非营利组织问责：公共选择的分析，本文主要内容关键词为：组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
受红十字会“郭美美事件”和慈善总会虚开发票等事件的影响，我国社会组织或者民间组织，在学术上又主要称非营利组织（Nonprofit Organization,NPO）、或者非政府组织（Nongovernmental Organization,NGO）、或者第三部门的问责议题正在受到学术界和实务界越来越多的关注。现在解释和预测NPO问责的理论框架主要有资源依赖、利益相关者和委托代理等（Ebrahim,2003；康晓光，陈南方，2010；娜拉，2010），不过这些框架都难以涵盖NPO问责的完整内容。其中如应用最多的委托代理框架，它在理论上似乎是已经达到自洽圆满，但与现实世界有不小的差距，简单适用容易给实务操作造成误导。譬如，不少NPO工作都有赖于组织和社会创新，不是捐赠者等能够通过委托代理合同加以规定的，专注于委托人约束反而会扼杀组织活力，限制非营利使命的践行。还有，NPO本身就应该成为“委托方”，即成为非营利价值的坚守者和裁判者，根据自己的使命来选择捐赠者等和相关活动，而非像“墙头草”或者“变色龙”那样，随资源拥有者或者强权者而动。下面，本文尝试适用公共选择的理论框架，来探索、分析NPO的问责问题，以期望为我国NPO问责体系的建立健全提供可能的意见和建议。公共选择学说研究的是个人偏好如何集合成集体结果的问题，而NPO有众多的利益相关者，且不同利益相关者有不同的期望，这决定了NPO问责在本质是一个个体偏好之集合问题，所以公共选择学说正适合NPO的问责分析。
二、问责问题
1.规范上向谁负责：利益相关者的偏好加总问题
在社会生活中，每一个个体都有不同的偏好与目标，但当由许多个体汇集成的社会必须做出一个选择时，我们又应该如何集合这么多个体的不同选择，而成为一个集体的社会选择呢？最早探讨该问题的是阿罗，后来学界也将该问题称为“阿罗问题”（阿罗，1982；史蒂文斯，1999，第180-182页；卡波拉索和莱文，2009，第172-175页）。阿罗在数学上证明，不存在任何加总偏好的方法，除非破坏下述五个合理公理或者假定中的至少一个：（1）个体偏好的无限制性，对于备选方案的个人偏好排序的所有可能组合，集体选择过程都有能力达成集体决策；（2）集合的合理性，每个个体都偏好x胜过y，则社会偏好x胜过y；（3）无关备选方案的独立性，对两个备选方案的任一选择，只取决于对这两个方案的偏好，而与其他备选方案的排序无关；（4）公民主权，社会福利函数不应该是强加的，即社会中每个人都能够按照各自的价值观，自由地在备选方案中进行选择；（5）非独裁，任何个体都不能充分控制集体选择过程，即单个个体不能使其对选择的偏好即使与其他个体的偏好完全对立时也总是决定性的。阿罗结论的经典例证是“要么效率，但独裁，要么民主，但无效率”：集体选择可以满足前四个条件，但其必定是独裁的；或者也可以适用充分的投票形式，以充分体现每个投票者的利益，但其必定是无效率的，比如大多数人都认可的过半数规则，三个人及以上的充分投票就一般会形成投票循环。阿罗结论被称为“一般不可能性定理”，不少学者认为它正好击中了民主逻辑基础的要害。因为没有对个人偏好次序的形式加以限制，民主政体就是不民主的，而阿罗更想表达的是，民主政体必须要有投票规则把个体偏好一致地转化为集体决策，但至少在这个意义上，它们就不可能是民主的。
