴县县堂执行，商民莫敢违抗”（注：参见王笛：《跨出封闭的世界——长江上游区域社会研究，1644-1911》，中华书局1993年版，第573页。）；因此，在成立后的短短两个月中就理结了一批商事诉讼案件，取得了良好的效果（注：《重庆商事公断处宣统元年八九月份断结各案事由一览表》，《重庆商会公报》第163期。）。又如保定商务总会设立的商务裁判所，“凡商号一切诉讼案件概归商务裁判所办理”（注：《保定商会设所裁判讼案》，《华商联合报》第8期，“海内外商会纪事”，第1页。）。
成都商务总会设立商事裁判所，虽然对当时的其他商会产生过一定的倡导效应，也取得了一定的实际成效，但是对商事裁判所的存在和推广的合理性和必要性各方尚存在着较大争议。首先是清政府的有关部门对此持不同态度，不予立案成为定制。有关记载说：“前清光绪三十四年间，四川省总督据成都商务总会请附设成属商事裁判所并章程咨请立案，由前农工商部咨送修订法律馆查核。嗣准复称，此项章程为商会办事一部分之细则，不能遂为定制。其所拟裁判所名目与新官制审判厅名目混淆，似以改用公断处等字样较为合宜。”（注：《工商部咨司法部各省商会请设商事公断处是否可行并妥筹商事诉讼划一办法统希核复饬遵文》，《政府公报分类汇编》，第33册，“商业”，第71-72页。）由此可见，四川地方当局和农工商部是支持设立商事裁判所的，否则它们就不会把成都商务总会的这一请求咨送有关部门；修订法律馆则对此持异议态度，既不否定商会设立商事纠纷仲裁机构，也不赞同以裁判所为名，而主张以公断处为名，这在表面上虽只是名称的改变，实际上则是对商会仲裁商事纠纷权限的限制，即只给以调解之权，不给以裁决之权。由此，不仅使商事仲裁机构的名称开始由商事裁判所改为商事公断处，如重庆商会和保定商会在1909年设立商事仲裁机构时都名之为商事公断处，就是成都商会商事裁判所也不得不改名为商事公断处，而且使商人对商会设立专职商事仲裁机构的认识产生更大的分歧。
其次是各商会和商界人士对商会独立行使商事纠纷仲裁有不同的认识，因此对商会设立商事裁判所之举亦褒贬不一。有不少商人认为由商会设立商事裁判所没有必要，也不可行。如天津商务总会在1910年时曾有人提出过设立商事裁判所的动议，但遭到大多数人的否决，认为“裁判所万不可行，如两造皆系入商会者，稍有纠葛，可以约齐来会，择期大家评论。如两造不允，请自行上控，商会不便代详。至官府不能办结之事，万勿交商会办理，缘官府刑讯理处之俱穷，商会焉能处理也。”（注：天津市档案馆等编：《天津商会档案(1903-1911)》，第32页。）又如保定商务总会设立商事公断处时，《华商联合报》曾发表评论，一方面对原先由商会兼理商事诉讼持批评态度，认为是侵越了官府的权利，说：“商会有评论商民曲直之权，无裁判商号诉讼之权，令若此，是商会俨然公庭矣”。“咄咄，今者商会之俨然公庭者，岂则保定商会耶”。另一方面对商会设立商事裁判所作为仲裁商事纠纷的专职机构持赞同态度，认为是一种既“振商”又“保商”的两全其美的恰当办法，其评论说：“使保定于设裁判所后，以裁判所一部分专理商号诉讼案件，而以商会全力提倡商务，则未始非正当办法。”（注：《保定商会设所裁判讼案》，《华商联合报》第8期，“海内外商会纪事”，第1页。）作为商事裁判所创始者的成都商人，则继续主张设立商事裁判所，他们在提请农工商部转奏朝廷的议案中进一步强调设立商事裁判所的必要性说：“盖以商事交涉，纠葛繁多，学法律而法官者，断难通晓商事，不将商事提出另设一所专管，则法庭审讯一有因误会而误判者，必至是非不明，判断失当，内之无以令国人信从而生法律效果，外之莫由使外商帖服而收治外法权。……拟即通告各省商会，联名呈乞大部奏设商事裁判所，专理商事。”