城市化与小城镇建设的利弊分析，本文主要内容关键词为：利弊论文,化与论文,小城镇建设论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、城市化：中国工业化和现代化不可逾越的过程
城市化是社会进步的一个标志。近年来，全世界对城市化有了更为积极的认识，并将其视为不发达国家谋求发展的必要条件，促进经济增长的有效手段。中国要实现工业化和现代化，城市化将是不可逾越的发展过程。据统计，1995年我国城乡居民点用地1805万公顷，其中设市城市用地为216.6万公顷，占12%；建制镇用地为198.55万公顷，占11%，两者相加共415.15万公顷。占全国国土总面积的0.43%。1994年，我国共有622个城市，其人口（含市辖县）占全国的73%，工业总产值占 97%，固定资产投资占53%，社会消费品零售额占91%，居民储蓄存款余额占89%，建城区面积为190万公顷，占全国国土总面积的0.2%，非农业产值为2734亿元，占全国的77%。可见，国民经济的一切活动，其主要阵地都在城市或城市地区。我国常说，中国以占世界7 %的耕地养活了占世界22%的人口。我们似乎也可以说，中国的城市以占全国0.43%的国土面积承载着全国30%人口的生存空间。并集聚着占全国70%以上非农业产值的经济活动。
然而只要对世界的城市化进程进行横向比较，我们就不难发现，我国的城市化严重滞后于工业化和整个经济发展水平。从世界城市化的普遍规律来看，工业化和城市化是同步推进的甚至超过工业化的速度。如美国在1870年时工业化率为16%，其城市化水平为26%，到1940年，其工业化水平为30.3%，而城市化水平已达56%。发展中国家在人均GNP超过300美元之后城市化发展都很快，往往超过工业化率。我国到1992年工业化率已高达48%，而城市化率仅27.6%，说明我国经济已开始从传统型向现代型转变，但并没有带动我国社会从传统型向现代型转变，经济发展与社会发展缺乏协调性。这种城市化水平明显偏低的情况，将反过来制约我国社会经济的发展，我国的人均GNP长期在300美元左右徘徊的情况，正是与我国的城市化进程长期处于低速的发展速度的现状密切相关的。（马武定1997）
城市化的滞后事实上已引发了一系列不容忽视的问题：首先，我国的工业化发展没有拉动城市化的快速发展，使我国大部分就业人口仍滞留在粗放型的生产方式之下，阻碍了社会与经济的进一步发展。城市化的过程不仅仅是农村人口变为城市人口的过程，而更是土地等自然资源和社会资源的利用从粗放型向集约型的进化过程，是生产方式和社会生活从粗放型向集约型转化的社会过程。其次，直接影响了我国市场容量的扩大。近9亿农村居民，在全国消费品市场所占份额仅为38.9%， 1997年全国农村居民人均消费水平为1930元，仅为城镇居民的31.9%，也就是说，三个农民还抵不上一个市民，若以现金消费而言，五个农民才相当于一个市民。这是中国潜在市场几乎无限大而现实市场却有限的真实背景。长期形成的城乡二元结构，已成为开拓国内市场的最大障碍。事实证明，城市化与工业化的脱节，必然反过来影响工业化进程。第三，直接影响着第三产业的发展，从而造成市场吸纳功能的弱化。在我国经济体制改革的过程中，大量的城镇失业人口和农村剩余劳动力，都有赖于第三产业的吸纳，然而，当世界第三产业的产值平均占GDP的50 %时，而我国只有32%。第三产业的迟缓发展，不能不加重就业困难，影响我国经济整体效益的发挥，要想改变这一局面，就必须加快城市化进程。在我国第三产业的总量中，城市占80%以上，农村不到20%。