内蒙古草原牧区贫困特殊性及其治理研究

张文娟¹， 刘红梅²

(1.内蒙古财经大学 资源与环境经济学院，内蒙古 呼和浩特 010070； 2.内蒙古财经大学 财政税务学院， 内蒙古 呼和浩特 010070)

[摘 要] 在习近平总书记全面建成小康社会，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到 2020 年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会的号召下，研究并解决好草原牧区贫困问题不仅有助于掌握草原牧区扶贫开发的规律，推动全国农村扶贫开发的实践，而且对于农牧区经济发展、社会进步，区域民族团结、加快全面建成小康社会具有重大现实意义。本文基于内蒙古草原牧区的贫困现状以及贫困特殊性对当前草原牧区贫困治理存在的一些问题进行分析，并提出了进一步推进草原牧区贫困治理的对策建议。

[关键词] 草原牧区； 特殊性； 贫困治理； 生态扶贫

一、引言

十九大报告中，习近平总书记提出要坚决打赢脱贫攻坚战，确保在2020年要全面建成小康社会，实现当前我国国家级贫困以及地方重点贫困地区全部脱贫摘帽，农村贫困人口实现脱真贫、真脱贫。内蒙古作为守卫祖国北疆的卫士，拥有着得天独厚的自然地理环境以及独特的民族文化传统，使得内蒙古地区的边疆性、民族性、文化性以及生态性等特殊性突显，由于这些特殊性带来的不利影响使得内蒙古草原农牧区的贫困问题比较严重，而且各地区间的贫困有着本地区的特点，这对扶贫工作提出了更大的挑战，时间紧迫，任务艰巨，且大部分贫困人口居住区分散偏远，贫困问题特殊，扶贫成本高难度大。当前正处于我国脱贫攻坚的最后冲刺阶段，因此，深入研究内蒙古农牧区贫困问题的治理对策是当前解决农牧地区贫困问题的迫切需要，也切实的为内蒙古广大的农牧民解决脱贫问题提供帮助，对农牧区区域经济的发展具有重大的现实意义。

二、内蒙古草原牧区的贫困现状

内蒙古自治区地处少数民族聚居的偏远边疆区域，全区总面积为118万平方公里，其中耕地面积所占比例为6%，全区人口共有2528.6万人，其中农业人口所占比例高达一半以上。由于受自然地理环境与气候变化等多种不确定因素的影响，使得内蒙古整个草原牧区的经济发展水平比较落后。内蒙古自治区共包含101个旗县市区，然而农牧区就有57个贫困旗县，所占比例为全区旗县一半以上，分别为31个旗县被列为国家级贫困旗县、26个牧业旗县被列为自治区级贫困旗县。

根据《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》以及内蒙古自治区最新扶贫标准的重要文件发布，2011年，内蒙古扶贫标准发生变动，其中，农区的扶贫标准从人均纯收入1560提升到2600元；牧区的扶贫标准从人均纯收入1800提升到3100元。根据资料显示到2017年，整个内蒙古地区中牧业旗县建档立卡贫困户一共有74834户、167646人，在全区贫困人口中所占比例为30.16%，贫困发生率为5.22%，而全区贫困发生率为4.19%，因此，牧业旗县的贫困发生率高于全区贫困发生率1个百分点之多，主要分布在10个国贫旗、11个区贫旗(见表1、表2)。

通过自治区政府制定与实施的一系列扶贫开发政策，以及地方农牧民的积极努力下，近年来平均农牧民可支配收入有所提升，一部分旗县达到贫困县摘帽标准，贫困发生率不断降低，草原牧区的贫困治理取得的一定成效。

利用智能手机实现医疗检测成为近年来国内外学者纷纷研究的热点领域[10]。在未来，高血压疾病的监测预警系统与适当的智能诊断系统相结合，其应用前景和市场开发必将是广阔和令人期待的。

表 1 内蒙古国贫牧业旗县2017年贫困人口规模

数据来源：内蒙古自治区扶贫开发办建档立卡数据统计表.

表 2 内蒙古区贫牧业旗县2017年贫困人口规模

数据来源：内蒙古自治区扶贫开发办建档立卡数据统计表.

