试论城乡公共服务一体化中的县级政府职能转变，本文主要内容关键词为：县级论文,城乡论文,公共服务论文,试论论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D630 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－1203（2009）04－0037－03
当前，我国经济社会发展正面临着一系列新的矛盾和问题，特别是城乡公共服务水平差距过大和城乡公共服务二元结构造成的深层次矛盾突出，成为制约经济社会可持续发展的“瓶颈”。为此，党的十七届三中全会提出，要推进城乡基本公共服务均等化，逐步建立城乡统一的公共服务制度。在推进城乡公共服务一体化过程中，县域具有重要的地位和功能，它是破解城乡公共服务二元化格局的关键。因此，推进城乡公共服务一体化，必须加快完善县级政府公共服务体系，实现县级政府职能转变。
一、城乡差距拉大对推进城乡公共服务一体化的影响
城乡公共服务一体化是指一个国家和地区在经济社会发展或城市化水平达到一定程度时，城市与乡村在基本公共服务方面相互融合形成一体的分层次、分阶段的动态过程。在我国目前所处的发展阶段上，城乡公共服务一体化主要是指城乡基本公共服务均等化，即一国范围内的城乡居民应当享有水平大致相当的基本公共服务。
城乡公共服务的二元化结构是历史发展的产物。在我国，严重的城乡公共服务二元化结构是新中国成立以来长期实行“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略的累积性产物。改革开放以后，城乡二元制度虽然有所松动，但城乡二元结构仍然根深蒂同，并且由于城乡经济社会发展差距的不断累积和叠加，致使城乡居民收入以及公共服务水平差距越来越大。主要表现为以下几个方面：
一是城乡居民收入差距明显。2007年，我国城乡居民人均收入比已达到3.33∶1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡居民人均实际收入比将高达5至6倍。[1](P28)有研究估计，城乡基本公共服务差距对城乡居民实际收入差距的影响度可能有30％～40％左右。[1](P28)
二是城乡居民生活水平差距不断拉大。1985年，我国城乡居民的人均生活消费支出分别是673.2元和317.4元，2006年分别达到8,696.55元和2,829.0元，[2](P16)城乡居民生活水平差距不断拉大。
三是城乡公共服务差距悬殊，事实上，农村居民处于公共服务的边缘地带。（1）城乡教育发展严重失衡。长期以来，农村教育经费严重不足，城乡教育资源分配差距悬殊，教育不公平的问题一直未能得到有效解决。（2）城乡医疗卫生资源分布不均衡。据中国社会科学院经济所收入分配课题组2003年的一项调查，城乡居民公共卫生资源分布差异非常大，农村人口占全国人口的近70％，而公共卫生资源不足全国总量的30％，农村人口医疗保险覆盖率只有9.58％，城市则为42.09％。农村还有近1亿人口得不到及时的医疗服务，近20％的县未达到2000年人人享有初级卫生保健规划目标的基本标准，4亿多农村人口尚未饮用上自来水，近8％的农村婴幼儿没有享受免疫接种。[3]另外，2006年我国人均卫生总费用，城市为1,145.1元，农村为442.4元，城市为农村的2.59倍。[1](P63)（3）农村社会保障体系建设滞后。在城镇居民最低生活保障制度、养老保险制度、社会救助制度和基本医疗保险制度已相对完善的情况下，农村新型合作医疗制度2003年才开始实行，农村居民最低生活保障2007年才开始启动，农村养老保险制度和社会救助制度仍在探索完善之中，且亟需进一步提高标准、完善管理。以农村养老为例，第五次全国人口普查结果显示，我国农村65岁以上老年人口有5,938万人，占农村总人口的7.35％，预计到2030年，65岁以上老年人口将占到农村总人口的17.39％。[4]但目前我国县域农村社会养老模式基本上还是家庭养老，政府提供的养老保险制度保障水平低，覆盖面小，共济性差。
可见，城乡公共服务二元结构造成的深层次矛盾已成为当前制约我国经济社会可持续发展的“瓶颈”。发达国家的经验表明，当一个国家的城市化水平处在50％左右时，是推动城乡公共服务一体化的最佳时期。由中国市长协会主办的《中国城市发展报告2008》中指出，当前中国城镇化水平已达45.68％，可见我国目前正处于推进城乡公共服务一体化的关键时期。因此，推进城乡公共服务一体化将成为我国今后相当长时期内的一项基本政策选择。
二、县级政府在推进城乡公共服务一体化中的重要地位
县域特征及县级政府的角色规定决定了县级政府最适宜担当统筹城乡发展、推进城乡公共服务一体化的组织者和规划者角色。县级政府相对完整的职能、权限和组织机构，突出的行为自主性以及目前我国县域经济的发展格局，决定了县级政府的职能定位及其行为选择，其作用发挥得好坏将会对推进城乡公共服务一体化产生决定性的影响。