并附录了其调查所得的“法国商务裁判所章程”，力图以此为参考设立中国的商事裁判所。该议案最后指出：“以上系法国商务裁判所办法之大概，查与成都总会商事公断处章程多所吻合”。虽然成都商事裁判所被改名为公断处后，并因地方审判厅的成立，使公断处所作出的公断“失间接强制之权力，办理稍形制肘”，但是商人“仍愿受公断处判断，不愿赴审判厅诉讼”。可见，公断处的功效与原先的裁判所没有多少差别。因此，他们向各商会发出呼吁：“协请大部奏设商事公断处为商事裁判所，略仿法国商务裁判所法，明定章程，于商务繁盛处，由商人负担经费逐渐设立”（注：天津市档案馆等编：《天津商会档案(1903-1911)》，第97-99页。）。
上述商会设立商事仲裁机构从商事裁判所到商事公断处的改变，一方面说明随着清末资本主义经济的发展，资产阶级民主政治和司法制度改革运动的兴起，商人开始不同程度地产生了扩大司法参与权的要求，政府有关部门也开始认识到给予商人以一定的司法参与权的必要性。另一方面也说明这种要求和认识还是初步的和有限的；商人内部、各级政府和各部门之间，还存在着相当的认识分歧；商会的商事仲裁权利尚未形成为一种法定的制度，所设立的商事裁判所或商事公断处亦寥寥无几，它与国家司法制度改革一样仍然处在探索和尝试阶段。
三、商事公断处的法制化和普及化
中华民国成立以后，随着司法独立原则的确立，商人法治意识的加强，以及振兴实业潮流的兴起，由工商界设立专职机构独立仲裁商事纠纷成为绝大多数商会和政府工商行政部门的共同认识和要求。在1912年6月间，就有不少商会向工商部提出尽快确定商事仲裁制度的要求，并建议先暂且确定商事公断处制度，为以后设立商事裁判所之基础。据工商部说：“现在民国初基，司法独立，商事裁判亟宜规划。各处商会纷纷以设立商事裁判所为请，近复据四川成都、重庆两处商务总会会呈，以现在各级法官未尽通晓商情，往往有误会而误判者，值此振兴商务之时，商事裁判既难猝设，唯有仿照前清部议，设立商事公断处成规，略加更改，以为目前补救之计，既可实行保商之宗旨，兼可为改设裁判之根基。”工商部随即于7月3日与司法部协商：“兹该商会等仍请于商会内附设商事公断处，虽有成案可稽，现在是否可行，有无窒碍，究竟商事诉讼应否另设裁判所，抑系附设于民厅之内，应如何妥筹办法，约计何时可以实行，以期审判制度归于划一，商人诉讼有所遵循，相应咨行贵部查照，酌核速复，以凭饬遵可也。”（注：《工商部咨司法部各省商会请设商事公断处是否可行并妥筹商事诉讼划一办法统希核复饬遵文》，《政府公报分类汇编》，第33册，“商业”，第71、72页。）司法部于7月10日答复工商部，赞同设立商事公断处，并进一步强调了商事公断处的仲裁权限：“查商事诉讼按照从前施行之法院编制法系属普通审判，由民事法庭审理，现在改正法案仍照此规定，并无特别组织。将来商事发达，诉讼繁多，如有必要情形，自应另设商事法庭，以期便利，此时似非所急，无庸预为筹办。至商事公断处为仲裁裁判，其性质与国家法院迥不相同，该商会等如为调处商人争讼起见，自可准其援案设立。唯此等公断处，必须两造合意受其公断，不得稍有强迫。其断后如有一造不服，仍应受该管法庭正式审判”（注：《司法部咨工商部商事公断处准援案设立如有一造不服仍应受法庭审判之》，《政府公报》1912年7月10日，第71号，“公文”。）。
