论民办教育的制度环境，本文主要内容关键词为：民办教育论文,制度论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制度政策是影响民办教育机构行为决定、资源配置与经济绩效的最重要的环境变量。因此，有必要在一个广阔的制度内涵中来考虑民办教育的发展问题。本文依据新制度经济学理论，从分析制度及其功能入手，进而分析制度环境及国家在制度生产和运行中的作用，在此基础上分析教育与经济和社会的关系及国家与民办教育的关系，进而建立民办教育的制度环境因素体系，并提出民办教育制度环境建设的目标模式。
一、民办教育的制度环境因素
企业理论中的企业是指经济体系中的基本生产单位。民办教育机构作为竞争性的教育生产单位，具有企业的性质：从要素市场和产品市场上购买教育生产的有关投入，组织其产品——教育服务的生产，在教育服务市场上销售其产品。这些生产及交易活动是由民办教育机构这个产权主体来组织的。当然，传统的教育产品是不能“储存”的，即教育服务提供者(provider)的生产活动与教育服务消费者(customer)的消费活动是同时进行的。
民办教育机构要使其生产活动和销售活动得以进行，就要不断地与外界进行资源交换，就会与外界产生利益冲突，进行利益协调。康芒斯认为人们的利益冲突和协调，主要是产生于交易。在每笔交易中都包含着冲突、依存、秩序这三种关系。由此分析，这些冲突、依存、秩序是通过制度进行协调的。民办教育机构的各项活动是在制度环境下进行的。笔者认为，民办教育的制度环境是一系列用来确立民办教育机构生产、交换与分配的制度政策的集合。有关民办教育机构的制度政策是由国家进行生产并维护其运行的。
为了清晰的分析民办教育机构所面临的“制度集合”，必须从作为“契约纽结”的民办教育机构与外界进行资源交换的“契约点”和“交换事项”的分析开始。先分析与外部环境的关系，再分析制度环境的因素。为分析方便，这里把民办教育机构与外界的关系分为与“市场方”的关系和与“管制方”的关系两部分。这样划分的理由是：与“市场方”的关系主要是民办教育机构与资本（资金）市场、劳动力（主要是教师）市场、教育（学生作为客户）市场和其他投入品市场的自由交换关系；与“管制方”的关系主要是民办教育机构与政府部门、中介机构监管与被监管、约束与被约束、指导与被指导的关系。在这样的框架下细化分析民办教育机构制度环境的具体因素。根据以上分析，可以把民办教育机构与外部关系归结成图1所示：
图1 民办教育机构与外部环境的关系
民办教育机构与“市场方”的关系主要是民办教育机构与资本（资金）市场、劳动力（主要是教师）市场、教育（学生作为客户）市场和其他投入品市场的自由交换关系：从资本市场上获得权益性资本作为股本金，节余时给予股东回报（如果是非捐助行为），融入债务性资金，向债权人支付利息；在教师市场上（本文只分析具有教育行业特点的教师劳动）雇佣教师的劳动进行教育生产，向教师支付薪水；在教育市场上招收学生，学生消费教育服务的同时支付学费；在产品市场和要素市场上购买其他教育投入品，按价格支付货币。在这里并无强制因素存在，遵循自由交换的市场法则。民办教育机构与“市场方”有关的主要制度环境因素(environmental factors)归纳如表1所示：
表1：民办教育机构与“市场方”有关的主要制度环境因素
民办教育机构与“管制方”的关系主要是民办教育机构与政府部门、中介机构监管与被监管、约束与被约束、指导与被指导的关系：接受监管机构的监管；受有关法规的约束；接受认证机构的认证与指导。在这里主要是强制因素发挥作用。民办教育机构与“管制方”有关的主要制度环境因素归纳如表2所示：
表2：民办教育机构与“管制方”有关的主要制度环境因素
二、民办教育制度环境建设的目标模式
