我国农业保险运行机制研究，本文主要内容关键词为：运行机制论文,我国农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农业保险存在的理论依据和我国农业保险的现状
农业是一个特殊产业，它受自然条件、生态环境的影响较大，且生产周期长、季节性特征明显。所以农业生产者所面对的主要风险是自然风险，即自然灾害所造成的损失。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、频度高、分布广、造成的损失大。农民个人的抗灾能力微弱，许多“靠天吃饭”的土地在遇上洪涝灾害、旱灾、虫灾时，颗粒无收。国家投入的防灾，抗灾力量又很有限，设施落后：除了国家财政支持外，就是发动社会支援，鼓励企业和个人募捐。农业的弱质性和作为基础产业的比较利益下降问题就显得更为突出。保险是社会经济的稳定器，鉴于分散风险和经济补偿目的，在我国这样一个农业大国需要广泛开展农业保险业务。
2001年11月11日，我国已成为世贸组织的成员方。根据WTO农业协议的规定，政府对农资价格的补贴和对农业市场的支持水平必须控制在农业生产总值的1%以下。但同时《农业协议》对免除削减承诺的支持措施作了详细的规定。这其中就包括收入保险和收入安全网计划中政府的资金参与以及政府自然灾害救济支付。因此充分利用豁免削减承诺条款中的绿箱政策，为农业保险提供补贴，是我国加入世贸组织后保护农业生产和增加农民收入的重要手段。也是我国应积极发展农业保险的另一原因。
但是我国的农险业务却出现逐年萎缩的态势。我国开办农业保险业务的公司仅为中国人民财产保险股份有限公司（于2003年7月19日成立，继承了原中国人民保险公司一切保险业务。）和中华联合财产保险公司（原新疆兵团财产保险公司于2002年9月20日更名成立）两家。其他保险公司，都不做农险业务。原因很简单：不赚钱。农业保险从理论上讲属于政策性保险业务。在计划经济体制下，人保公司对农业保险的成本和盈利考虑较少，根据各地需要开办了不少险种。到1993年，农业保险保费收入达到8.29亿元，同年赔付率达到116%。在人保公司作为“政策性金融机构”时，农业保险的政策性亏损可以通过其它险种的利润来“暗补”，但是，随着1994新财会制度的实施以及人保公司向商业化转轨，这种“暗补”难以进行。此后人保公司开始调整了农险结构，对一些风险大、亏损多的业务进行了战略性收缩。调整收到了成效，赔付率降下来了（2000年，农业险的赔付率为75%，与赔付率最高的1986年136%相比已降到几乎一半），与此同时，农险规模和保费收入也逐年下降，农业保险的政策性开始弱化。见图1。
根据《中国金融年鉴》计算得出
图1 中资保险公司农业保险保费收入占财产保险的比重
从保险的需求方——农民的角度分析，由于我国农民收入水平低，农业在很大程度上还属于自给自足的传统经济模式。近几年，农户来自农业的收入又逐年下降，所以对农作物保险就更没有需求的动力。又由于保险公司的赔付率较高，所以保险费率也不断提高（按照保险学理论，收取的保险费率取决于损失赔付率）。保费的提高意味着对农民每单位保费所提供的保障就要下降。很多农民依靠在乡镇企业或外出打工的工资收入作为家庭的主要经济来源，很难想象如何激发出他们对农业保险的需求。
在这种“两难”的处境下，国家财政也只是在税收方面给予经营农业保险业务的公司一定的优惠，于1996年取消了农业保险的营业税，同时也取消了对属于政策性保险的其他补贴。
二、国外农业保险的开展情况
在发达国家（包括一些发展中国家）农业保险受到普遍重视，成为政府支持农业发展的一项重要举措。对农业保险的研究也非常细致深入，更多地运用精算方法，科学的设计、制订各项险种。
（一）农业保险的立法
将农业保险作为国家社会保障制度或宏观产业政策的一部分，纳入法制轨道。例如，美国于1938颁布了《联邦农作物保险法》，对开展农作物保险的目的、农作物保险的性质、开展办法、经办机构等都做了规定，为联邦政府农作物保险业务的开展提供了法律依据。日本早在1929年便制订了《牲畜保险法》，1933年又制订了《农业保险法》，到1947年将两项法律合并，新颁布了《农业灾害补偿法》。发达国家均以法律来约束政府行为，避免由于地方政府的随意性或财政困难而忽视对农业保险的支持。