在同年11月举行的全国工商会议上，与会的商会代表又专案讨论了商会附设商事仲裁机构的问题。在讨论中，普遍认为商会参与商事纠纷裁判，提高判案效率，乃当务之急。但是由于当时司法制度改革，司法部门开始在地方设立各种“裁判所”作为基层司法机关，使法律制度复杂化，加之兼通法律与商务的人才缺乏，经费筹措困难，商会没有司法执行权等问题，对是否由商会附设商事裁判机构，是设立判决性的“商事裁判所”还是设立仲裁性的“商事公断处”，意见不一，有的主张商会无需设立专门的商事裁判机构，只要司法部门增设商事裁判所即可；有的主张仿照成都商务总会商事裁判所的办法，与司法部门合作设立判决性与仲裁性相结合的商事裁判所；有的主张不设判决性的商事裁判所，而设立仲裁性的“商事公断处”；有的主张请工商部与司法部协商，酌情定夺。最后，决议“请工商部咨商司法部斟酌进行”（注：工商部编印：《工商会议报告录》，“参考案”，第9-17页。）。
作为商会直接领导者的工商部，对确立商事仲裁制度是抱积极态度的，并赞同和支持商会的主张，倾向于设立商事裁判所。这除了在上述与司法部的交涉中已有所表现之外，工商部还翻译发表了“法国商事裁判所制度”一文（注：《湖南实业杂志》第6期，1912年11月版。），为设立商事裁判所制造舆论。全国工商会议结束后，工商部立即采纳工商会议的议决意见，与司法部协商设立商会商事仲裁机构问题。1913年1月8日，工商部函商于司法部，希望能同意设立商事裁判所。司法部随即以法院编制法内无此项之规定而拒绝之，只同意“暂就商埠及商务繁盛之区地方审判厅内酌加民事法庭，专理商事诉讼”（注：《司法部致工商部咨拟就各商埠地方审判厅内酌加民事法庭专商事诉讼等情希核复函》，《政府公报分类汇编》，第33册，“商业”，第88页。）。1月22日，工商部再次函商司法部，指出：“现在法院编制法尚未经参议院通过，如能乘此时机稍予修改，则此后凡关于商事诉讼各案，均有所根据……本部详加核议，可否于各大商埠及商务繁盛之区，添设商事裁判所，其余普通商务地方如有设立之必要者，于地方审判厅内酌加民事法庭，专理商事诉讼。”但是再次被司法部以“修改法院编制法，增设商事裁判所，本部意见以为至速亦须五、七年后，始能议及”，而加以拒绝（注：《工商部致司法部商事裁判所可否准其于商埠及商务繁盛之区设立等情核复文》、《司法部复工商部增设商事裁判所一节一时碍难以及函》，《政府公报分类汇编》，第33册，“商业”，第88-90页。）。
至此，设立商事公断处便成了唯一的选择。1913年1月28日，工商部与司法部联合颁布《商事公断处章程》39条，由此第一次确定了商会设立商事仲裁机构的法律依据及其职责、权限和操作程序。该章程规定：“商事公断处应附设于各商会”；公断处的人员和经费由商会自筹；“公断处办事细则由各商会拟定，报明各该地方长官核准后转报司法部、工商部会核”。这些规定使商会设立商事公断处有相当的自主权。但是对于商事公断处的仲裁权限，该章程则规定：公断处“对于商人间商事之争议，立于仲裁地位，以息讼和解为主旨”；“受理商事争议之案件，以左列各款为限：一于未起诉先由两造商人同意自行声请者，二于起诉后由法院委托调处者”；“已经起诉之案，无论出自商人声请或法院委托，在两造情愿息讼，（公断处）对于法院均有撤回呈诉之权”；所作出之公断，“必须两造同意，方发生效力”；“两造对于评议员之公断如不愿遵守，仍得起诉”；“评议员于公断后，两造均无异议，应为强制执行者，须呈请管辖法院之宣告”（注：《商事公断处章程》，《政府公报》1913年1月30日，第264号，“命令”。）。这就是说商事公断处只是一种民间调解机构和地方法院的辅助机构，没有判决权和强制执行权。
