从政策调整到体制创新——中国行政体制改革二十年的回顾与思考，本文主要内容关键词为：二十年论文,体制改革论文,中国论文,体制创新论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十一届三中全会以来，中国的行政体制发生了历史性变化。中国行政体制改革，对经济社会的发展，也起到了巨大的推动作用。如果把20年前刚刚启动的这一改革与目前正在进行的政府机构改革作为一个过程加以分析，就会发现，行政体制改革不仅与经济体制改革、政治体制改革息息相关，互为因果，而且从整体上呈现出从政策调整到体制创新的历史轨迹。在纪念中国改革开放20周年之际，总结和反思我们走过的道路，探求行政体制改革的规律，无论对提高政府能力和管理水平，还是实现行政管理现代化，都具有重要意义。
一、政策调整：引发行政体制改革的“催化剂”
中国的行政体制改革，严格讲并不是直接从体制本身切入的，而是从政策调整开始的。党的十一届三中全会后，对外开放、对内搞活政策的确立，对“以阶级斗争为纲”等一系列“左”的政策的否定，农村生产责任制的普遍推行，事实上成为当时中国经济和各项事业顺利发展的三大杠杆。然而，就在以政策调整为标志的改革开放序幕刚刚拉开不久，新政策与旧体制的矛盾就逐渐显现出来。其主要问题是，以经济建设为中心的一系列新政策，在贯彻实施中，缺乏新体制的支持，不得不借助传统计划经济体制的模式。于是就出现了这样的现象：一方面新政策的市场导向性，客观要求管理体制有更多的灵活性和自主性；另一方面旧体制以其传统的管理功能和管理手段，组织对新政策的实施。表现在政府的组织形式和管理行为方面，就是大量增设机构，继续集中权力。据统计，从1977年至1981年的四年间，国务院的机构由52个迅速增加到100个，其中绝大多数是管理经济的部门。与此同时，中央从1978年开始陆续上收了在“文革”中下放给地方的企事业单位，并上收了部分财权、税权和物资管理权。
然而，靠强化计划管理体制实施新政策所能达到的效果毕竟是有限的。当新政策的巨大能量释放到一定程度，并与传统的经济、行政，乃至政治体制发生严重冲突时，体制改革的任务就历史地被提上议事日程。早在1977年，邓小平就一针见血地指出：“现在一提要解决什么问题，就要增加机构，增加人，这不行。”后来他又说：“我们的经济管理工作，机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低。”1980年，他再次指出：“目前党和国家领导制度中存在的机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、不讲效率、不负责任等现象，说到底是同我们长期实行的中央高度集权的管理体制有密切关系。我们各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事。”从1977年到1981年，尽管邓小平几乎年年讲管理体制方面的问题，但机构与人员膨胀的势头，依然如故。这说明，当旧体制还有广泛的社会基础、其弊端还不被大多数人所认识时，要改变这种现状绝非易事，政府的自我扩张能力也很难得到遏制。只有当改革开放的政策因旧体制的阻滞再难以发挥它的本来效力、以致于影响到现代化的进程时，将体制改革提上议事日程，才能得到更广泛的支持。
为了克服旧体制的障碍，从1982年起，我国进行了改革开放以来第一次大规模的机构改革。这次改革的直接成果，主要表现在政府组织机构数量的减少和干部队伍的年轻化方面。特别是后者，不仅大大减少了领导班子中的领导职数，开始建立正常的干部离退休制度，在打破领导干部职务终身制方面迈出了实质性步伐，而且使一大批年轻干部走上了领导岗位，这对整个干部队伍的“四化”，有着重要的意义。
从1978年党的十一届三中全会到1982年机构改革的开展，中国行政体制改革虽然迈出了从政策调整到实施改革的关键一步，但总的看，主要停留在组织结构调整的层面，行政体制中的许多深层次问题，没有、也不可能在当时的条件下得到解决。
二、职能转变：从结构调整到体制创新的转换
