司法改革的顶层设计，本文主要内容关键词为：司法改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
已连续四年发布的《中国司法改革年度报告》，每年关注一个司法改革的基本问题：2009年就司法改革的阶段提出“两波三元素”的观点；2010年呼吁司法改革的去政治化；2011年讨论司法改革的公众参与；2012年重申司法独立；2013年的司法改革报告，将进行反思性的整体考量，系统提出司法改革的顶层设计，希望对下一轮司法改革提供方向性意见。
一、为什么需要顶层设计
司法改革的顶层设计，旨在确保方向，统筹全局，安排整体，避免走偏。上世纪80年代末推行民事审判方式改革，之后近十年时间，司法改革热情高涨，也取得了一定的成效。1997年，中国共产党十五大提出“依法治国”的基本方略，司法改革进入了自上而下的全面推进阶段。2003年，十六大作出推进司法体制改革的战略决策。2008年，十七大提出“深化司法体制改革”战略任务，司法改革却反而步入了“四平八稳”的“计划改革”时代，改革成果有限，效果欠佳，近年来甚至有所倒退。这不仅对改善司法公信低下、司法权威失落的现状毫无帮助，也不能满足民众对司法公正日渐高涨的期待和需求。导致这种现状的原因是多方面的，但一项关键、直接、不可回避的原因是，司法改革缺乏法治社会应有的理想图景，欠缺整体安排，方向摇摆不定，近五六年来发展方向甚至存在偏差。
由于司法改革效果不佳，民众对司法改革的期望落空，不满加剧，信心丧失，民间笼罩在悲观的氛围中，动摇了法治实现的民众基础。改革动力不足，改革热情丧失殆尽，有人甚至发出“改革已死”的哀叹。司法改革要突破当前的种种困境，亟须顶层设计，以凝聚体制内外的改革动力，让民众重拾信心，让改革走出困局，让司法迈向公正。
20多年司法改革的实践表明，缺少顶层设计的司法改革，会偏离正轨，迷失航向，固化甚至加剧司法体制的既有缺陷，最终使司法改革本身成为“被改革”的对象。例如，去行政化本应是司法改革的主要目标，但近年出台的案件请示制度司法化、建立司法巡查制度等改革举措，不但没有消除反而加剧了法院内部上下级关系的行政化。
缺少顶层设计的统筹规划和整体安排，司法改革还可能出现措施琐碎、相互冲突、彼此脱节的情况，陷入“头痛医头、脚痛医脚”的困局。司法改革过程中出现的冲突、既包括各改革部门之间的冲突，各改革措施之间的冲突，还包括局部与整体的冲突、地方与中央的冲突等。司法改革过程中产生的脱节，主要表现为地方与中央的改革步调不一：一方面，中央出台的举措难以兼顾地方，难以得到地方的有效回应和落实；另一方面，地方的改革创举也难以引起上层关注，无法形成良好的示范效应。
多年以来，司法改革主要体现为一种技术性改革，细小琐碎。很多人认为，这种改革意义不大。“小打小闹”，确实是明显的问题。不过即便意义有限，司法的技术性改革也还存在较大的空间，可以为将来的质变积聚力量，具有量变引起质变的价值。然而，司法改革决不应限于琐碎的局部改良，而要全局统筹，坚定方向，大刀阔斧，稳步推进。司法改革的顶层设计，可视为司改迷途中的航标，指明方向，引领未来，这对走出当前的改革困境，开创新局，意义重大。
二、何谓改革的顶层设计
2010年10月，中国共产党的十七届五中全会提出“改革的顶层设计”。“顶层设计”源于大型工程领域的设计理念，后来广泛应用于众多领域发展战略的制定。
其核心含义，可以简要概括为：顶层，整体。所谓顶层，指顶层优先，抓住核心，着眼高端，自上而下；所谓整体，指整体统筹，全局视野，系统建构，通盘设计。这一理念契合当下国情，符合现阶段改革的特点。较长时期以来，因为所谓“改革”的琐碎、肤浅、短视和相互冲突，导致改革备受质疑，改革本身被污名化，故没有全盘考虑的顶层设计，任何实质性改革必将障碍重重，寸步难行。
根据顶层设计的思路，改革应当首先把握方向，完善路径，寻求改革突破口。宪政、民主和法治是大势所趋，理应成为中国未来发展的方向。改革路径，先前往往遵循由外围到中心、由地方到全国、由基层到中央，但今后应更强调由顶层到基础、由国家到地方、由中央到基层的改革路向。