《商事公断处章程》颁布后，有些商会提出过一些修改意见，旨在扩大公断处的裁决权和执行权。在1914年3月举行的全国商会第一次全国代表大会上，有江西省商会联合会事务所、南昌商务总会、吉林省商会联合会事务所、四川省商会联合会事务所、广东省商会联合会事务所、河南省汲县商会等提出6件议案，其中除了3件系要求设立商事裁判所，或要求增设民事庭专理商事诉讼，或要求商事诉讼由商会送讯及商事纠葛先由商会公断之外，直接要求修改《商事公断处章程》者3件。经会议讨论，决定对前3件“暂缓呈请”，或“不必呈请”，对后3件则“应并案呈请”，其总体意见是认为《商事公断处章程》，“于组织、（职员）选任、（公断）权限、（职员）制裁四者，殊多缺点，若不亟加修正，将来办理必多障碍”。具体言之，就是要求删除第37条，即“（因渎职）退职或除名之（公断处）职员，当事人如因其渎职而受损害，并得要求赔偿。要求赔偿，须先向（公断处）处长或商会总理行之”；要求对以下4条进行修改，即第15条：“公断处受理商事争议之案件，以下列各款为限：一、于未起诉，先由两造同意，自行声请者；二、于起诉后，由法院委托调处者。”第20条：“评议员于公断后，两造均无异议，应为强制执行者，须呈请管辖法院为之宣告。”第22条：“（所收公断）费用之用途，评议员须向两造宣告，并须得其同意。”第27条：“公断之开始，必须两造到场，不得有缺席之判决。”（注：《商会联合会始末记》，《时事汇报》1914年第6号，第25-26页。）这些修改意见，在1913年末已由江西省商会联合会事务所、黑龙江省商会联合会事务所和通崇海泰商务总会联名向工商部提出过，工商部也已“先后函送司法部核办”，但司法部不予接受，回复工商部说：“查该草案之用意，系在以商事公断处之名，行商事裁判所之实。唯商事裁判所之性质，究与商事公断处迥不相同。草拟各条虽非无见到之语，但按之现行法规，实属无所依据，所请修改之处，碍难准行。”（注：《工商部咨各省民政长、都统准司法部函称赣省联合会事务所所修订商事公断处章程各条碍难照行文》，《政府公报》1913年11月16日，第552号。）工商部只得将司法部的意见转达给各商会。
由上观之，商事公断处权限之争是一个比较复杂的问题，它牵涉到三方两面。所谓三方，即商会、工（农）商部、司法部。其中商会和司法部构成矛盾主要两方，工（农）商部处于中间协调地位，只能向司法部转达和阐释商会的要求，没有决定权。就此而言，工（农）商部应该说基本尽到了自己的职责。除了上述与司法部的交涉之外，工商部还采取了配合和支持商会的行动，正如该部在1913年11月14日给各省区民政长和都统的咨文中所言：“案查本部前据黑龙江商会联合会事务所及通崇海泰商务总会，抄送赣省商会联合会事务所修订商事公断处章程草案，请提交国会议决等情到部，业经本部先后函送司法部核办在案。”（注：《工商部咨各省民政长、都统准司法部函称赣省联合会事务所所修订商事公断处章程各条碍难照行文》，《政府公报》1913年11月16日，第552号。）所谓两面，即商会的商事仲裁自主权和司法部门的司法独立权。平心而论，上述商会所提出的修改要求和司法部的答复，各有所持，亦各有道理。就商会的要求而言，要求删除第37条和修改第22条，无疑是为了避免责任和便于操作，实质上是一种只要权利而不负责任的态度。其余要求修改之处，主要是针对条文中所规定的“先由两造同意”、强制执行者“须呈请管辖法院为之宣告”、“不得有缺席之判决”，旨在扩大公断处的判决及其执行权。因此，司法部所指出的其用意“系在以商事公断处之名，行商事裁判所之实”，亦不无道理。就是商会方面，意见也不统一，并有这样的评论：“其主张，过分侵越法权者固属甚多，而条例清晰堪供采用者亦属不少。”（注：《请修改公断处章程案》，《中华全国商会联合会第二次大会报告书》，“议案”，第83页。）如果单从商会的角度来说，其所提出的要求有利于提高商事仲裁的效力，也反映了商会自治意识的强化。如果从司法制度的角度来说，商会所提出的要求确实如司法部和有些商会所指出的那样，有“侵越法权”之处，且缺乏足够的责任感，表现出法制意识的缺乏。商会作为一种民间社团，如果它所属的商事公断处具有如有些商会所要求的判决和强制执行权，且各商会各行其是，无疑会影响司法的独立性和公正性，甚至引起司法制度的混乱。从总体上来说，司法部和工商部所制定的《商事公断处章程》，把商事公断的职责界定为商事纠纷调解和协助司法机关审理商事案件，应该说是合理的。关键的问题是如何使商事公断处及其商事仲裁规范化，并提高其仲裁效力。