（一）县域相对稳定的治理空间决定了县级政府最适宜担当推进城乡公共服务一体化的组织者和规划者角色。从治理空间来看，县级政府管辖区域横跨城乡，是城市和乡村的结合部，面积大，人口众多。据统计，截止到2003年年底，我国大陆有除市辖区以外的县级行政区划2,016个，县域内陆地国土面积达874万多平方千米，占全国陆地面积的94.0％，人口达9.16亿，占全国总人口的70.9％。[5]其中农村占辖区面积的绝大多数，农民在辖区人口中也占绝大多数。因此，从行政区划的角度讲，县域是最适宜推进城乡公共服务一体化的行政区域范围。县域人文地理环境和县级政府所具有的相对独立性，有利于县级政府在推进城乡公共服务一体化中根据自身情况，因地制宜，分清轻重缓急，创造性地开展工作，是实现地方公共物品供给规模效应的最佳选择。
（二）县级政府在整个国家行政体制中承上启下、条块相接的角色，决定了县级政府在破解城乡公共服务二元化格局中功能更为突出。从我国行政体制框架看，县级政府接近基层。相对于地级以上城市而言，县一级更偏向于农村，其发展对农村的影响更直接，更能带动农村的发展；相对于乡镇而言，县域具有足够的规模优势，同时县级政府还掌握着对县域经济社会发展至关重要的资源，更能够降低公共服务供给的成本。在市场化条件下，县级政府几乎是县域内唯一具有整体意识和集体行动能力的行动主体，只有县级政府才能有效发挥行政资源的优势，组织和动员各种资源统筹城乡发展，推进城乡公共服务一体化。
（三）县级政府相对完整的组织机构、职能和权限以及整合、协调“条”、“块”资源的功能，在统筹城乡发展、推进城乡公共服务一体化方面拥有特殊的优势。县级政府是国家宏观政策与微观政策的转化主体，也是一个特定区域的政治、经济、文化和社会事务的领导机关。县级政府具备完整的组织结构、职能和权限，功能比较完备，在县域内处于总揽全局的地位，具有较强的自主性。因此，国家推进城乡公共服务一体化的各项政策措施要靠县级政府在县域内具体组织实施。另外，县级政府在中国条块结合的行政管理体制中具有一定的特殊性。一方面，县级政府是拥有相对完整的职能、权限和组织机构的一级政府组织，有能力对区域公共事务进行统一安排和协调；另一方面，县级政府又是“条条”事务的最终落实者、“条条”资源的最终配置者。这种条块体制的行政环境给县级政府实现其相对独立的行政目标提供了极大的自主性空间。县级政府可以充分利用这种角色，统一整合“条条”与“块块”的事务和资源，推进城乡公共服务一体化。
因此，应当以县域为平台，通过转变县级政府职能，完善县级政府的公共服务体系，来破除我国的城乡公共服务二元格局，逐步实现城乡公共服务一体化。
三、城乡公共服务一体化中县级政府职能存在的主要问题
县级政府在推进城乡公共服务一体化中处于关键地位。但由于目前我国各级政府还处于从经济建设型政府向服务型政府转型的过程中，县级政府职能还存在诸多问题，与当前推进城乡公共服务一体化的目标要求还不相适应。
（一）县级政府与其他层级政府的职能划分不明确，影响了行政效能的发挥。目前我国各级政府在公共服务职责内容上还缺乏明确的区分。按照有关法律规定，除国防、外交和军事明确属于中央政府的专有职责外，其他公共服务职责，如教育、卫生、科学、文化、城乡建设、民政、公安等，都属于中央政府和县以上地方政府的共有职责，几乎一一对应，上下一般粗，存在着职责交叉重复、模棱两可等问题。[6]县级政府与乡镇政府的职能也没有明确的区分。县级政府与其上下级政府的职责权限不明确，关系不顺畅，容易导致公共服务提供上的相互掣肘、推诿扯皮等现象的发生，严重影响公共服务供给的效能。
（二）县级政府转型不到位，社会管理与公共服务职能弱化。由于长期以来坚持以GDP为导向的发展观和政绩观，有很多地方县级政府不是把促进县域经济发展的重心放在培育市场主体和为市场公平竞争创造良好的发展环境上，而是把招商引资和城市建设作为政府的中心工作，对城乡居民关注的住房、医疗、教育和社会保障等民生问题关注不够，公共服务投入长期不足。
（三）农村公共服务供给机制不完善，市场化、社会化程度低。一方面，在目前许多县域农村公共服务供给决策中仍然相当严重地存在着政府主导的现象，有关农村公共服务的决策和提供主要取决于政府意志，作为消费者的农村居民只能被动地接受这种自上而下的供给。这种政府主导的供给机制决定了农村公共服务的供给与需求经常是脱节的，公共服务在供给总量、结构和质量上很难真正满足农村居民的实际需求。另一方面，农村公共服务供给渠道单一，市场化、社会化程度低。在许多县域，由于政府职能转变不到位以及有关社会组织和市场组织发育不充分，一些本来可以由市场或社会组织提供的公共服务也被政府包揽，农村公共服务供给的市场化、社会化程度低，不但降低了公共服务的质量和效率，也不能满足农村居民对公共服务的多样化需求。