改革的顶层设计还必须考虑政治体制改革。政治体制改革早已成为一切改革之瓶颈。1978年以来的改革实践日益清晰地证明了一点：任何实质性改革，都无法脱离政治体制改革而单独推进。政治体制改革的切入点，首先应当是民主改革，从县区一级推行直选。选举所及之处，便是权力限制之时。其他切入点，诸如党内民主改革优先、保障言论结社自由优先、财税改革优先、法治改革优先等，可以且应当同时推进，但无论如何，法治改革应优先考虑。因为法治改革是最容易达成共识、成本最低、最安全、风险最小、最能避免动荡的政治体制改革切入点。
总体上看，司法改革顶层设计的具体方案，可以概括为“五对关系”“六个保障”。“五对关系”是基础性构架，“六个保障”是关键性支撑，两者筋骨相连，相辅相成。
三、五对关系
(一)司法改革的战略安排
司法改革的战略安排，旨在解决司法改革与政治体制改革及社会稳定之间的关系。
1.法治改革优先。
司法改革应作为政改的切入点优先突破。司法是司法机构及当事人依据程序规则促成纠纷解决、实现正义的行动，在这个缺乏共识的时代，关于程序规则的共识相对容易达成。司法改革是法治改革的核心领域，如果司法机构能够有效运行，也就意味着宪政框架基本具备；如果被广泛认同的司法体制及宪政体制得以确立，将有助于保障和推动民主及其他改革。司法作为社会的“稳定器”，可以为急剧变动的时代提供一种缓冲机制。
2.谁来设计和组织司法改革？
现阶段，司法改革由2003年5月成立的中央司法体制改革领导小组主导，但这并非科学、合理的制度化设计，只是党政系统惯常采取的带有浓厚政治色彩的行政手法。近年来的司法改革实践亦表明，由中央政法委领导的中央司法改革领导小组统筹司法改革，在整体部署和安排上主导性过强，导致各部门的改革积极性不足，缺乏公众参与，无法激发民众的热情，发挥民众的集体智慧，民众的建言也难以有效进入顶层，削弱了司法改革本身的正当性。
考虑到中国目前的政治架构和司法体制，可考虑由全国人大设立司法改革委员会。司法改革委员会需引入学者、律师等民间人士的参与，且人数不少于一半。司法改革的议题设计、步骤规划、效果评估等公共事务，民众有权通过适当的渠道有效参与，从而促进高层与民间的对话。
(二)司法独立
司法独立，旨在正确处理司法与党政、地方之间的关系，尤其是司法与党的关系。
司法独立是法治的基本准则，司法应独立于任何机构和个人，下级法院应独立于上级法院，法官应独立于法院领导及其他法官，国家应当为此提供组织和经费保障。
关于司法与党的关系，在现有体制下应坚持党的领导，改善党对司法的领导。(1)党不干预个案，这是基本原则。党与司法的关系应限于政治领导和组织领导；(2)改革政法委，中央政法委的职能纯化为党对司法政策的引导(政治领导)，地方政法委是否有存在的必要，可考察研究；(3)改善党对司法的组织领导，建立符合司法规律的司法官遴选委员会，逐步扩大从律师遴选司法官的规模，建立从律师到司法官的司法职业转换机制，党组织对法院院长、检察院检察长等领导干部的考察任免，改为有权推荐人选；(4)削弱法院党组、院领导的权力，充分保障法官的独立审判。
(三)司法审查
司法审查，旨在正确处理司法与行政、立法之间的关系，保障立法的合宪性和行政的合法化。
具体的制度设计框架：(1)法院拥有更大的权力全面审查行政行为，包括抽象行政行为；(2)建立违宪审查制度，可以设立宪法委员会，或者建立宪法法院；(3)法院无需向人大报告工作。法律的制定源于民意，严格执行民意的代议机构制定的法律，就是对民意的负责，服从民意代表机构的最好方式是不超越宪法法律规定的权限实施法律，这样既可以坚持人大至上，又能恪守法治原则。
(四)优化司法职权配置
优化司法职权配置，旨在正确处理司法机构之间的关系以及司法机构内部的关系。
司法职权的优化配置，主要包括：(1)弱化并严格限制侦查权，可建立司法令状制度；(2)检察官回归政府代理人的定位，主要承担公诉职能；(3)整合检察、纪委等机构职务犯罪的侦查职能，建立统一和独立的廉政公署；(4)充分保障律师权利和当事人的诉讼权利。