非营利场域具有公益性和公共性等属性，其中选择个体众多，且不同个体带有不同的偏好与目标（娜拉，2010），所以阿罗分析也适用。其中如捐赠者，有利他的道德动机，但同样关注捐款等能否得到有效地使用，而且个别的如企业型捐赠者，可能更看重税收优惠等明显带有私益性质的内容；内部的管理人员和志愿者，确实是在践行公益使命，但同样会关注自身的价值和利益能否得到实现；受益者或者服务对象，也逃脱不了思想和认知上的局限，一般都专注于自身的利益能否得到维护、亟需的服务能否得到回应；外部的政府机构，感兴趣的可能只有组织是否遵纪守法；还有网络、媒体和社会公众等，有公共责任感，但同样可能局限于点击率、社会反响和个人情感等偏狭性内容。上面这些行动单位因非营利工作而联系在一起，但他们的特性和诉求千差万别。因此，当问责NPO时，阿罗问题必然存在，即NPO理应向所有的利益相关者负责，但不同利益相关者的选择能够逻辑一致地集合成单一的集体选择吗？如果能，当然很好，如果不能，又应该向哪些特定利益相关者、为哪些内容、通过什么程序负责？
NPO问责的阿罗问题可能比政治场域的还要严重。在政治场域，由于公民权意识的熏陶和政治管辖范围的确定等因素，大多数人对政府和政治家都有相对明确且一致的期望，比如维护本辖区选民的利益，而政府和政治家也必须服务于选民，才可能确保自己的权力和权威。但到非营利场域，非政府、非私人的第三部门属性使得我们更难以说清楚究竟是谁对NPO拥有权利、权利的内容又是什么。狭义上，理事会可以说是NPO的所有者，但其不能拥有NPO的一分利润或者其他剩余，也许他们对NPO和工作有道德、情感等寄托，但相关内容都难以量化，所以他们难有激励、也难有条件，来维护、实施自己的权利。广义上，NPO的所有者可以包括所有的利益相关者，不过这些利益相关者差异明显，一致性比政治场域的要小得多，这也意味着NPO往往可以自行认定所谓的“关键所有者”，并主要对其负责，而其他所有者即使心存不满，也很难证实NPO在整体上就没有负责。
2.实证上向谁负责：行动者的交互作用问题
阿罗问题在更多意义上是一个抽象的规范性问题，事实的集体选择在形式上远远超越了投票型行为，更多地表现为不同行动者之间的交互作用问题。
政治行动者的交互作用可以套用经济学的需求供给框架来进行分析（史蒂文斯，1999，第7、8章）。在需求层面，行动者有公民、企业和利益集团等，在供给层面，行动者有立法者、政党和行政机构等，而需求供给整合的结果则主要取决于相关行动者的不同利益追求和经济、政治势力对比。以Stigler（1971）的规制场域为例，在需求层面，生产者集团的组成成员通常数目较少，同质性也更多，所以他们能够敏感地察觉到规制带来的影响，也有能力组织成有效的利益集团，通过游说、政治捐献、乃至非法的行贿等活动向规制者施加压力；而对立的消费者集团则成员太多，异质性也更多，所以规制影响分摊到个体的微不足道，个体之间也很难组织起来向规制者施加压力。在供给层面，立法者和行政机构等需要各种资源和好处，可能的包括选票支持、政治捐献、离职后的“旋转门”等，这些利益是生产者集团愿意且能够提供的；而受信息和政治制度等制约，例如投票反对耗费精力和成本过多、需要经过法定的程序、需要多数的同意等，受到损害的消费者集团却很难监督和控制规制者。所以经过需求供给层面上各方力量的相互作用，最后的规制结果一般都有利于行动单位数目较少的生产者集团。Stigler研究是奥尔森（1995）集体行动理论在规制场域的应用，很多学者都认为，行动单位失声于政治场域的根本原因是奥尔森的“集体行动困境”，即个别行动者承担成本，但集体其他成员都享受到好处，故每个行动者都选择“搭便车”，最终导致“无车可搭”。