《商事公断处章程》公布以后，商事公断处很快推广开来。1913-1915年间有不少商会新设了商事公断处。如上海总商会在1914年设立商事公断处，并制定《上海总商会商事公断处办事细则草案》，规定：“本公断处以处理商事之争议，息讼和解为宗旨，然直接则为曲折是非之剖断，间接亦有呈请管辖法院按律强制执行之效力。”（注：《上海总商会商事公断处办事细则草案》，《上海总商会汇编商会法规》，该会1916年编印。）到1915年时至少已有14个省区的65个商会设立了商事公断处，其中10处为总商会所设，其余55处为县级分会或分所所设，它们是：京兆：京师、平谷；直隶：保定、乐亭；奉天：奉天、通化、岫岩、开原、桓成；吉林：哈尔滨、扶余；山东：莱阳；河南：郑州（河南商务总会）、沁阳；江苏：上海、高淳、肃县、六合、吴江、太仓、吴县、保应、泰县、松江、青浦、东台、徐州、平望、青浦珠街阁；福建：厦门、福安、长乐、浦城；浙江：杭县、嘉兴、常山、安吉；湖北：光化老河口、嘉鱼；湖南：湘乡、永定、保靖、芷江、零陵；四川：成都、重庆、绵阳、古蔺、崇庆、井研、梓潼、灌县、青岳、荣昌、渠县、威远、南充、乐山、邻水、泸县、三汇；广东：番禺；广西：桂林、兴安、籐县（注：中华全国商会联合会会报社辑：《全国商会职员表》，1914年8月版。《既设商事公断处地方一览表》，《中国年鉴》，商务印书馆1923年版，“商会统计及商会法”，第1575页。）。
四、商事仲裁制度的规范化
如果说《商事公断处章程》的颁布，使商事公断处进入制度化的阶段，那么《商事公断处办事细则》的颁布，则使商事公断处的商事仲裁工作趋于规范化，并在一定程度上提高了仲裁效力。该细则于1914年9月由农商部会同司法部制定颁布，共计61条。在此之前，全国没有统一的商事公断处办事规则，各商事公断处各自制定自己的办事细则，既无统一性又少规范性，不仅使各商事公断处在商事仲裁中存在着便宜行事的随意性，而且必然影响到商事仲裁的效力。正如农商部所指出：依据《商事公断处章程》第5条之规定，“各公断处办事细则，系由各商会拟订，禀请各该地方长官转报（本部）核准施行，历年各处遵照办理在案。唯自一年以来，各省报部之案（即各商会商事公断处自订之办事细则草案），不下百余起，核其内容，其中可称完备，深合公断性质者，虽所在不乏，而失之疏略，或涉于繁冗，不切实用者，实居多数。且各地异制，办法纷歧，尤非整齐划一之道。本部体察现在情形，此种办事细则，亟应会同订定颁行，各处遵守，方足以期统一。”并规定：此办事细则颁布之后，“各省公断处未将办事细则报部核定者，即遵照本细则办理，无庸再为拟订，公断处章程第五条应作失效”；“各省公断处办事细则已经核准备案者，自本细则施行后，一律作废”（注：《司法、农商部示第三号（为制定商事公断处办事细则事）》，《政府公报》1914年9月21日，第855号，“示”。）。部颁《商事公断处办事细则》对商事公断处的组织关系、职员选任、公断权限、职员职责、公断程序等方面，都作了详细的规定。从而统一规范了全国商事公断处的商事仲裁办法。