理顺法院内部关系，主要包括：(1)上级法院可通过审级监督影响下级法院，下级法院在司法警察、司法统计、案卷管理、信息技术利用等方面配合上级法院的下作，除此之外，上下级法院之间“没有关系”；(2)最高法院的功能调整为司法政策引导，发展案例指导制，逐渐减少“准立法性”的司法解释；(3)理顺同一法院的内部关系。削弱院长、庭长的权力，废除审判委员会，扩大独任审判的适用范围，充分保障合议庭和独任法官的独立审判。
(五)司法最终解决
司法最终解决，旨在正确处理司法与其他解纷机制之间的关系。司法是社会正义的最后一道防线，应确立司法最终解决的原则，树立司法权威。因此，必须改革信访、上诉、再审制度；解决“执行难、执行乱”问题，保障判决执行；同时发展替代性纠纷解决方式，使民众有更多自主选择纠纷解决方式的机会。
四、六个保障
“五对关系”所确立的司法基础性构架，需要具体的制度保障。这些关键性支撑和保障可以概括为六个方面。
(一)职业保障
司法职业保障，是司法机关正确有效地履行审判、检察职能，司法官依法独立行使职权的必要条件和基本前提。应建立一套科学合理的司法官选任、升迁、惩戒的制度，司法官享有身份保障、人身安全保障及职务行为豁免权。
身份保障，意味着司法官的任免必须符合法定条件，无正当事由，不得免职，不得减少工资待遇，确保司法官不会因正当履行职责而受到不当对待；人身安全保障，是为司法官履行职务消除人身安全方面的隐患，满足司法官最基本的人身安全需求；职务行为豁免权，是司法官依法履行职务的行为免受法律追诉、免除法律责任的特权，包括司法官在依法履行职务期间实施的行为和发表的言论不受法律追究的权利，以及对于司法官执行与司法职能有关的事务，免负出庭作证的义务。
(二)经费保障
司法经费是司法活动的基础。司法权能否独立公正行使，关键之一在于能否脱离地方财政控制。司法经费由中央财政单独列支，统一保障，是世界绝大多数国家的通行做法。作为过渡，司法经费亦可先由省级行政区统一负担。
(三)公正保障
严重的司法不公和腐败引发了一个普遍性的疑问：如果司法独立，司法腐败会不会更严重？事实上，司法独立和司法腐败之间并无必然联系。保障司法独立，遏制司法腐败，是两个不同的问题。确立司法独立，要求同时加强司法监督、完善司法问责和强化司法保障，从这一角度来看，司法独立不仅不会加剧司法腐败，反而有助于腐败问题的解决。司法独立欠缺，司法公正不足，都亟须解决，切不可因噎废食。
保障司法公正，主要应做到：(1)打击司法腐败，加强司法监督，尤其是充分保障律师和当事人的权利，因为律师和当事人最有监督司法的激励；(2)全方位促进司法公开，尤其是裁判文书公开。最高法院已于2013年7月建立裁判文书网，法院系统应加快裁判文书网建设，公开裁判文书；(3)完善国家赔偿制度；(4)以对抗制为基础完善司法程序，对程序违法的制裁更严厉；(5)从制度上避免冤假错案，加强司法问责；(6)推进案例指导制、量刑规范化、规范法官自由裁量权等改革，尽可能实现同案同判，促进司法统一。
(四)效率保障
“迟来的正义非正义。”提高司法效率和保障司法公正一样，同为司法改革的目标。司法效率旨在解决司法资源的配置问题，其核心是司法资源的节约和有效利用。中国正处于社会转型时期，市场经济迅猛发展，纠纷频发，司法资源供给不足，司法机关面临“案多人少”的难题。因此，效率保障是司法改革顶层设计中不可忽略的维度。
提高司法效率，应从以下方面着手：(1)大力发展多元化纠纷解决机制，建立健全诉讼与非诉的衔接机制，完善调解、仲裁、行政复议等非诉讼纠纷解决机制，减少司法需求，实现有效的纠纷分流；(2)科学合理地配置司法资源，完善简易程序、小额诉讼程序，扩大适用范围，简化一审和二审普通程序；(3)健全审判管理制度，合理进行案件分流，避免程序运行环节中的拖延；(4)充分利用科技手段，节省人力资源，实行便捷的无纸化办公。
(五)民主保障
当下中国正处于一个民主匮乏的时代，民众应该拥有更多的民主，包括司法民主。陪审制是实现司法民主最重要的形式。但目前陪审制面临一些亟待解决的严重问题，尤其是“陪而不审”。其根本原因是缺乏对人民陪审员参与并影响审判的激励和保障机制。未来应借鉴英美法国家的陪审制和大陆法国家的参审制，立足中国国情，解决“陪而不审”、民众缺乏积极性等中国问题，从制度完善入手，以最大限度地实现司法民主为目标，建立符合国情的陪审制。