三、草原牧区贫困特殊性分析

(一)自然环境恶劣，生态贫困问题突出

草原牧区的基础教育建设落后，导致这些地区农牧民的文化素质整体水平低下，综合能力较弱，保守的传统思想难以改变，对先进生产技术设备掌握的技能较差，通过科技手段脱贫的能力不足。并且贫困人口中无劳动能力、老弱病残占的比例较高，存有等政策、靠帮扶的思想，通过自身努力去改变贫困面貌的动力不足。一些老辈的少数民族牧民长期待在牧区不太会说汉语、识汉字，导致对本民族以外的语言文化不感兴趣，根深蒂固的坚守原有的保守观念，沉迷于不符合时代发展的风俗习惯。造成他们维权意识薄弱，遇到问题不了解如何寻求政府及法律的援助。因此，农牧民文化素质的提高对于牧区贫困治理有着至关重要的作用。存有的封建保守思想会对其区域经济发展中政府扶贫政策的制定和实施产生一定的制约，必须提高农牧区人力资本水平，加强农牧民摆脱贫困的能力。

对于地表覆盖分类数据来说，其分类码的正确与否直接影响后期统计结果的准确性，关系到与各行业数据的符合性，由此可见图斑分类的重要性。在成果数据中，有时会由于作业时分割或合并时出现误操作，导致图斑分类码的填写错误，特别是对于面积较大的图斑，也是质量控制中的重点所在。

(二)牧民增收渠道单一，生产性支出大

由于草原牧区往往依赖第一产业发展为主，所以生产结构比较单一，农牧民基本上都是通过传统农业种植或畜牧业维持生存和发展，生产经营表现形式比较简单粗放，导致农牧民的增收渠道较少，收入来源较单一，经营性收入比例不高，增收缓慢，整体的经济发展水平落后。在这些草原农牧地区以规模化种植粮食作物为主，种植经济作物的规模所占比例较少，同时需要劳动力、物质财力等各方面的消耗。影响少数民族农牧区贫困的一个关键因素就是经济发展的动力不足。由于这些草原农牧地区的生产力发展高度依赖于当地的自然地理环境，然而实际情况中赖以生存的自然环境受到破坏，导致自然资源出现短缺，总而造成了生产过程中的原材料供应不足问题，并且由传统牧业发展向现代科技牧业发展转化较缓慢，牧业产业化经营水平较低，整体的生产技术水平落后，使得市场经济的发展受到局限，发育程度较低。这些问题的出现都会影响农牧区的经济发展水平，从而导致贫困问题的出现。

(三)基础设施建设落后，经济发展动力不足

草原生态环境是草原农牧民生产生存的必要条件。首先在政策方面，牧区拥有的得天独厚草地资源，政府应该加强从制度方面对草原牧区生态环境的保护，将其环境重要性放到具体的政策实施层面中加以体现。其次在实践方面，通过先进的科学技术指导牧民推进生产效率的提升，在实践中充分发挥农牧民族传统文化的优势，对草原资源和畜牧业生产实行集中管理，采用规模化、专业化、集约化的管理模式，从而取得新的发展，进一步促进循环经济的发展。此外，要加强建立畜牧业保险制度体系，畜牧业保单保险的范围要包含病虫害、自然灾害等情况，让农牧民提高抵御自然灾害的意识，从而减少因自然灾害而致贫的发生率，牲畜养殖综合保险政策的出台进一步提高了牧民防范养殖风险的能力。

(四)基础教育薄弱，人口素质不高

农牧区地处生态环境脆弱区域，土地酸碱化、荒漠化、水土流失等情况比较严重，荒漠化土地面积占到总土地面积的一半以上，从而可供有效利用的土地面积稀少。由于草原牧区气候环境比较多变，一年四季中，春季风大较干旱，夏季降雨集中易发生洪涝灾害，有时还会出现冰雹，秋季霜冻现象较为频繁，冬季强大的冷气压下易发生寒潮或暴雪。因此，四季中草原农牧地区干旱、洪涝、雪灾等自然灾害发生的比较多。自然生态系统是由自然环境以及其中的生物一起构建的有机体，是一个复杂的整体，如果生态系统的某一部分被破坏，影响到的一定是整个生态系统的完整，所以要系统性的修复是需要一个较长的周期且较为困难的，因而生态贫困治理也需要一个很长的时期。草原农牧区的生产和生活对自然环境和自然资源的依赖性较强，尤其农牧区发展主要依靠畜牧业，而且放牧又是从祖辈一直传承下来的生产活动，这就对草原草场的环境承载力提出了挑战，由于长期以来过度放牧和传统生产经营方式导致的草原植物被减退，加上滥砍滥伐等行为造成草地大面积退化、沙漠化严重，还进一步的引发了一些地方性疾病以及对生态环境治理和恢复成本加大等一系列的问题，激发了因生态返贫的问题，在很大程度上制约着扶贫工作的进展，加大了地区贫困治理的难度。