从理论上讲，行政体制改革主要涉及四个关键要素：一是政府管理职能的选择与确定，即管什么；二是政府组织结构的调整即借助什么样的体制模式，改造政府的职责；三是改善对行政人员的管理，即通过什么样的制度体系提高行政人员的素质和能力，保证政府职责的实现；四是控制政府的行为，即政府行使权力时，依托什么样的行政程序和行为准则。依据这样的分析框架，考察改革开放以来我国行政体制改革的历程，就可以发现，政府管理功能的选择与定位，在整个行政体制改革的发展走向中，起着至关重要的作用。因为就政府管理功能本身来说，它不是孤立存在的，一方面它是行政体制运作、行政权力行使的起点和依据；另一方面政府职能又处于经济、政治的交汇点，任何管理功能的变化，都会受制于经济体制和政治体制，并反过来对其产生影响。因此，行政体制改革，只有深入到政府职能这个核心层面，才有可能改变计划管理体制的运作方向，实现体制创新。
从我国的改革实践看，认识到并提出政府职能转变这一核心目标，是与经济体制改革的深入紧密联系在一起的，甚至是经济体制改革深化的直接产物。因为在1982年进行第一次机构改革时，中国改革的重点还主要在农村，经济体制改革也还处于起始阶段，加之当时我们对中国经济性质的认同是“计划经济为主，市场调节为辅”，总体上认为中国是计划经济，在这样的前提下，政府机构改革是不可能触动政府职能这一深层症结的。但1984年后，情况则发生了重大变化。一方面随着经济体制改革的深入，中国的改革重心已由农村转向城市；另一方面我们对中国经济性质的认同也发生了新的飞跃。这就是“公有制基础上的有计划的商品经济”。并把实现政企分开，作为一重要的改革目标。这一飞跃，意味着我国在经济体制改革方面已取得了新的突破，也在客观上为人们思考商品经济条件下的政府角色、政府职能，提供了新的空间。这是继1982年之后，中国再次推进政府机构改革的一个重要原因。1988的政府机构改革，一个突出的贡献就是第一次提出了转变政府职能这个关键性的话题。这标志着我国的政府机构改革，开始突破只注重数量增减、单一的组织结构调整的局限，向行政体制改革的关键要素——政府职能的重新选择、定位延伸。现在看来，尽管1988年的行政体制改革在其他要素方面似乎效果不彰，地方机构改革也因当时复杂的政治经济形势，未能进行，但仅提出政府职能转变这一核心目标，就可谓功不可没。
1993年的行政体制改革，在某种意义上说，是1988年改革在更高认识层次上的继续。因为1993年后机构改革中提出的政府职能转变的内涵，与1988年最初提出这一概念，已不可同日而语。1993年后的政府管理体制改革，除组织结构的调整外，还同时在两个领域取得突破性进展：一是围绕政府职能的重新定位。按照发展社会主义市场经济的要求，从1994年起对传统的计划、财税、金融、流通体制等，进行了改革，探索构建政府的宏观调控体系，有效地抑制了通货膨胀，实现了国民经济软着陆；二是从1993年起开始推行国家公务员制度。这些改革，虽然都不可能一帆风顺，但毕竟在体制创新的道路上迈出了有决定意义的一步。
如果说1988年和1993年两次政府机构改革，围绕政府职能转变这个中心，使中国行政体制逐步走向创新的轨道，那么，1998年进行的建国以来规模最大的一次政府机构改革，则把行政体制创新推向一个新的阶段。这是因为，第一，这次政府机构改革不仅从总体上提出了建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体制的总目标，而且对政府职能转变的内涵，作出了明确的规定，即将政府职能转到宏观调控、社会管理、公共服务方面来。这与以往一般地提出政府职能转变，在目标模式选择上，取得了重要进展。第二，为了实现这一目标，这次政府机构改革，还作出了一系列重大举措：将相近或相同的职能交由一个部门管理，克服过去职能重叠、交叉、政出多门、多头管理的弊端；将综合经济部门改组改造为宏观调控部门，改革投资决策体制，使宏观调控部门真正面向市场实行宏观调控；大力减少、撤并专业经济管理部门，实行行业管理，专业经济部门不再直接管理企业，将生产经营权交给企业；建立向国有大企业派遣稽察特派员的制度，保证国有资产保值增值；大力发展社会中介组织，将政府可以转移出去的职能，交由社会中介组织承担；加强依法行政，作到编制、机构、人员、行政程序的法定化，等等。所有这些，对保证政府职能的转变，实现政企分开，起到了重要的促进作用。第三，从国院机构改革实施现状看，应该说成效显著。目前国务院各部门“三定”方案已全部核定，进入实施阶段。据资料显示，经过改革，不仅国务院的机构数量大大减少，而且有200多项职能被下放给地方政府、企业或社会中介组织，有100多项职能在各部门内部转移。同时精简人员达47.5%。尽管国务院的机构改革仍在进行之中，而且地方政府机构改革还没有进行，但是，从目前机构改革发展的态势看，作为适应市场经济发展要求的一种政府管理模式重构，我国新型的行政体制，正在逐步形成。