第四，制约着农业自身的发展。中国是三个农民供养一个市民，农产品市场受到硬约束。这使农民既盼丰收，又怕丰收，政府同样处于“为农业兼收而忧心，为农业丰收而尴尬”的两难境地。从长期来看，必然造成“蛛网理论”中的不稳定状态。就农业论农业是找不到根本出路的。必须反弹琵琶，加快城市化进程。“减少农民才能致富农民”，才能使农民从人地矛盾的重压中逐步解脱出来，走上富裕道路，更多地享受现代文明。（俞敬忠 1998）第五，使城市文明辐射而过窄，造成了农民现代文明意识薄弱。具体表现在：（1 ）封建的愚味的思想意识和文化观念还在相当程度上影响着农民。小农经济在一些地方还占主导地位，“多子多福”便成为人们的强烈愿望和家庭幸福的标志。另外，封建的“男尊女卑”思想还很严重，占农村人口一半的妇女文化素质极低，这一切都直接影响农村人口整体文化素质的提高。（2）政治参与意识薄弱。由于城市文明辐射低，有些农民的协作精神差，相当一部分农民缺乏现代化所需要的价值观，他们的政治参与兴趣很淡，对维护法制和精神文明建设缺乏热情。独立分散的经营格局也使得一部分农民在追求家庭收益最大化的同时而谈化了集体主义观念。（3 ）农村散漫化的脱离现代化进程的文化特征迟迟不能为现实主义的城市文化特质所代替。在一些农村，对来世抱有幻想，神学与玄学还受到敬重，近年来，一些先富起来的农民生活方式畸型发展，一些陈规陋习沉渣泛起。（4）受传统思想影响较重，缺乏现代文明素养的农民难以顺应现代化市场经济的运行和发展，急于致富的农民，因经济利益引发各种矛盾纠纷，从而使农村刑事犯罪活动总量有所上升。
综上所述，这一系列问题的解决都有赖于城市化进程的加快，因此尽快实现我国人口的城市化乃我国社会经济发展的当务之急。
二、小城镇：我国城市化道路的必然选择
党的十五届三中全会提出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”这是继我国实行农村家庭联产承包责任制和推进乡镇企业发展以来，农村经济体制改革的又一重大历史举措，是实现我国社会主义现代化建设事业跨世纪发展宏伟目标的一个关键。小城镇战略地位的确定，是社会主义市场经济下农村经济社会发展的客观要求，也是走中国特色的城市化道路的唯一正确选择。
现阶段，将小城镇作为我国城市化道路的突破口，具有一定的客观必然性。具体表现为（1 ）大力发展小城镇是协调我国城市结构体系的一个重要内容。我国多年来实施的中心城市工业化的道路，使城市等级结构呈现了“头重脚轻”的局面，大城市比重过高，而小城市发展不足。这种不协调的等级结构的继续存在势必影响到不同等级城市功能的协调发展。影响城市体系的总体效果。然而，改变这种不协调的结构，如果仅从限制大城市的发展入手，则国际经验证明尚无成功的先例。因而，改革的途径只能是发展小城镇，利用发展小城镇的方式来协调我国的城市结构体系。（2）发展小城镇符合我国建设资金短缺的国情。 作为一个快速发展的发展中国家，资金无疑是极为稀缺的资源。因此，城市化发展的战略必须要考虑投资资金问题。诚然，大、中城市发展所带来的经济效益可能远高于小城镇，然而资金的限制，或者使投入资金不足，达不到应有的效果，或者使这种发展落空。而小城镇的发展则可以少受或不受这一限制的影响。据调查，在小城镇安排一个劳动力就业，需要提供生产性投资和商业服务性投资共约5000元，而在大城市安排一个劳动力就业，仅就生产性投资就需10000元以上。因此， 就资金投入角度讲，小城镇在吸收农业劳动力上较大城市更有优势。