(六)弱者保障
弱者保障，即保障司法的可接近性。制度设计和改革举措主要包括：(1)完善法律援助制度，降低法律援助的条件，扩大援助范围，提高援助质量，逐步实行法律援助机构与司法行政部门脱钩，鼓励民间法律援助组织的建立，引入民间资金和各类基金会的支持；(2)改革和健全司法救助制度，着重于刑事被害人救助制度的完善，注意与刑事和解制度相结合，将其纳入社会保障体系，合理设置和筹措救助基金，并有条件、分阶段地过渡到刑事被害人国家补偿制度。
五、司法改革的推进策略
推进司法改革的顶层设计，策略是分两步走。“五对关系”、“六个保障”是远期理想，但可以从中分解出近期能够逐步实现的现实目标。
(一)分级分层，先易后难
究竟是何种困难阻碍司法改革乃至整个国家改革的进行，应具体分析，不能笼统地遇难而退。面对困难，应当区别对待，分级分层。困难可分为现实的困难、想象的困难，现实困难又可分成不同的难度。
绝大多数司法改革面临的困难，主要源于利益集团的阻碍，并非“难于上青天”，而有些困难甚至只是一种想象。
透过司法改革的“体制性障碍”，看到的实为利益集团操控改革的图景。司法独立损害的主要是官员的利益，独立让他们难以操纵司法，甚至可能面临被追究法律责任的现实，无法保全自身的不合法财产和安全。不过，司法独立的反对者向来有冠冕堂皇的理由，那就是以社会主义之名，借中国国情之口。
区别对待，分级分层，先易后难，因此成为一项重要策略。例如，司法经费由中央保障，或近期难以实现，却可先实行省级的司法经费统一保障。关于司法职业保障，可做的更多：建立司法职业转换制度，更多地从律师中选任司法官；司法官单独系列管理，与行政级别脱钩；司法官逐步实行高薪；司法官升迁与时间挂钩等。
又如，法院职权的优化配置，纵向涉及上下级法院的关系，横向涉及不同地域(地区)法院的管辖权安排，法院内部涉及不同机构和人员之间的职责划分。这项改革的阻力主要来自于法院自身，上下级法院关系的调整主要以上级法院放弃对下级法院的诸多权力为前提，法院内部审委会、院长、庭长、合议庭、审判长、法官、法官助理、书记员、管理人员、辅助人员之间的职责划分须以限制“领导”的权力为基础。可见，这项看起来艰难的改革，实质上只是涉及法院、法官特别是“领导”的利益，因此，只要法院系统尤其是最高法院下定决心，完全有可能逐步实现法院职权的优化配置。
再如，在全方位、体制性腐败的背景下，反腐败工作似乎无法取得根本性突破，因为这几乎是一场“自我革命”。反腐败符合国家和执政党的最高利益，为什么执行不了？最关键的原因，不过是利益集团的阻碍。倘若痛下决心，并非不可解决，甚至远不如想象中的困难。假设香港廉政公署在深圳设立一个分支机构，完全按照香港的规则执行，深圳的官员还敢腐败吗？只要实行官员财产公开制度，建立统一、独立的廉政公署，官员贪腐现象将大大减少。官员财产公开，是反腐最重要的举措。目前全球有137个国家实行官员财产公开制，为何在中国难以推行，绝对不是因为体制性障碍，而是因为触动了官员阶层的利益。
由此可见，按照“分级分层，先易后难”的策略，许多问题将迎刃而解。即使在现有的政治和司法体制内，司法改革仍然有较大的空间。从现在做起，从细节做起，从法律技术领域做起，逐步推进，量变促进质变。量变充分积累，或许还能促使质变的时间提前。
(二)司法改革的去政治化
司法改革攻坚，“坚”在何处？“坚”，集中体现于司法改革的政治化逻辑。采取去政治化的技术和策略，实现司法与政治的分离，从法律技术的角度推进司法改革，具有广阔的空间。除了社会主义道路和共产党领导的底线外，几乎所有的问题在理论上都可以转化为法律技术问题予以考虑和完善。
例如，强调“调解优先”源于建设和谐社会的目标和“维稳”的政治任务，但法院重视调解并不一定要“调解优先”，更无需规定调解率的硬性要求，调解只是纠纷解决的方式之一；规范律师执业、加强律师监管的目的是维护法律服务市场的正常秩序，无需发动政治化的整风运动，更不应矫枉过正地不尊重律师的职业道德操守，要求律师“协助司法机关准确打击犯罪”。