四、草原牧区贫困治理对策

(一)保护生态环境，发展循环经济

相较于其他地区，草原牧区的基础设施建设水平比较落后。农牧区的基础设施包含道路交通、水电能源设施、信息通讯服务以及各种科技生产设备等。通常可以通过地区基础设施建设的水平来鉴定该地区的发展水平。草原牧区的贫困牧民大部分都分布在地理位置比较偏僻的地方，而且居住较为分散，道路修建较差，造成交通往来不便，农牧民与外界进行的通信往来也较少。生产的经营性产品因运输效率而导致收益效率较低，生产机械设备陈旧、一些生产设备年久失修，严重阻碍了农牧民生产水平的提高。另外，农牧民所享受到的医疗服务保障不足，因病致贫的农牧民也占一定比例。因此，草原农牧地区基础设施的不完备导致生产水平难以提升，市场经济的发展受到了严重阻碍，这一系列的问题都制约着农牧业贫困地区区域经济的发展。

企业预算管理的核心意义是预测未来市场发展的方向和市场需求，并在对与企业相关的各种因素进行计算和分析的基础上，预测未来企业的生产、资本流动和运营。我国企业的预算管理基本上处于严重缺乏远见的阶段，其重点是与经济有关的各种实际因素，对市场性质的变化和发展方向没有充分认识。因此，很难实现企业的发展目标。

(二)着力发展草原牧区民族特色产业

政府应该充分合理的利用草原牧区的少数民族独特文化资源，通过合理创新创业规划，通过政策解读服务等多种途径积极宣传推广，着力发展草原农牧地区具有传统民族特色的产业，例如少数民族农牧旅游项目等。不断弘扬和传承当地的传统民族文化特色，对内整合民族文化资源,在民族传统节日中举行文化会演，吸引外地游客观光了解，拉动外来投资，充分发挥农牧区的产业优势，进一步加快区域经济发展的进程，推进民族地区旅游文化产业的建设。此外，发展民族民间工艺产业也是一条发展经济的可行之路，旅游业的发展带来了大量的游客，而大多数的游客对于民族民间工艺品都有着极大的兴趣，少数民族又掌握着大量的传统特色的民间技艺，政府应当鼓励和扶持民族民间工艺的传承与发展，应出台一些政策及一定的资金投入来发展这一产业。同时要培养一批优秀的民族民间工艺的传承人，使得民族技艺能够延续下去，不能让优秀的少数民族文化技艺失传。还可以通过网络媒体途径，加大宣传力度，拓宽民间工艺品的销售渠道。这样的方式借助了民族文化旅游业的发展，带动了当地少数民族民间工艺产业的发展，二者相辅相成，从而更好地带动少数民族地区经济的繁荣发展。

(三)加强基础设施建设，改善牧区生产条件

政府要加强对草原农牧业地区的基础设施配套建设，进一步为农牧民提升生产生活的条件，例如投入外围栏、牲畜棚圈改造等一系列推进草原牧区进一步发展的项目建设，制定新的政策制度，设立牧区基础生产设备补助标准，把推进草原牧区生产经营发展的基础设备纳入到贫困补贴项目中，包含人工畜牧养殖基地建设等配套项目补贴，作为牧区扶贫政策工作予以落实到位。另外，还应从牧区道路建设、水力设施、电力通信服务等各个方面推进工作，改善贫困地区农牧民的生产和生活条件。积极配备先进的技术手段凿井解决农牧区干旱缺水的问题，为贫困农牧民的生活用水提供保障。

但同时一些中小学以及学者缩减了STEM教育的范围以及概念，一些中小学认为学校中开设的兴趣课程即为STEM教育，开设的一些小发明、小制作比赛即为STEM教育，而在正式课堂中，传统教育仍然为主流教育，多媒体设备虽有应用，但仍然是教师灌输知识的辅助品。科技产品在STEM教育过程中只能起到辅助作用，一些教育企业为了市场将发展重点放在科技产品的开发上，而不注重思考教学方式的改革。这完全脱离了STEM教育原本的内涵，其意义也无法彰显。“只有从课程设置的目的、课程本身及其教学策略三个方面，才能完整地把握和理解STEM教育内涵与要求，科学、合理地实施STEM教育。”[4]

