西部限制开发区新型城镇化道路探讨——基于功能定位的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,城镇化论文,开发区论文,道路论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-3637(2013)06-0202-04
一、问题提出
积极稳妥地推进城镇化是党的“十八大”做出的一项重要战略决策，中国再次步入城镇化加速发展的重要时期。伴随着西部大开发战略的实施，西部城镇化虽然取得了长足的进步，城镇化率由2000年的24.1%提高到2011年的43%，但西部地区的城镇化仍然是全国四大板块中水平最低的一块，2011年全国城镇化率已经达到51.27%，西部比全国水平仍低8.27个百分点。对于西部而言，西部的城镇化的滞后主要不是表现在于重点开发区和优化开发区，而在于西部广大的限制开发区，不是在于大城市和中心城市，而是在于包括县城在内的小城镇的衰落和发育不良，它们是西部城镇化发展滞后问题最突出、最广大的区域。诸多的理论和实践证明，在工商业文明时代，城镇化是落后地区由滞后走向全面振兴的必由之路，西部地区要同步实现全面小康社会，必须积极稳妥地推进这些地区的城镇化。按照国家主体功能区的规划，西部广大的限制开发区域基本上都属于经济欠发达地区(程安东，2000)[1]，长期以来这些区域面临着经济发展与生态保护的双重矛盾，这些地区的城镇化是西部推进城镇化的重点和难点区域。
对于西部限制开发区，国家功能区规划明确指出：在资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好但关系全国或较大区域范围生态安全的区域，通过因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，使之逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。这就是说，如何贯彻科学发展观，坚持生态优先，在处理好经济建设与环境保护的关系同时推进生态建设和经济发展，就成为探索西部限制开发区新型城镇化道路必须考虑的关键问题。但在现有发展思路和发展模式下，西部限制开发区的城镇化存在发展现状的滞后性、发展进程的矛盾性。城镇总体规模偏小、产业支撑能力不强、规划建设水平较低、体制政策障碍突出、生态约束力强等是西部限制开发区城镇化的基本特征和问题。在新的历史时期，要积极稳妥地推进西部限制开发区的城镇化，关键在于发展方式的选择，即在坚持生态优先的前提下，要努力实现“生态资源的经济化和经济发展的生态化”，打破现有的“发展经济——破坏环境，保护环境——限制发展”的恶性循环的积累机制，通过寻找新的动力机制与发展模式，建立起良性循环的积累机制[2]。
经过新中国成立六十多年的探索和实践，西部的城镇化模式大体被概括为以下几种模式：多功能资源型城镇化发展模式、依托交通干线城镇带发展模式、依托旅游资源发展模式、边贸型城镇化发展模式。无论是大量的理论的探讨还是许许多多的具体实践都表明：西部城镇化滞后的根本原因说到底在于支撑西部欠发达地区城镇化的产业缺乏或已有产业发展有限。为此，本研究旨将西部限制开发区的功能定位与其城镇化的产业培育和发展联系起来探讨西部限制开发区新型城镇化的发展之路。而这条道路能否走得通的关键在于能不能按照国家主体功能定位，划分、培育、建立和完善限制开发区的城镇职能，以“生态资源的经济化和经济发展的生态化”，培育和建立服务型城镇化发展模式，摒弃以污染型、镶嵌式乡镇企业为主导的城镇化发展模式，促进西部城镇化与生态环境保护双重目标的实现。
二、从限制开发区的功能定位到西部限制开发区小城镇的功能定位
建设主体功能区是党中央作出的规范空间开发秩序的重大决策，国家“十二五”经济社会发展规划又进一步将其上升为国家战略，党的十八大报告又进一步强调优化国土空间开发格局，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，并以此作为大力推进全国生态文明建设的重要内容。国家主体功能区规划将限制开发区域分为两类：一类是农产品主产区，即耕地较多、农业发展条件较好，尽管也适宜工业化城镇化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模、高强度、工业化、城镇化开发的地区；一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模、高强度、工业化、城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模、高强度、工业化、城镇化开发的地区。这就等于说限制开发区的基本功能和首要任务就是保障国家农产品安全和增强生态产品生产能力。这些基本功能是中华民族能够持续健康发展的根基，其重要性怎么说都不为过。然而在现代化建设的现阶段，尽管我国的工业化和城市化取得了令世界瞩目的巨大成就，但是作为一个国家根基的农业和生态安全却处于非常脆弱的境地。以牺牲农村、农民和生态环境利益取得工业化和城市化的发展模式确实到了非转变不可的阶段。