《商事公断处办事细则》中有关公断处权限及其公断结果实施的条文，对《商事公断处章程》的相关规定作了不少补充说明，使之明确可行。如对于公断处受理案件范围，细则第三章除强调章程第15条所规定者之外，又作了如许之补充规定：案件所涉范围“须在该公断处所在地之商会范围以内”；“两造营业地点不在同一商会范围内者，遇有争议，应由当事人合意，指定愿受调停之公断处，向其声请评议。受理前项指请之公断处，得嘱托其他公断处，协助调查案情”；“声请公断事件，属于下列各款者，不得受理：一、于商事无关系者；二、关涉民刑事者；三、两造全无证人证物者；四、其发生由于非正当之营业者；五、既经抛弃权利者；六、未经当事人同意，仅由一造声请者”。对于公断结果之实施，细则除了重申章程中的相关规定之外，也在其第五章中作了不少补充规定：“公断之结果，并得两造之同意时，即为理结，俟两造亲自签押后，依公断处章程第三十五条办理。既经理结，其公断即发生效力，此后非发见其公断根据事实有重大错误，或有显然与该公断抵触之新证据时，不得再有异议”；“既经理结之件，如有关于赔偿、缴纳各事宜，应由当事人觅具殷实信用之保人担负责任，其无适当之保人者，应禀请该辖法院宣告强制执行。其财产货物如有关系行政范围者应即据情分别禀请各官署查核施行”（注：《商事公断处办事细则》，《政府公报》1914年9月21日，第855号，“示”。）。这些补充条文，对跨区案件的受理办法、不应受理案件的范围、公断结果的实施等，都作了具体而明确的规定，这无疑有助于减少和避免公断中的无效事项，提高公断的可行性和实际效力。而且也对各商会所提出的修改意见有所接受，这主要表现在公断结果实施的条文中，规定公断处所受理之案件，“既经理结，其公断即发生效力”，不得轻易改变；只是在公断处独立实施公断结果有困难时，或其所涉财产与政府有关时，才“禀请该辖法院宣告强制执行”，或“禀请各官署查核施行”，改变了章程中所规定的“评议员于公断后，两造均无异议，应为强制执行者，须呈请该辖法院为之宣告”的单一方式，从而增加了公断处独立仲裁商事纠纷的权利。
在制定颁布《商事公断处办事细则》之后，农商部又于1914年11月对《商事公断处章程》作了一些修正。其所修正之处，主要是对各商会反映最强烈的取消原章程第37条的要求。该条原文为：“退职或除名之职员，当事人如因其渎职而受损害，并得要求赔偿。要求赔偿，须先向处长或商会总理行之。”修正后的第36条为：“公断处之职员违背职守义务，致当事人受损害时，负赔偿之责。”同时，也相应对原章程第36条所规定的渎职惩处办法作了修改。原条文为：“公断处之职员确有渎职情事者，处长或商会总理得按其情节，命其退职，或除其商会会员之名。”修改后的第35条为：“公断处之职员，有左列情形之一者，处长得命其退职。一、违背职守义务；一、行止不检，或丧失职员信用。处长有前项情形须退职时，由地方长官报部行之。”（注：《商事公断处章程》，《中国年鉴》，商务印书馆1923年版，“商会统计及商会法”，第1579-1581页。）这一修正，既坚持了公断人员应对当事人负责，以保证公断的公正性的现代法制原则，又明确了公断人员渎职行为的判断标准，以免诬陷舞弊，也适当减轻了公断人员的误判赔偿之责。
农商部虽然没有完全接受各商会所提出的修改《商事公断处章程》的要求，但是还是在一定程度上完善了商事公断制度，并基本为工商界所认可。在《商事公断办事细则》颁布之后，虽然仍有一些商会提出了修改意见，如在全国商会联合会1915年11月举行的临时大会和1916年8月举行的第二次大会上，都在相关议案中提出过一些要求修改章程和细则的意见，但并没有形成作重大修改的一致性意见，更多的意见则认为关键是切实执行章程及细则。这两次大会均不再把商事公断处问题作为一个专案来讨论，而是在“债务诉讼”专案中加以讨论，专门的议案也不多见。其所提意见主要集中于公断处与司法部门的合作关系问题，尤以批评司法部门不能及时有效地执行商事公断处所理结的债务纠纷案件为主，只是连带提出了扩大商事公断处对债务纠纷公断结果执行权的要求。