并且，乡镇企业对小城镇的人力、物力、财力的投入，也使小城镇的发展无需过多依赖国家的财政投入。（3）以小城镇作为城市化的突破口， 能更好满足农业劳动力转移的成本需要。农业劳动力转移的成本包括转移的机会成本、生活成本、运输成本和心理成本（风险以及社会适应等方面的成本）。小城镇与农村的种种接近关系，使农民向小城镇转移的成本大大降低。特别是这种转移可使农民继续在较为熟悉的乡土环境中获得一种心理保障。因此，相对于大城市来说，小城镇不仅是缓解人口压力的蓄水池，而且是转移劳动力心理适应上的缓冲带。此外，小城镇在城乡商品经济发展中承上启下的独特功能，也促使我们城市化的道路锁定在小城镇的发展上。
三、得与失：小城镇建设的利弊分析
（一）小城镇建设的作用分析
勿庸质疑，我国小城镇的大力发展，已经对而且必将继续对农村的经济、社会起着主导作用。具体说来：
第一，小城镇建设对我国经济的推动力。经过20年来的发展，农村小城镇大约集中了2.75亿的常住人口，分别占全国总人口和农村总人口的22%和32%。我们可以主要地将这部分人口在小城镇的集中与集聚，看成是20年来农村商品经济发展与乡镇企业发展的直接结果。它既是农村生产供给增加导致剩余农产品及剩余劳动力出现，并在各种动力机制作用下资源重组的产物，又为进一步增加农村供给特别是农村工业品及服务供给，消除农村市场乃至全国市场在这方面的短缺创造了条件，做出了贡献。那么，当我们今天再提小城镇问题时，则主要是来自刺激需求，扩大内需的迫切需要了。因为各类小城镇的投资与消费刺激，对促进国民经济发展具有十分重要的、不可替代的积极作用。刺激国内需求是当前经济发展中的关键问题。从启动私人消费来看，目前能看得见的潜力有两块，即城市里的住房消费和农村消费。在农村消费方面，由于小城镇居民人均收入一般比农民人均收入高出60%以上，想办法刺激这部分人的消费需求对整个宏观经济发展具有重要意义。从进一步启动投资消费的角度看，国家投资继续保持高增长及企业投资和私人投资的回升是经济回稳的关键，其中小城镇建设这种特殊投资增长的积极意义是巨大的。从整个国民经济的可持续性发展来看，小城镇建设是宏观性的大问题，是决定中国经济在多大程度上可以进一步健康、快速发展的大问题。（胡必亮1999）
第二，城镇体系的发展极和增长点作用。发展极概念是由法国经济学家弗朗索瓦·佩尔鲁克斯（francois pernous）等人提出的。他认为，增长不是在每个地区以同样速度增加的，相反，在不同时期，增长的势头往往集中在某些主导部门和有创新能力的行业，而这些主导部门和有创新能力的行业聚集的地区常常是大城市中心，这些中心成为发展极。英美学者把发展极称为增长点（growth points）。他们认为， 厂商和行业之间的亲和力（proximrxy），将产生外部经济效果， 会使厂商和行业在地理位置上集聚地发展，从而有出现增长点的自然趋势，而增长点一旦出现，极其有利于形成厂商之间、行业之间在工业化中的网络关系，又会进一步扩大外部经济效果。这种效果表现在两个方面：一是可以相互利用培养起来的人力，一厂解雇，他厂录用，人力资源不致浪费。二是由于集聚在一起，各个厂商都会在供应来源、维修服务以及技术咨询等各个方面得到便利。城市虽起发展极和增长点的作用，但从城市作用大小看，我们认为，发展极和增长点可分等级和层次的，即世界性的或全球性的，如纽约、香港等；全国性的，如北京、上海、深圳；区域性的，如重庆；省区性的，如各省会。中小城市则为一定范围的发展极和增长点。广大的农村地区由为数众多的小城镇来起增长点和发展极的作用。