从本源上来说，小城镇之所以能成为一个区域发展各要素的集聚中心，是因为城镇比较方便地为周边地区人们的生活和生产提供了他们所需要的各种产品和服务，也就是说，服务当地老百姓的生活和生产从来就是一个城镇最基本的功能。既然限制开发区的基本功能和首要任务就是保障国家农产品安全和增强生态产品生产能力，那么这些地区城镇发展的基本功能定位也应该是主要围绕保障国家农产品安全和增强生态产品生产能力这个基本功能提供相应的一系列服务。而且只有这样的城镇化才会是有源之水，有本之木，才是有根基的城镇化。但现实的问题是，由于我们目前的城镇化尤其是欠发达地区的城镇化“实际上是走了一条逐级向上挤压的城镇化发展之路，导致几乎全部的公共资源尤其是高端公共资源都畸形地集中在大中城市”(胡晓登，2012)[3]，而限制开发区尤其是西部欠发达地区的限制开发区的大部分县级及县级以下小城镇普遍存在发育不良，城镇对于周边区域的服务功能严重缺失等问题，由此才导致小城镇缺乏发展所必须的产业支撑能力。因此，要推进主体功能区建设，实现保障国家农产品安全和增强生态产品生产能力这个目标，并在此基础上推进城镇化发展进程，西部限制开发区的城镇功能定位和发展模式就应该面对两个核心问题：一是面向绿色农业、生态保护和治理服务的城镇功能建设，限制开发区的城镇如果不能服务于绿色农业，服务于生态保护和治理，就是镶嵌式的城镇，就没有培养增长极功能的现实基础；二是让生态保护和治理的一系列活动经济化、产业化，如果生态保护和治理的活动不能有利可图，就形成不了一个城镇核心。只有通盘考虑这些问题，才能真正探讨出西部限制开发区的新型城镇化之路，进而实现共同富裕。
这就是说，除了一般意义上所说的城镇功能即：城镇是工业品的市场，绿色农产品的提供源，城市的水、氧气的提供地，城市劳动力的产地，城市剩余劳动力的蓄水池，对于西部限制开发区的城镇，还应让其真正成为农业人口聚居区，绿色农业、林业、草业和各种生态产品发展的服务区，国家高科技产业、新兴战略型产业发展的聚集区。西部限制开发区既然是国家江河的源头，水源涵养保护区，同时也是沙尘暴的源头，沙漠化、荒漠化的重灾区，其对国家民族可持续发展具有重大意义。西部限制开发区的城镇是西部广大欠发达地区小康社会建设的支点和希望，理应成为农业人口聚居区，绿色农业、林业、草业发展的服务区，西部限制开发区经济发展的增长极。只有这样，才能让有条件的农民就近到的小城镇安家落户，才能为他们的就业、创业提供良好的环境和条件，使之既“留得下”，又“富得起”，以避免“离土不离乡”所产生的农村工业规模不经济、粗放型发展问题，减少“离土难返乡”所产生的农民过“候鸟”式两栖生活的状况，消除“离土走他乡”所产生的本地产业空心化、发展动力不足等隐患(陆立军，2012)[4]。为此，必须把增强生态产品生产能力、追求生态发展权的实现作为首要任务，并以生态产品输出的方式，为其他区域实现生态发展权服务，种草、种树就是给国家和社会生产生态商品。限制开发的农业地区，必须从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务。特别需要指出的是，在限制开发区，发展绿色农业、有机农业而不是数量型的所谓现代化农业应是其天然优势，要充分利用发挥好这一优势，同时，限制开发区在为城市化地区输入农产品和生态产品的过程中，也应该公平地享受发达地区经济社会发展的红利。
从西部保护治理生态环境和发展农业现代化的现实需要来说，社会化服务功能和体系缺失已经成为制约广大限制开发地区农业、林业和草业向现代化进程迈进的主要障碍因素。培育和完善农村社会化服务体系已经成为促进农业发展的重要举措。建设覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系，是发展现代农业的必然要求。一方面，服务社会化是农业现代化的重要标志，另一方面，农业社会化服务体系也是实现农业现代化的重要支撑。通过提供社会化服务，可以有效地把各种现代生产要素注入家庭经营之中，不断提高农业的物质技术装备水平；可以在家庭经营的基础上发展规模经营、集约经营，不断推进农业生产专业化、商品化和社会化。社会化服务体系的建立健全是建立在一定的产业分工协作，一定的服务范围和一定的产业集聚地。服务于广大农村地区的、内容丰富的各类服务业体系，本该是支撑一个县及县以下城镇发展的基本产业力量。但现实的情况是限制开发区的发展存在一个根本性的矛盾和困惑：一方面这些地区的城镇发育、发展缺乏一定的产业支撑，另一方面这些地区又缺乏服务于广大农村的社会化服务体系。依据限制开发区的主体功能，建立健全其城镇的功能，让其有效地服务于生态保护与治理、农业现代化、新农村建设以及培养现代化的新农民，应是西部限制开发区城镇化的基本功能定位。