如前分析，国家生产制度并维护其运行，制度变迁和创新是要由国家来推进和强制的，国家是民办教育制度环境的建设者。国家进行民办教育制度环境的建设目标是在保证国家利益的基础上，建立对民办教育机构具有良好的激励和约束功能的制度环境。既为民办教育机构的发展、合作和运营创造条件，又抑制其机会主义行为。其目标模式是建立充分考虑行业特点的、清晰的、稳定的、均衡的民办教育制度环境。民办教育制度环境建设的目标模式具体分析如下：
1.要体现教育的外部性和公益性
如果一个企业家打算在一条施工困难的河流上（这条河流时有泛滥）建设一个水坝以生产电力，这同时减少了洪水泛滥对下游造成的经济损失。由于成本高昂、投资巨大、回收缓慢，为了在多项投资比较中选择建立水坝这个项目，他可能一方面通过事先购买下游的部分财产以在财产升值后（洪水泛滥得到制止使财产升值）得到收益以补贴水坝的建设成本；另一方面他可能要求政府对下游的受益者强制征税以帮助他补偿建筑成本。对企业家来说，有三点是不容质疑的：一是他要拥有这座大坝的产权，二是他要可以在市场上销售他生产的电力，三是他需要外部受益者适当补偿（如前所述，或给与项目以土地、税收等方面减让）以使项目在经济上可行（如果只凭电力销售不足以达到投资指标的要求）。
设想一下，如果企业家（而不是慈善家，只有社会经济发展到一定程度时，才会出现有足够行动力量的慈善资本。美国有一百多万家捐助形成的非营利机构，我国在一定时期内不会出现能够解决教育普遍问题的慈善力量。）搞不清楚他是否对他建设的大坝拥有产权，不知道发出来的电是否可以在市场上销售（假设发出来的电与火电厂供应的电质量是一样的），给下游带来的益处也与他毫不相干，那么这一项目在经济上难以成立，他做这样一桩事情的积极性就会大大降低。其后果是：电力供应不足持续制约其他行业的发展，洪水泛滥继续危及下游的安全。
这是一个具有外部性的经济行为的较为典型的例子。民办教育机构进行经济行为的同时，其结果有较大的外部性(external benefits)，相关的政策要考虑教育行业的特点及我国所处的经济发展阶段，为民办教育建立适当的竞争能力及合理的成本补偿机构创造条件，如在学生来源、文凭承认、收费政策、经济优惠、税收减让等方面提供一定的政策条件。同时保护其合法产权：产权不是万能的，但离开产权问题谈民办教育的发展是万万不能的。
2.要具有清晰性和可操作性
民办教育机构的制度设计要清晰明了且具有可操作性。制度设计模糊，则可能诱致“寻租”行为，致使资源配置效率下降。能够带来高额利益的垄断权利，可视为一种稀缺的排他性资产；而这一资产所能带来的垄断利益，即构成一种“租”(rent)，就象土地资产能够带来租一样。对垄断权利所能带来的垄断利益的追求，特别是对指定控制方——政府倾向的需求，可视为一种对（租）的需求；竞争中的企业为获得政府的对企业有利的行为所进行的种种活动，就被称为“寻租”(rent seeking)。寻租活动无谓地浪费非生产性的交易成本，竞争中的企业由此获得非生产性利润收入(nonproductive profit)。民办教育制度设计模糊、操作性差、余留过宽的中间地带，会给垄断权利带来较大的摇摆空间，由此导致的“寻租”活动，会抬高民办教育机构的交易成本，滋生其机会主义动机，为教育腐败提供温床，致使教育资源配置的无效率。
3.要注重长效性和相对稳定性
良好的民办教育的制度政策的形成应该是一个多次博弈的过程，是在充分调查研究、大量分析信息、综合权衡利弊的基础上制定的。一项好的民办教育机构的制度政策在大国里很难一次博弈形成，而需重复博弈，在保证国家利益的基础上，体现并能够协调绝大多数人的利益和需求，从而获得相关者的拥护，为民办教育的发展提供激励，应表现为长效性和相对稳定性。否则，将必然再博弈、再调整，致使制度政策多变，民办教育机构中的机会主义者会按“上有政策，下有对策”的方案行动，诱发教育的短期行为和非规范化行为，给教育发展带来损害。国家要为民办教育创造一个持续的、制度化的激励机制，而不是提供一个偶然的、不确定的激励机制。