第三，促使乡镇企业的发展和二次创业。其实乡镇企业与小城镇的作用是互动的。一方面，小城镇赖以生存和发展的强大支柱是乡镇企业的发展和繁荣。另一方面，小城镇的发展，促进了乡镇企业外在经济效益的实现。小城镇作为劳动力的集聚地，给乡镇企业充分选择利用高素质的人才提供了重要场所。消费总量的提高和消费结构的改善，增加了有效需求，为乡镇企业产品开发和销售提供了有利机会。交通运输、信息、通讯等的改善又使乡镇企业交易费用大大降低。小城镇在环境和政策上有利于吸引外资，扩大企业的影响，增加与国际国内市场的联系等等。乡镇企业在小城镇的集聚，比之高度集中于大、中城市是一种更为优化的配置。通过小城镇的发展，促进乡镇企业的外在经济实现持续发展。
第四，促进了城乡融合及城乡一体化。（1）小城镇的发展， 打破了长期存在的城乡分离的二元结构，为吸引农村剩余劳动力进入城镇开辟了新路。据统计，1985—1994年全国小城镇已吸纳农村剩余劳动力1.4亿人。与此同时，在小城镇建设中，由于实现了土地资本向产业资本的转化，也促进了农业劳动力向二、三产业转移。小城镇建设企业、工业小区、商场、商贸小区等征用集体耕地时，按规定均需付给集体经济组织以一定的征用资金，可以用来兴办企业、事业，安置被征用土地的劳动力就业。（2）小城镇的发展，促进了城乡交流和联系， 促进了城—镇—乡三级梯度结构的形成和社会的协调发展，小城镇作为城市社区和农村社区之间的纽带和桥梁，随着商品经济的发展，会使城乡之间的人员、物资、资金、信息等方面的联系越来越密切，交流越来越频繁。小城镇作为城乡之间进行交流和联系的中间环节，不仅可以为城市提供从农村集聚而来的原材料、农副产品、初级日用品以及各种劳务，而且还可以为城市向农村转移产品、资金、技术、人才开辟广阔的市场，还可以接受城市更新换代但还有持续使用价值的技术、设备和产品，促进大中城市的产业结构向高、精、尖、新的现代化方向发展。小城镇背靠大中城市，腹容广大农村，确实起到了城乡经济的结合部及联系和纽带的作用。它不仅促进了城市社区和农村社区的要素交流，而且还促进了城市社区和农村社区的经济结构、政治结构、文化结构、人员职业结构、社会组织结构等的相互渗透。同时，还促使城乡社区在功能上互相补充，在经济、社会、生态效益上相互影响、相互制约、促使它们之间相互接近。（3）小城镇的发展，打破了城乡分割的旧格局，促进了二元结构向一元制和城乡一体化方向发展，小城镇作为联接城乡的纽带，能够充分发挥其城乡经济的网络功能，促进城乡结合、以城带乡，以乡促城，建立城乡社区分工协作的多形式、多层次、开放式的社会经济统一体。
除此之外，加快小城镇建设还有利于从根本上走出农村“高生育率——低人口素质—低劳动生产率—高生育率”的怪圈，并可缓解城市人口迅速老龄化的压力，不断注入新的活力。
（二）小城镇发展中存在的问题
小城镇的发展过程是经济要素的聚集和组合过程。由于这种形式的要素流动大都带有自发性，并且受到传统城市体制的排斥，因此在小城镇迅速发展过程中也付出了沉重的代价，具体说来，存在着以下特点和问题：
第一，小城镇建设的布局不平衡。目前，在沿海省份的一些工商比较发达的乡镇大部分已经发展为小城镇，有的地方小城镇已是首尾相连。这是“村村点火，户户冒烟”发展乡镇工业的结果，并形成小乡小村“乡乡建镇、村村建镇”的遍地开花的状况。这些小城镇，大多数规模较小，都要建设一套基础设施，投资大，利用率低，而且占地过多。现在，全国平均每省有1600多个小城镇，小城镇分布密度每万平方公里有5 个左右小城镇，但其布局极不平衡，东部每省平均有建制镇455个， 中西部每省平均有建制镇362个。同时，小城镇建设个体规模差异较大， 到1997年，全国小城镇建成区面积19560平方公里。 平均每个小城镇建成区面积0.39平方公里。东部省份较大，中西部省份较小，这些情况表明，我国小城镇缺乏合理规划，发展不平衡。