(四)提高草原牧区基础教育水平

教育扶贫在草原牧民贫困地区起着至关重要的作用，草原牧区的基础教育水平相较于其他地区低，科技普及也比较落后，这对扶贫工作产生了一定程度的阻碍。政府应该加大对贫困牧区家庭受教育意识的普及，使得贫困牧民家庭也感受到孩子接受教育的重要性。进一步加大对在贫困牧区的教育资金投资力度，推进草原贫困农牧区的基础教育建设，使得贫困农牧区的办学质量不断提升。要从招聘制度、专业素质以及教学能力等各方面要求来不断扩大师资队伍建设。设置双语教学培训，引进优质的教学经验丰富的教师，支持农牧区贫困地区教育，为草原牧区少数民族学生提供更好的教育服务。

(五)健全草原牧区生态扶贫补偿机制

生态补偿机制是保护自然环境的有效手段，是生态文明建设的重要组成部分,尤其对于草原牧区贫困问题治理中起着至关重要的作用。当前，很少有地区使用生态保护补偿机制，即使使用其标准也是偏低的。这就要求少数民族农牧区所在地政府要结合本地区的实际情况，采取例如退耕还林、退牧还草等相应的措施来实现草场和林场面积的扩大，对受政策影响的农牧民制定科学合理的补偿标准，除了发放足额的补偿金外还可以对农牧民进行再就业培训，做到妥善安置，做好安抚补偿工作。在补偿资金的使用方面，政府应该加强监督管理工作，建立起相应的法律法规，同时要公开透明接受社会监督，来确保补偿金能够不折不扣的用到实处，保障农牧民的基本权益不被损害。除此之外，不同地区的少数民族贫困农牧区要善于互相学习交流，将好的脱贫经验分享出来让更多的农牧区贫困户摆脱贫困，走向小康。

[参考文献]

[1] 王美臣.少数民族农牧区贫困治理问题研究[D].大连:东北财经大学，2017.

[2] 李操.乌兰察布市农村牧区危房改造过程中的问题及对策研究[D].呼和浩特:内蒙古大学，2018.

[3] 高晓博.内蒙古农村牧区贫困问题及治理[D].重庆:重庆大学，2013.

[4] 谢浩.内蒙古四子王旗干旱牧区贫困问题研究[D].武汉:中南民族大学，2016.

[5] 其乐木格.干旱牧区特殊类型贫困治理研究[D].武汉:中南民族大学，2015.

[6] 李晶.内蒙古“贫困问题”研究综述[J].民族论坛，2013,(12).

[7] 高晓博.内蒙古农村牧区贫困问题浅析[J].知识经济，2013,(5).

[8] 张振敏.内蒙古牧区生态减贫研究[D].北京:中国农业科学院，2013.

[9] 叶晗.内蒙古牧区草原生态补偿机制研究[D].北京:中国农业科学院，2014.

[10] 李娜.提升内蒙古农牧业转移人口就业能力的研究[J].财经理论研究，2018,(2).

Study on the Peculiarity and Relief of Poverty in Pastoral Areas of the Inner Mongolia Grassland

ZHANG Wen-juan, LIU Hong-mei

( Inner Mongolia University of Finance and Economics, Hohhot 010070, China)

Abstract: At the call of General Secretary Xi Jinping to build a well-off society in an all-round way, win the battle against poverty, and ensure that all poverty-stricken areas and the people in need will have enjoyed a better life by 2020, studying and solving the poverty problem in grasslands and pastoral areas will be conducive to mastering the law of poverty alleviation and development in grasslands and pastoral areas and promoting the practice of poverty alleviation and development in rural areas throughout the country. Besides, it is of great practical significance for economic and social progress in agricultural and pastoral areas, regional ethnic unity, and the overall quick construction of a well-off society. On account of the status quo and the peculiarity of poverty in grasslands and pastoral areas of Inner Mongolia, this paper analyzes some problems in current poverty relief, and puts forward some measures and suggestions in this respect.

Key words: grasslands and pastoral areas; peculiarity; poverty relief; ecological poverty alleviation

[中图分类号] F061.5

[文献标识码] A

[文章编号] 2095-5871( 2019) 04-0001-04

[收稿日期] 2019-05-11

[基金项目] 2018年国家社会科学基金项目(18BMZ142)

[作者简介] 张文娟(1981-),女(蒙古族)，内蒙古呼和浩特人，内蒙古财经大学资源与环境经济学院副教授，博士，从事资源环境与区域经济研究.

[责任编辑：张淑敏]

标签：草原牧区论文;  特殊性论文;  贫困治理论文;  生态扶贫论文;  内蒙古财经大学资源与环境经济学院论文;  内蒙古财经大学财政税务学院论文;