（四）县级政府事权与财权不匹配，县级财政困难，缺乏相应的财政支持来提高农村公共服务水平。现代国家各级政府公共服务职责划分的一个重要原则就是根据政府在公共服务中承担的职责（事权）来配置相应的财力（财权），即事权与财权相匹配。我国1994年实行的分税制改革没有与事权分配改革同步进行，结果导致中央、省级财权集中，事权下移，基层政府缺乏相应的财力履行自己的公共服务职责，无力保障农村公共服务的供给。农村税费改革之后，全国多数县级财政更加捉襟见肘。此外，在目前“市管县”财政体制下，省级政府拨付给县级政府的资金有些在市级就被截留挪用，存在着市级政府对县级政府的财政“侵夺”，这也是造成县级财政困难、无力提供农村公共服务的一个重要原因。反之，在县级政府财政困难没有得到根本缓解的情况下，强化其农村义务教育、公共卫生和社会保障等公共服务职能，会进一步加剧县级政府事权与财权不匹配的冲突。
四、城乡公共服务一体化中的县级政府职能转变与公共服务体系创新
县级政府在推进城乡公共服务一体化中担当着重要的角色。如何根据这一角色和功能要求，转变县级政府职能，完善公共服务体系，将成为县级行政体制改革的重要内容。
（一）明确县级政府在城乡公共服务一体化中的职责定位。第一，要明确划分出县级政府的公共服务职责。根据受益、效率和分权的原则，县级政府的公共服务职责主要表现为初级医疗保健、县域的道路、公共交通和公共设施；供水、供电、供气、排污、垃圾处理等公用事业；消防、地方治安等。教育、公共卫生和社会保障等中央和地方的共同职责，可由中央政府负责提供资金，县级政府负责具体执行。第二，强化县级政府农村公共服务职能。一是重点加强农村水利、道路、饮水和乡村文化设施等基础设施建设，改善农村居民生产生活条件；二是结合县域经济实力，按照农村居民公共服务需求的轻重缓急，提供县域基本公共服务，重点是配合中央和省的改革，全面普及农村九年义务教育，加强农村职业教育和成人教育；健全农村公共卫生体系，完善农村合作医疗制度；提高农村居民最低生活保障水平，加快建立农村养老保险制度；为分散的农民提供各种公共信息服务。
（二）按照“大部门体制”的思路，积极推进政府机构改革，创新县级政府运行机制。第一，打破现有的部门格局，合理设置机构，减少县级政府微观经济管理部门，加强社会管理和公共服务部门，把县级政府各职能部门常规性的公共服务和管理职能剥离出来，统一整合到行政服务中心；第二，重新设立若干综合性的工作部门，作为县域公共事务治理的统筹协调机构和上级政策的落实机构。第三，优化人员结构，加强“涉农”部门的力量，增加编制和人员。
（三）建立健全县级政府农村基本公共服务绩效评价体系。第一，把义务教育、基本医疗和公共卫生、失业保险、养老保险、最低生活保障、社会救助、公共就业服务等农村基本公共服务项目纳入县级政府绩效评价体系。第二，要完善包括目标制定、执行、评估等环节的评估程序，并建立相应的制度框架，保证评估体系发挥其应有的作用。第三，引入多元化的评估机制。坚持透明性、公开性的原则，以公民为中心，积极引入外部评估机制，建立多元化的绩效评估体系。第四，建立基本公共服务问责制。将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系，把公共服务指标纳入干部考核体系。
（四）从管制型的管理转向合作型的治理，增强政府与社会组织和公众的互信合作。第一，建立“需求导向型”的公共服务供给机制。“需求导向型”的公共服务供给机制不仅能够更好地满足农村居民的需求，而且也能够得到他们的认同和支持。提高县级政府的公共服务效率，一方面要推进农村基层民主建设，建立和完善农民公共服务需求的表达机制；另一方面，要改革政府工作机制，健全和完善政府对公民公共服务诉求的回应机制，以满足城乡居民日益增长的多样化公共服务需求。第二，加快培育农村市场组织和社会组织，推进农村公共服务供给的市场化和社会化。着力培育经济发展、文化体育、卫生保健、扶贫济困类组织，使农村市场和社会组织成为农村公共服务的积极提供者和参与者。
（五）改革财政体制，创新公共服务资金筹措机制，提高县级政府提供公共服务的能力。第一，改革财政体制。一是完善分税制，通过分税或分成建立稳固的县级税制，赋予县级政府一定的财权；二是完善转移支付制度，加大中央和省财政向县级政府转移的力度，提高县级财政对农村基本公共服务的保障能力。三是推广“省管县”的财政管理体制，避免市级政府对县级政府财力的“侵夺”，增强县级政府财力。第二，吸引社会资本进入公共服务领域，形成政府为主、民间参与的公共服务资金筹措机制。可以通过“公办民助”、“民办公助”和“公退民进”的办法，积极鼓励社会力量参与农村公共服务的提供，实现公共服务资金来源渠道的多元化。
［收稿日期］2009－06－05
标签：政府职能转变论文; 基本公共服务均等化论文; 公共服务设施论文; 城乡差异论文; 财政制度论文; 时政论文; 城乡差距论文;