第二，小城镇建设规划工作薄弱。大部分建制镇虽然都制定了规划，但缺乏科学论证，经常出现“今年建明年拆”的现象；基本设施建设跟不上，道路、供水、排水、电力交通等公益设施不足，管理较落后，脏、乱、差现象严重；城市功能难以完善，基础设施使用效益不高，就业门路狭窄，对人口的吸引力不强。
第三，支持小城镇发展的中短期信贷资金不足，据国家体改委中国小城镇课题组1996年对60个小城镇的调查，1996年以前的三年，平均每镇每年城镇建设投资1.27亿元，其中预算外投资占26%，私人建房投资占30%，社区集资占30%左右，金融性投资不足10%，这势必导致以下几种结果：前期初始投资不足，设施规模过小，导致后期规模扩张后改建的压力；非规范的资金运作方式使小城镇的发展难以和真正的市场机制并轨；过度依赖于预算外投资，而这笔收入来源主要是土地出让金，会导致土地价格高抬，形成了限制农民进城和投资开发商进入的“门槛”。
第四，产权制度的不明晰导致了企业产权模糊和土地产权管理混乱。企业产权模糊，造成了企业布局的分散。传统的社区所有制使企业的隶属关系受血缘和地缘因素制约，加速了企业的社区化和社区的福利化过程，影响了要素的流动和资源的有效配置。土地产权管理的混乱使小城镇政府不能充分以土地的有偿开发和利用，获取更多的资金投入到小城镇的基础设施建设。
第五，耕地锐减而加剧了人地矛盾。人地矛盾尖锐，是中国经济发展中的长期性制约因素。国外的大量实例证明，城市化的推进和加速对于缓和人地矛盾具有十分重要的作用。然而，我国城市化的发展，使人地矛盾不仅没有缓和，反而有所加剧。据统计，1983—1993年全国耕地平均每年减少32.58万公顷，其中，乡镇企业、 住宅和小城镇是吞食耕地的三只老虎。
第六，环境污染严重。中国的城市产业以门类齐全为特征，其中包括许多污染严重的产业。80年代以来，国家对城市环境质量管理的重视，使许多污染的产业转移到了小城镇，从而使小城镇的污染程度远高于大城市。
第七，资源利用率低，浪费严重。通过对大中城市经济效益的对比可以发现，小城镇单位面积提供的国内生产总值仅相当于全国城市平均水平的1／3，相当于200万人以上大城市的3%。小城镇人口少，规模小，对于街道、商场、影剧院等公共设施的利用率也远低于大中城市，这对于土地资源和资金构成经济发展瓶颈要素的中国来说，严重违反了经济原则。另外，通过对小城镇与大中城市产业结构的比较分析发现，在小城镇的工业结构中，存在着与城市大工业结构的高度趋同化现象，而且整个产业结构存在着严重缺陷，第三产业严重缺乏，且多为低层次，对周围农村地区的吸附能力十分有限。
第八，小城镇建设中精神文明建设相对滞后。一些地方在小城镇建设中，只重视“硬件”建设，诸如扩展城域，招商引资，建房造屋，而忽视精神文明建设，诸如塑造城市形象，提高居民素质等，致使一些城镇缺乏管理，成了社会丑恶现象的聚集地。
诚然，我国的小城镇建设，在建国后的几十年里经历了曲折的风雨历程，只要我们善于总结过去，提高认识，科学规划，在党的“十五大”关于“小城镇、大战略”改革春风的指导下，我国的小城镇建设以及对中国城市化、现代化、工业化的促进作用，必将有一个更加灿烂的明天。
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