在非营利场域，由于各有诉求的行动者和他们之间的交互作用，实证的公共选择理论同样适用。首先是行动者，非营利场域有众多的利益相关者，他们各有不同的诉求，这为不同行动者之间的交互作用提供了基础，也提出了要求。既然各方都有自己的不同诉求，那大家只有汇集在一起，通过对话、谈判、协作、合作、妥协等手段，才可能聚合、整合出最终的非营利成果，最终成果也带来各方相关诉求的可能实现。其次是交互作用，不同的行动者具有不同的特征，特别是具有不同的组织特征，这意味着不同群体具有不同的经济、政治势力，所以最后的交互结果可能多种多样，不一定符合社会整体的期望。可以预计，服务对象、志愿者和普通公众等有更大的可能会在相关交互中居于弱势地位，原因是他们人数众多，在集体行动方面居于劣势，所以对NPO的影响力可能非常有限，但很多非营利工作应该主要为他们服务，体现他们的要求和价值。而像大企业、内部管理者和政府赞助者或者监管机构等，则很容易因集体行动困境的突破而在相关交互中“如鱼得水”，但他们却可能不惜牺牲非营利使命而自利自肥。
由于问责主客体和问责事项的特殊性质，非营利场域的交互作用问题可能比政治场域的更为严重。首先，NPO的某些关键利益相关者处于天然弱势的地位，突出的像某些公益性组织的服务对象，极端的像残障、智障人士等，他们的利益正是组织的价值所在，服务他们正是组织的使命所在，但由于身体、技能、心理和社会网络等方面的先天、甚至后天也难以改善的不足与缺陷，他们对NGO和社会只能发出有限的声音，所发声音也很容易被其他声音所淹没。可以预计的普遍情况是，即使这些弱势群体具有一定的认知和分析能力，不过由于仰仗于接济和救助，他们对供给者身份的NPO往往是已经心存感激，根本就没有权利的意识和问责的要求。其次，NPO标榜公共使命和公益功能，提供的主要是公共品或者公共品特性很强的物品或者服务，这导致集体行动的问题更加突出。在政治场域，很多所谓“公共品”的公共品特性——非竞争性和非排他性——其实并不算突出。例如大多数教育、卫生项目，我花的具体的钱、享受到的具体的服务并不是别人花的钱、享受到的服务，而我花了这些钱、享受了这些服务，别人就花不到这些钱、享受不到这些服务。这表明，这些具体的物品或者服务主要属于经济学意义上的私人品，行动者可以有相对明确的成本收益计量，集体行动问题并没有想象中的那般严峻。但到非营利场域，很多人看重的都是道德、感情和广泛的社会影响等，这些内容就真的是具有极强的非竞争性和非排他性，我享受不影响、也不排斥其他人享受，同时还都是主观性极强的内容，不仅价值和成本难以计量，且不同人不同看法，所以集体组织更加困难，搭便车行为更加容易滋生，最后对于NPO的施压也更加难以实现和奏效。
3.操作上如何负责：委托代理问题
解决了向谁负责的问题，接下来要探讨的是如何负责的问题。该问题可以横跨多学科，就是在公共选择学说内，也有纷繁复杂的内容。简单的，也是适用范围最广的，我们可以抽象出委托代理问题（史蒂文斯，1999，第351-362页），该视角已经被不少学者（刘淑琼，2008；康晓光，陈南方，2010；娜拉，2010）尝试于NPO的问责分析，下面的分析就一带而过。
公共选择文献一般将议会或者立法者作为委托人，行政机构或者官僚作为代理人。立法部门需要行政部门有多种原因，包括法律规定、专业知识和公正要求等。然而，由于行政机构及官僚具有自己的利益，同时议会和议员又受到更多的信息约束，比如行政部门比立法部门对自己和提供的服务更加了解，甚至行政部门可以选择性地释放信息，所以立法部门并不总是能够确保行政部门按照自己的利益行事。
由于牵涉到不同利益相关者的分工和交互关系，NPO问责也可以适用委托代理框架，而且由于委托代理方和委托事项的特殊性质，委托代理问题可能更加严重。首先是不明确的委托人，谁都可能成为委托人，比如理事会、捐赠者、服务对象、志愿者等，但就集体行动的逻辑而言，这恰恰意味着可能没有真正担负起职责的委托人。其次是不明确的委托事项，许多委托人都可能没有直接且明确的利益。股东于企业主要是赚钱，选民于政治家主要是社会福利、社区利益或者集团利益，但像理事会等于NPO的期望，也许有有形的物品，但更多是无形的服务，以及本质层面上的关怀、同情和信任等精神产品，这些内容都是难以计量的，订立合同和后续问责都有天然的难度。