三、行政体制创新：呼唤政治体制改革的深入
如果说行政体制改革是经济体制改革与政治体制改革的结合部，那么，行政体制改革除了与经济体制改革之间的密切关系外，还与政治体制改革之间有着紧密的联系。早在80年代中期，当中国的经济体制改革遇到了传统政治体制的种种障碍难以深入时，邓小平率先提出了推进政治体制改革一系列主张。并把实行党政分开，下放权力，发扬社会主义民主，健全社会主义法制等作为政治体制改革的主要内容。比如，1986年，他指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。”“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互结合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍”。但在当时，人们对政治体制改革与行政体制改革之间的关系，还没来得及进行深入的思考。
在中国的改革之舰经历了一番波折之后，人们逐步认识到，原来政治体制的是分层次的：在政治体制的上端，是政党政治、国家权力结构的配置、社会主义民主与法制等；在政治体制的下端，则是政府的行政管理以及与此密切相关的职能、组织结构、运转方式等。这就决定，作为政治体制改革的重要组成部分，行政体制改革主要涉及的不是政治体制上端的政党政治、国家权力结构以及民主政治等，而主要是政府功能的选择、定位，政府组织结构的科学合理配置，行政权力的行使、行政法制的建设以及行政人员的管理等。很显然，后者关注的首先是政府的责任、效率，并可以广泛地借鉴外国政府管理的经验。认识上的升华，使行政体制改革逐步获得了相对独立的地位。1992年在党的十四大政治报告中，第一次把推行行政管理体制改革作为政治体制改革的重要组成部分，首次提了出来，并在实践中不断向前推进。
行政体制改革虽然可以相对独立地进行，但这并不意味着这一改革的深入就可以不受政治体制改革的制约。大量事实证明，行政体制改革本身，不仅涉及到权力关系、权力格局的重新配置，利益关系、利益格局的重新调整，而且常常是与每个公职人员的切身利益紧密相关的。这就使行政体制改革不可避免地会遇到种种阻力。而要克服这些阻力，把行政体制改革推向深入，没有政治体制改革的配合，是很难取得实质性成效的。从我国当前的实际情况看，通过政治体制改革推动行政体制创新，至少有以下三方面理由：
首先，走出“精简——膨胀”的怪圈，有赖于政治体制改革的推进。行政体制改革中长期难以解决、至今仍在困扰我们的一个问题，就是所谓“精简——膨胀”的恶性循环。而这一问题的解决，在某种意义上并不是靠行政体制改革能够完全凑效的。如果没有相应的法制约束，或法的权威常常被权力亵渎，那么，不管每一次机构改革精简的力度有多大，其成果都可能付之东流，伴随而来的是更大规模的膨胀。而要加强法治，树立法制权威，离开政治体制改革是不可想象的。
其次，抑制腐败，遏制政府的特殊经济利益行为以及与此相联系的权力行使的非理性，也有赖于政治体制改革的深入。政府职能的选择、定位、运行，无疑是行政体制改革的重点。但是即便是职能设置得再合理，部门间职责划分得再清楚，如果对行政权力的行使缺乏严格的监督制衡机制，不能做到“以法制权”、“以权制权”，政府的特殊经济利益就不可能得到有效遏制，权力行使的非理性，以及由此产生的“权力资本”就会继续肆虐。其结果，执法违法，权钱交易，以及早已成为社会公害的乱收费、乱罚款、乱摊派等部门、行业不正之风，也很难从根本上得到制止。可见，要消除在政府管理中出现的种种“公共权力私利化”的现象，要抑制腐败的蔓延，单靠行政体制改革是无济于事的，只有不适时机地推进政治体制改革，堵塞政治体制中存在的“公共权力私利化”的种种漏洞，才能达到治本的目的。
第三，深化人事制度改革，也有赖于政治体制改革的深入。在现行体制下，国家公务员制度的建立，并没有扭转官僚主义盛行、效率低下，乃至权力滥用的局面。在少数地方，党群、干群关系亦很紧张。如何完善国家公务员制度，特别是建立行之有效的干部选拔任用机制，健全“公仆”对“主人”的约束制度，就与进一步完善和健全社会主义民主、法制息息相关。如果我们在政治体制上端部分，没有实质的政策举措，单靠通过行政体制改革，完善国家公务员制度，用人中的深层次问题是很难从根本上得以解决的。而用人方面的突出问题，对行政体制创新的负面影响是难以估量的。