如全国商会临时大会，在其“债务诉讼结案办法案”的决议中说：“查债务诉讼结案办法，……共计议案三十一件。经审查员逐案审议，综其大纲，不外扩充公断处权限，严定承审员考成，取缔律师干预，明定审判期限，限制上诉、调剂、执行方法等。……本审查会之意，以辅助司法不侵法权为一定之标的，则对于种种条陈，采辅助司法主义，试为逐条提出，缮具议案，备政府之采择。……唯有将商事公断处章程完全修正，依法组织，以为目前之补救。”（注：《四年十一月临时大会审查债务诉讼结案办法案》，《中华全国商会联合会会报》，第3年第1号，“佥载”，第16-17页。）即要求在章程中增加扩大公断处对债务纠纷的仲裁和结案执行的自主权。至于全国商会联合会第二次大会，则更多的是批评司法机关对债务诉讼的审判和执行不力；不能很好地与商事公断处合作；要求在章程中增加双方合作提高债务诉讼审判和执行效力的条文。有议案指出：“望实行公断章程载有委托之条，闻各处有公断成立二年而官府未一委托者；又有须强制执行之件得请法院办理之条，亦曾照章陈请，（官府）不仅不办，且不答复；又有先成讼而后双方愿赴公断者，事已断决详请销案而官府仍差提不已者。”（注：《债务诉讼请依照公断章程办理案》、《中华全国商会联合会第二次大会报告书》，“议案”，第79页。）也有议案提出：“敝会对于修正章程之意见有二：一凡关商事诉讼，一经起诉，司法衙门即知会本地商会，令其先行调查，秉公声复，该衙门即认商会之复函为诉讼之资料；二诉讼期限，凡关商人诉讼限定日期，审判衙门不得以特别调查等名目任意迟延，不致结案无期。”（注：《请清理债务诉讼案》，《中华全国商会联合会第二次大会报告书》，“议案”，第76-78页。）其他议案所提意见亦多属类似。
从上述全国商会联合会两次大会上各商会所提意见来看，农商部似乎对商事公断处的仲裁债务纠纷权限问题毫无考虑，其实不然。京师总商会代表吕玉成在全国商会联合会第二次大会上所提出的议案道明了事实真相。该议案说：“查上海四年十一月间开临时会议议决，请部拟订（债务诉讼）条例，未见实行，而京师商会公断处已奉到审判厅通示及拟订京师地方暂行试办章程。”该厅的通示说：“前经司法部会同内务、农商三部，呈奉大总统批准，即由京师商务总会筹设商事公断处，将关于商民债务案件，及应付执行各项案件，如有必要情形，得由法院委托调处。”其所拟办法为：“一、起诉案件经商事公断处调处，本厅认为平允而又无别项办法者，得采据所议办法以为判决；一、判决后执行案件，经商事公断处调处，本厅认为平允而又无别项办法者，得采据所议办法以为执行；一、虽经起诉而诉讼尚未成立先交商事公断处调处之案，如调处之后本厅认为平允而又无别项办法者，得送交该处仍照原议办理完结；一、经商事公断处调处完结后，如系声请破产，或有濒于破产情形各案件发见，该债务人别有财产，仍准各债权人向法院诉追，或赴商事公断处声请。”旨在给商事公断处的债务纠纷公断“于和解之中稍寓强制之意，以免一般人民视为具文”，从而在不影响司法独立的基础上适当增强商事公断处的权威性，提高商事仲裁效力，补救以往商事公断处“虽有公断之名义难生公断之效力”的处境（注：《请清理债务诉讼案》，《中华全国商会联合会第二次大会报告书》，“议案”，第76-78页。）。农商部对这四条办法极表赞同，并立即在京师总商会的商事公断处试行，以图逐步推广，为完善商事公断处的制度和职能而努力。
此后，经农商部修正和制定的《商事公断处章程》及《商事公断处办事细则》被一直沿用下来，虽有过修订，但只是一些文字性的改动，未见有原则性的修改。这表明，经过民国初年工商界和工（农）商部的合作和努力，奠定了近代中国商会的商事仲裁制度，而商事公断处和商事仲裁制度的确立和完善，则使商会的组织体系和功能臻于完整，也成为近代中国司法制度现代化的一个重要表现。