三、解决策略
公共选择学说展现了个体偏好与集体福利间的矛盾，同时它也在孜孜不倦地求解这些矛盾。对于偏好加总的阿罗问题，阿罗自己的解决方式是要求我们放弃个人偏好的完全外生性与自主性这一假定：必须对社会目的达成某种共识，否则就无法形成社会福利函数。其他学者的解决方式也都与阿罗的类似，试图通过放松阿罗已经较弱的假定来取得进展，例如允许对偏好的限制、改变偏好的强度、控制议程等（卡波拉索和莱文，2009，第174-175页）。对于交互作用问题，学者的解决思路是突破弱势群体的集体行动困境，像奥尔森（1995）本人提出的手段就有组成核心小集团、动用不对称关系、提供选择性激励等，其他更多手段则散见于经济、政治和社会等领域，例如政治企业家的创新活动、更多人因一人一票而有更多的政治势力、教育和宣传等（史蒂文斯，1999，第8章）。对于委托代理问题，学者的解决思路主要是设计一种激励结构，使得行政部门能够尽可能地按照立法部门的意愿行事，具体措施可以分为四种：通过比较多个代理人或者行政机构以前的绩效来筛选代理人，设计明确管辖范围和程序限制的契约安排，监督和汇报，机构检查等（史蒂文斯，1999，第359-362页）。根据非营利场域的特点，我们可以尝试性地应用上面这些思路、方式，来解决NPO的问责问题。
1.偏好加总问题
第一，明确使命，凝聚共识。使命是NPO核心价值观的载体和反映，是NPO生存与发展的理由，是NPO根本的、最有价值的、崇高的责任和任务（娜拉，2010，第198页）。通过对使命的阐释、宣传、教育和践行，让组织成员理解自己组织的使命，特别是使得理事会成员、高层管理者、内部工作人员、志愿者、捐赠者等都能够通过组织使命明确到自己所从事工作的意义，让大家的思想和认识在使命上达到共识，进而在实际工作中一切行动都围绕着使命来展开。NPO有很多工作、很多关系需要处理，比如资金、营销技术和公共关系等，但在资源有限、不同要求难以兼顾的条件下，必须要有所取舍，而取舍的原则就是使命优先，所有的选择都应该向使命负责。例如一些慈善团体，服务对象的利益是第一位的，所以面向捐赠者等的工作应该服务于服务对象，至少是不应该与服务对象的利益相冲突。
第二，公开信息，提高组织透明度。公开信息包括组织的使命、责任、结构、活动、结果和财务等。公开信息有多种好处，除了可以方便利益相关者的交流和对话，形成能够体现、整合各方利益的共识，还可以为捐赠者和志愿者等提供决策依据，扩大组织和事业的影响，以及防止负面的贪渎舞弊等。当然，公开信息不能是无限制地，它应该服务于组织使命，比如某些服务对象或者受赠者的信息因保护弱势者等价值而应该被保密，也应受管理成本的制约，比如小规模组织就没有必要超越自身条件、事无巨细、大范围地公布信息。
2.交互作用问题
第一，扶植弱势群体。由于在资源、权力和集体行动等方面的差异，服务对象、社会公众和志愿者等更可能处于相对无势的地位，所以政府、NPO和社会相关机构、相关群体可以重点为他们服务。例如面向服务对象，政府可以出台指导性文件，社会媒体和各种组织可以提供咨询等服务，以指导公私部门协力合作，确保高受虐风险的脆弱服务对象在任何服务提供的场域内，都能够获得保护与支持，免予受伤害、剥削或者虐待（刘淑琼，2008，第300页），同时在条件成熟时，政府还可以出台法律法规，明确相关各方的权利义务，重点保障弱势者权益。还有面向普通公众和志愿者，政府等可以动用法律、审计等手段，强制NPO提供、公开相关信息，或者直接提供资源、平台等条件，方便普通公众和志愿者对NPO工作的参与和监督。