4.要保证供给与需求的均衡性
要保证政府对制度的供给与民办教育机构对制度的需求之间的均衡。制度政策要涵盖民办教育机构与“市场方”和“管制方”关系的主要部分：涉及与资本（资金）市场、劳动力（主要是教师）市场、教育（学生作为客户）市场和其他投入品市场的自由交换关系，与政府部门、中介机构监管与被监管、约束与被约束、指导与被指导的关系。涵盖如产权归属、税收政策、营利与非营利的划分、教师队伍建设、管理体系与监督机制等重要问题，保证民办教育机构的运营“有法可依”。同时制度政策不可过于烦琐复杂束缚手脚，造成制度供给的过剩，导致制度费用过高，损害民办教育机构的发展。
按照这样的目标模式建设民办教育的制度环境，才能使有关民办教育的制度和民办教育机构的动机、行为之间产生更多的内在的联系，使民办教育在良好的制度环境下运营。降低交易费用、为合作创造条件、提供激励机制、抑制机会主义行为，使民办教育制度的功能得以发挥。
三、结束语
在上海的《财富》论坛世界500强的讨论中，北京大学青年经济学家张维迎的言论发人深思：“国际竞争的核心不是资金和人才的竞争——资金和人才都是可以流动的，也不是技术的竞争，而是制度的竞争。从中国的长远来看，应该学习的是制度改造。对于这一课题，更需要学习的是政府。”“明智的政府和不明智的政府的区别在于如何引导个人的激励，在任何情况下，个人总是在寻找使他自己获得好处的机会。为了经济的发展，有必要冒超一般化风险去建立一种鼓励个人生动活泼地寻求并创造新的可获利的生产收入流的系统，和一种允许用时间、努力和金钱进行投资并让个人收获他应得好处的系统。”政府只有建设良好的制度环境，使制度的功能得以充分的发挥，激励人们去创造，才能使社会经济充满活力，使经济得到发展。
随着选择性教育消费需求的增长，我国的民办教育近年来有了长足的发展。“加入WTO后，将对我国民办教育的发展提出新的挑战。教育的选择性将更加完善，教育消费面更广泛，包括学生和家长在内的教育消费主体意识更强，社会对教育消费监督力度加大。”同时，国外教育机构，特别是一些民办教育机构携资本及管理优势对中国教育市场密切关注，并有相当一批已经作好入局参战的准备。为了在缺乏幼稚产业保护挡箭牌的条件建立竞争能力，就要求我们加强对民办教育的理论与实践问题的研究，给新时期民办教育发展补充新意念、新举措、新策略，促进我国民办教育的发育，以缩小这方面与国外的差距，适应国内教育市场竞争国际化的严峻形势。
民办教育的发展需要的是适应新时期发展的制度政策。1999年秋季在北京举行的面向21世纪民办教育国际研讨会上，国际金融公司中国代表处首席代表马若锦先生做了题为“为发展中国家民办教育融资”的发言，提出IFC投资中国民办教育面临的四个主要问题：股本投资回报问题；投资义务教育的限制；民办教育企业能否上市；教育资产的抵押问题。至2001年4月，世界银行下属的国际金融公司已经在19个发展中国家批准了27个私立教育投资项目，累计投资1.3亿美元。中国作为最大的发展中国家尚无一项。
世界银行行长詹姆斯·沃尔芬森说：我们都认识到：教育是国家发展和摆脱贫困的最重要的途径。多成分的经济，多元化的社会，需要多样化的教育。民办教育在微观领域推动教育的发展，必将会促进中国教育事业的整体发展，促进国家的发展。如果具备适宜的制度环境，中国民办教育在新时期的壮大与规范指日可待！新制度经济学在分析制度在经济增长中的作用时，提出了一个很有价值的观点，即“在缺乏有效制度的领域或地区，或者一国处在新旧制度转轨时期，此时此地缺席效率是最高的。”因此，我们有理由对中国民办教育发展的前景抱有非常乐观的态度。