（二）各国普遍实行多种形式的农业保险组织
例如，日本的农业保险组织体系包括农业互助组合，农业互助组合联合会和政府农业保险机构。这些保险组织从建立之始就得到政府支持。在西欧，从事牲畜保险的组织形式有：当地小型互助组织、大型互助合作组织、政府保险机构及合股保险公司等。美国农业保险从政府成立机构直接办理，到引进商业保险公司共同经营，再到完全交由商业保险公司经营和代理，也采取了几种不同的经营方式。
（三）各国政府均对农业保险提供经济、税收等各方面的支持
目前，美国政府对农作物保险的经济支持大致包括以下几个方面：一是保费补贴，二是业务费用补贴，包括农作物保险推广和教育费等。三是免税，联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税费。另外各国政府还采取一系列配套措施，包括农业信贷、农产品价格保护、农业灾害救济、生产调整、农民福利等政策。这种由配套措施共同推动的农业保险，对农民的吸引力大、约束力强、运作效率高、比较容易为农民接受。
三、借鉴国外成功经验，寻找适合我国的农险经营机制
（一）增加对农业保险的需求是解决问题的关键
一项制度设计得再好如果没有对它的需求，也是一厢情愿。就如同产品，没有需求就没有使用价值，无法转换为商品。农业保险在我国广大农村地区，特别是中西部一些贫困地区到底有没有市场，这决定了农业保险能否在这些地区开展，以及如何发展的关键。如果农民还在温饱线上徘徊，一年辛苦劳作的结果还无法收回年初的资金投入，都不知要从哪里取得现金缴纳各项税费，那么再强制其交一份保险费，岂不是雪上加霜？何况农户家庭的主要收入来源是在乡镇企业或外出打工的工资性收入。更有甚者，土地已经抛荒，那么就更没有对农业保险的需求了。为什么上海市的农业保险改革是全国近20年农业保险试验中比较成功的范例？（其他省份也有过各种类似的试验，却都不尽如人意。）我们是否考虑过上海市农业经济的发展水平以及农民收入的提高在其中起了决定性的作用？发展农业，增加农民收入，明确农民对土地的所有权，提高农民的政治身份和地位，通过立法使各级部门不能再随意侵占、损害农民的利益……这一切基本工作做好了，农民在农业上的收入增加了，农民拥有剩余财产的索取权，那么为了抵御自然灾害给农业造成的损失必然会寻求分散风险的方法。这是经济中内生的对于某项金融产品的需求。此时政府再予以合理引导，相互保险也好，合作保险也罢，股份制商业保险，都可以尝试采纳。
（二）以立法形式明确农业保险的准公共产品性质
农业保险的最终受益人是谁？是农产品的消费者。农业保险的高赔付率使得开展这项业务的机构处于保本经营或是亏损的状态。对农业生产者来说，当所有生产同一产品的农户都参加保险后，产量增加，价格下跌，比较利益将降低。所以，农业保险具有正的外部效益，是准公共产品。公共产品理应由政府提供或支持，因为它无法按市场经济规则由私人部门生产。为了避免政府行为的随意性，就需要通过立法方式加以限定。
虽然我国的《保险法》已于1995年10月1日执行，其第一百四十九条阐明：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。”但农业保险如何办，由谁来办，财政如何补贴，政策如何配套等问题至今仍未具体落实。为完善农业保险体制，应尽早制定和颁布《农业保险法》，对农业保险的目的、性质、经营原则、组织形式、承保范围、保险费率、保险责任及国家对农险的监督管理等重要环节做出规定。同时制定地方性法规，在农业保险的法律、法规中确定农业保险的地位和作用。这样有利于规范保险市场，区别不同性质的保险活动并加以分业管理。根据农业保险非商品性、政策性的性质、确立农业保险的经办机构不得以盈利为目的，并逐步建立对农业保险的补偿机制，加强对农业的支持。
（三）适宜的农险制度安排是增加有效供给的途径