只要解放思想，转变观念，将因政治化、意识形态化而被视为改革“禁区”的问题转化成司法治理的技术问题，司法改革遭遇的困难和阻力将得以有效化解。进而，政法委不干预个案，司法独立，乃至社会主义法治，都可以进行技术化处理。司法改革的去政治化，正是转型中国的司法从无奈现实迈向现代法治图景的重要策略与途径。
(三)从内部入手，尤其从法院自身做起
司法独立的彻底实现似乎极其困难，但司法的独立性却是一项具有程度性的指标，近期可以逐渐提升，特别应从内部独立做起。法院和法官经常抱怨受到很多干预，多数干预其实来自法院系统内部：院庭长和上级法院。地方党政对法官的干预，往往也是通过法院领导来实现。因此，司法改革可从法院和法官的内部独立做起，切实消解司法行政化，提升司法的独立性，上级法院不干预下级法院，领导不干预法官办案。
近年来，法院大力推行司法公开。有关司法案件的信息出现相对更多的披露，这需要感谢自媒体时代的到来。这种被挤压的进步，源于知情权、社会结构和技术推动三大变量：一是民众对知情权的要求越来越高，形成自下而上的强大需求；二是中国正处于权利压制型社会，民众普遍压抑和郁闷，需适当疏解，要求公开是最基本和最容易实现的；三是信息技术的发展，信息公开的需求被无限放大，控制信息的难度更大。倘若能真正贯彻司法公开，司法监督将得到加强，司法公正也将得到更为充分的保障，司法公信必将大大提升，甚至可能引发根本性变化。
(四)凝聚动力
司法改革要向前推进，需要动力。上有决心，下有信心。但较长一段时期以来，两者皆缺失。司法改革的公众参与，有助于体现上层的决心，树立民众对司法及其改革的信心，从而凝聚改革的共识和动力。
司法改革的公众参与主要从四方面展开：第一，司法改革的公开化，司法改革的文件、咨询报告、改革进程、效果评估等相关信息透过网络平台等各种方式向社会公开；第二，公众有权全方位参与批评建议、研究咨询、议题设定、意见征集、过程观察、效果评估等司法改革的全过程；第三，破除禁区，鼓励民间司法改革研究和促进机构的建立；第四，全国人大设立司法改革委员会，作为国家司法改革的决策机构。
(五)提高法律人的素质
这是解决问题的基础和长远之策。制度再好，如果法律人素质不足，制度也难以良性运作。因此，在改革司法制度的同时，必须注重法律人素质的提升，两者之间相辅相成。
建立科学的司法官职业养成制度，特别是完善司法官的遴选、晋升、奖惩、职业保障和退休制度，培育社会及司法官自身对司法职业的尊荣感，借鉴英美法从律师中选任司法官的做法，建立从律师到司法官的司法职业转换机制。这样的技术性改变对于中国司法生态的改变至关重要。
法学教育应当长远规划，彻底变革，实现向法律职业教育的转型。同时，注重法律职业伦理教育，尤其是培养底线的正义理念。目前诸多法学院校的培养方式存在根本性缺陷，纯粹以就业为导向，功利心态明显，导致许多法科学生、法律人普遍缺乏正义感，目光短浅，无所谓正义，片面追求金钱、权力等庸俗目标。不管是法官裁判，还是检察官公诉，抑或律师代理辩护，均直接涉及公民的财产、声誉、自由乃至生命，故对法律人的职业伦理要求更高，理所当然。
2013年，又一轮的司法改革方案正在紧锣密鼓地规划筹备。如何走出困局，跳出桎梏，更好地安排未来五年至十年的改革进程？尽管方案尚未出台，但多年改革的经验和教训表明，缺乏顶层设计的司法改革，缺乏系统安排和通盘考虑，不仅各项改革举措的实效会大打折扣，更面临着改革的短视、肤浅、虚化、相互冲突甚至方向不明等种种问题。因此，司法改革必须考虑顶层设计，以顶层、整体的视野确保改革迈向正确的方向，凝聚改革共识，安排改革进程。在整体规划与具体措施的制定过程中，尤其要厘清“五对关系”，抓住“六个保障”，采取分两步走、渐进实现法治目标的推进策略。
中国法治已迈过决定方向的十字路口，法治与宪政的大势不会改变。但处于社会利益冲突甘益加剧、民众对司法需求日益增长的转型时期，司法公正欠缺、公信不足、权威失落，多年改革成效有限，民众对司法及其改革不满的现状不容乐观。期待更新一轮的司法改革能展望理想，立足国情，着眼系统、全面、有效的顶层设计，在司法的去行政化、去地方化、司法独立等关键问题上取得实质性进展，尽快迈向公正、高效、权威、独立的社会主义现代司法制度。
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