第二，提供选择性激励。除了提供应有的公共服务和社会服务，NPO还可以提供利益相关者感兴趣的利益，以激励利益相关者积极、持续地支持和参与非营利事业。这些激励可以包括金钱性、物质性利益，比如适当的管理者和志愿者报酬，以及更重要的参与性、目的性利益，比如定期提供专家演讲和团体交流的机会。值得提倡的是，NPO应该主动邀请具备雄厚财力或者广泛影响力的社会精英们参与，这对于双方是“双赢”：社会精英藉由NPO扩大其社会影响和社会认同，NPO也藉由社会精英获得源源不断的资源和声誉的好处。
第三，加强协作与合作。协作、合作包括组织内的，也包括组织外的。组织内的包括理事会、管理层、内部员工和志愿者之间的，多交流，多沟通，少些分歧，多些理解，谋求共识，凝心聚力，共同为非营利使命而奋斗。组织外的包括NPO之间、NPO与企业、NPO与政府之间的，通过协会、会议、论坛、网络、杂志等媒介，建立NPO社会的协商、合作机制，形成关于NPO善治的共识，并在此基础上采取行动。在NPO之间，可以共享资源、信息，节约运行成本，规避社会服务的重叠和分散，还可以推动行业道德规范的鉴定和发展，发展专业问责；在NPO与企业之间，可以互补资源，各需所得，通过发挥各自优势，共同为社会提供非营利服务；在NPO与政府之间，NPO可以灵活通过合作、互补、吸纳、对抗等策略（Najam，2000），影响政府决策，以践行其组织使命，实现其社会愿景。
3.委托代理问题
第一，引入竞争。我国现在对于NPO的态度还是处于怀疑和限制的阶段，但对于大多数专门提供公共服务和社会服务的NPO而言，只要加以规范的引导和管理，引入竞争不仅可以提升服务水准，缓解供需矛盾，还可以方便服务对象、捐赠者和志愿者等的比较和选择，这对于NPO来讲无疑是最无情、但也是最有效的问责机制。
第二，提供适当的正、负激励。正激励是指物质、精神等方面的奖赏，负激励是指没有履行职责后的惩戒。当然，由于非营利的性质，物质型报酬不能过多，更不能变相地分配剩余，这会导致非营利工作变味，减少捐款人的捐款意愿和志愿者的参与积极性。由于NPO的关系更多的是建立在相互信任和尊重的基础上，惩戒性措施也不能过分，这会适得其反，破坏组织氛围，打击员工和志愿者士气。除了一定限度的物质型奖赏，NPO应重点提供精神方面的奖赏，比如自我实现的需要、社会认同、社会关系和社会声誉等。
第三，加强自我问责和内部问责。作为一个以专业自诩、或者以弱势群体代言人自居，且获得一定社会资源和声誉的实体，NPO更加应该具有深刻的自我反省能力（刘淑琼，2008，第310页）。其中在个别专业人员层面，应积极装备专业知识，并发挥批判反思与不疑处存疑的精神，以专业责任自我期许；在组织层面，应成立内部小组或者聘请外部专家或者相关人士，从管理、法律、社会等方面检讨组织绩效，改进组织运行，实现社会期望。
四、结论
随着社会的发展，NPO的问责议题正在也必将受到越来越多的重视，而本文运用公共选择学说的框架，从规范、实证和操作层面上探索了NPO问责的可能问题与解决之道。首先，NPO问责的根本问题在于应该向谁负责，这在公共选择中是一个偏好加总的阿罗问题，解决之道在于明确组织使命，使得一切工作和相关问责都围绕着使命来展开。其次，事实的NPO问责会偏向强势群体，忽视弱势群体，偏离社会整体期望，这在公共选择中是一个行动者之间的交互作用问题，解决之道一是扶植弱势群体，通过各种手段促进他们参与，二是展开各种协作、合作活动，促成各类利益相关者的共识与共赢。再次是NPO问责的操作问题，本文也简单抽象出了很多学者已经提及的委托代理问题，解决之道包括引入代理人竞争和提供各种激励措施等。毫无疑问，事实的NPO问责纷繁复杂，存在很多陷阱，有很多工作要做，不过公共选择学说是抽象的，这意味着它具有极强的包容性，所以本文的探索能够起到类似地图的作用，期望能够为实务工作提供尽可能的启发和指引，也期望能够引发更多、更细致的理论研究和经验研究。
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