1.区别不同经济发展地区因地制宜成立合作保险组织。前面已经提到农业保险业务不适合按商业性经营原则进行安排。一方面，商业性保险公司以逐利为其经营的根本目的，所以往往热衷于风险小、赢利高的险种。在自然灾害发生较少的地区和年份扩大经营规模，而在灾害多发区和年份则缩小经营范围。以至于农民在风调雨顺的年份白白交了保险费，而在多灾时又投保无门。农业保险成了盈利工具，而不是分散风险的良方。另一方面由于保险双方信息不对称，农户在投保和索赔过程中的逆选择和道德风险是农业保险经营中最大的风险，也是国内外经营农业保险的公司共同面临的难题。所以加快农业保险经营体制的改革，建立合作保险制度应是当前比较合适的选择。在此基础上，研究农业保险经营主体的组织形式，明晰经营主体的产权关系，达到制度创新和技术创新的目的。从组织制度入手，创建新的农业保险经营主体，调整保险产业结构，不断扩大农业保险发展规模。具体做法是以股份合作的形式筹集农业风险基金。资金来源主要是农户和村集体组织，农户既是保险人又是被保险人，以县或乡镇为单位，出资比例按农作物面积或饲养的禽畜数目确定，政府可以给予一定的财政资助或农村信用社给予适当的低息贷款。在此基金之上成立农村互助保险组织，实际上是农民之间互助互济，自我服务的组织。该基金单独立帐，独立核算，结余留存，逐年积累使用。政府免征一切税费。农民既是受益人,又是管理者，这种双重身份可以有效地避免商业性保险公司在业务经营中时常遇到的道德风险。农业合作保险组织是不以盈利为目的的农民自我救助机构，也可以从根本上消除商业性保险的逐利行为。
2.支持、鼓励商业性保险公司经营农业保险业务。农业保险也并非商业保险公司完全不能涉足的领域。只要政府给与一定的政策优惠措施，并配合上述完备的服务体系，商业性保险公司也依然可以经营。在美国，就已实现政府引导，由商业性保险公司经营或代理的转变。另外有些险种，如冰雹险，原本就是一个完全由私营公司开展的纯商业性险种，并已有100多年的历史。当然我国还需要建立农业保险的再保险机制，特别是特大自然灾害给保险公司造成的超额损失更需要通过再保险业务予以分散。而我国以往的农业保险恰恰是缺乏再保险的安排，使得风险过于集中在经营主体本身，影响了经营主体的经济效益。
我们还应该通过保险精算将高风险和一般风险区别开来，设立一个特别基金，把高风险的农业生产者集中起来，由政府提供保障，而一般风险的业务则交由农业保险合作组织或一般的商业性保险公司去做。这样既给农业、农民提供了充足的保障又符合WTO农业协议给我们提出的要求。
（四）政府的支持与参与是发展农业保险的有力保障
农业是关系到国计民生的大事，农业保险风险巨大，单靠农民合作组织和商业性保险公司是无法承担的。政府应在财政、税收、金融等各方面予以补贴和资助。有些专家建议成立政策性农业保险公司。我个人认为没有太大的必要性。这类似于从农业银行中抽调出一部分资金、人员成立农业发展银行，从上至下一套机构建立起来，成本巨大，实质作用和意义并不十分显著。人保财险公司已有几十年经营农业保险的经验，技术力量雄厚，网点众多，完全可以代行政策性保险业务。只要在人保公司内部对农业保险单独考核，分帐管理即可。农业保险不列入分支公司目标利润考核险种范围，政府免除种植业、养殖业保险业务的全部营业税和所得税，但经营农民人身意外伤害保险的业务依法纳税。另外针对不同的险种，分地区，分年景实行不同的保费补贴和业务费补贴，此外不再对业务经营主体的经营亏损进行补贴。对于经营盈余允许保险公司扣除一定比例的资金作为保险准备金，增加准备金积累，提高保险公司的支付能力。而盈余的分红应该纳税，以确保农业保险的经营不以盈利为目的这一基本原则。
政府还应承担起农业保险的推广、宣传和教育费用支出。培养、增强农民的风险意识、保险意识。投保应以自愿为原则，不宜实行强制保险，这一政策并不符合我国农村的实际情况。在一些尚未摆脱贫困的地区实行强制保险，确实又给农民增加了一笔不小的支出。政府的工作应是引导、并辅之以一些配套措施，如在国外已广泛采用的保险与低息贷款相结合的办法——不参加农业保险便无法取得低息贷款等项措施。这必然会受到种、养殖专业户的欢迎，而这一群体正是农业保险的主要需求者。然后把科技服务、供销服务、气象服务、防灾防损、救济措施等统筹运作，将生产技术流通服务、保险服务和信贷服务结合起来，相互配合，既解决了农民生产资金不足和风险保障问题，又解决了农业信贷资金的安全和保险发展问题。