三、西部限制开发区城镇化的发展思路
对西部限制开发区而言，西部地区面积占全国总面积的57%，但在中国四大区域板块中，西部地区城镇化仍然是“最短的板”，城镇化的滞后发展，已经成为影响西部地区诸多矛盾和问题的焦点。边缘区位劣势明显、资源生态约束突出、民族地区发展滞后是西部限制开发区最突出的问题。我国现有635个少数民族县，其中596个在西部，西部地区集中了全国80%以上的少数民族人口。民族人口集中在西部偏远地区，人口密度很低，人口超载严重，经济发展水平严重滞后，生活封闭，贫困问题突出。经济发展水平滞后伴随内源发展动力匮乏。从人口分布来看，西部地区的人们还是“逐水草而居”；从产业布局看，西部地区呈现出一种“逐矿山而居”的特征，西部地区呈现明显的资源依赖型经济发展定式，西部的发展始终处于发展与生态资源约束的矛盾和困惑之中，由此导致目前西部地区城镇化进程中普遍存在着一系列不容忽视的问题：城镇化水平提高缓慢；城市数量少，城镇规模小，聚集和辐射功能弱；产业支撑能力不足，缺乏发展内在动力；地域差异大，发展不平衡；城镇建设水平低，功能不完善，等等。
西部城镇化的滞后，究其根本原因除了自然条件严酷、区位劣势突出外，还有一个重要原因就是改革开放以来，在市场经济条件下，推动经济发展的重要资源要素如劳动力、资本、技术、政策等，犹如一江春水向东流，呈现出持续由农村向城市化地区集中、西部向东南沿海地区集中的运行态势，而西部广大限制开发区呈现空心化、老龄化、边缘化态势。从区域经济发展的角度来讲，这是一种抽空农村、抽空西部的发展方式，尽管西部大开发战略实施十多年，国家投入大量资金，采取多项政策努力扭转这一趋势，但是我国的区域差距、城乡差距仍然在持续扩大。这从一个方面证明了在现有发展思路和发展模式下，西部限制开发区的城镇化将始终存在发展现状的滞后性、发展进程的矛盾性。要彻底扭转这一趋势，需要国家从战略上必须改变现行的将各种公共资源高度集中于大中城市，而逐级挤压型的城镇化发展模式，以实施主体功能区规划为切入点，按照限制开发区的主体功能定位，紧紧围绕保障国家农产品安全和增强生态产品生产能力这个中心任务和目标，在坚持生态优先的前提下，实现“生态资源的经济化和经济发展的生态化”，让西部限制开发区的城镇，全方位服务于绿色农业的发展和生态环境的保护与治理，让保护和治理生态环境的一切劳动和服务经济化、产业化、市场化，创造条件让这些劳动和服务成为西部限制开发区城镇化的基础支撑产业和重要动力源，加大力度培育和建立健全面向农业、农村、农民和生态生产的各类社会化服务体系，以绿色农业—草业、林业—种业、病虫害治理—信息业、深加工产业—高科技产业，构建西部限制开发区城镇化的基本产业骨架，逐渐增加和增强县级及县级以下小城镇的产业支撑内容和能力，为限制开发区城镇化的良性可持续发展提供坚实可靠的内生发展动力[5]。
四、西部限制开发区服务型城镇的发展道路
经过长期的开发，西部地区主要形成了多功能资源型城镇化发展模式、依托交通干线发展城镇带发展模式、边贸型城镇化发展模式等县及县以下的城镇化模式。这些模式都是基于政治、区位、资源等条件而成的。今天，要贯彻实施国家主体功能区规划，在西部限制开发区除现有城镇化模式外，急需立足主体功能定位，重点培育和发展服务广大农业区和生态区的功能健全的服务型小城镇，作为服务、带动周边区域实现经济、社会和生态健康持续协调发展的中心服务区。而要形成服务型的中心小城镇，需要我们在发展理念、价值观、政绩考核标准、城镇功能定位及主导产业的选择和培育以及区域发展政策、制度建设等方面进行重新梳理、建设和完善。
(一)首先要尊重和理解西部限制开发区强烈的发展愿望和客观现实
越落后，越希望发展，这是欠发达地区摆脱落后境况的基本动力。对于限制开发区，国家明确强调不是不让其发展，而是要让其适度、适当科学发展，走新型绿色协调发展之路。按照国家主体功能区规划，西部绝大部分地区都属于限制开发地区，虽然这些地区的资源承载能力低，但地大人多是中国的一个基本国情，即便是在西部山区也不例外，生活再艰苦、生态再脆弱的地区随处都布满了大大小小的村落。面对这种现状，短期内让广大限制开发区的众多人口向城市化地区实现转移几乎是不可能的事，要满足这些地区人们实现共同富裕，共同走向小康社会美好而合理的愿望，可行的道路就是在尊重和理解西部限制开发区强烈发展愿望前提下，通过城乡统筹，城乡一体化的科学方式，在新型城镇化与新农村建设并驾齐驱的过程中，有效化解城乡二元结构之痼疾，优化农村社会结构，实现城乡之间、人与自然之间的和谐发展。其基本思路就是大力支持生态保护产业和绿色农业、特色产业的发展，为绿色农业和生态产业的发展创造适宜的社会化、市场化、现代化的服务体系，严禁污染型产业和破坏生态的产业的发展，实现限制开发区经济发展的绿色转型。
(二)坚持以人为本，以增进人的幸福为根本宗旨
幸福美好的生活不是全部建立在经济快速发展基础之上的，人类社会几千年的文明史表明：绿色健康的食物、清净淳朴的大自然、纯净的水质、清新的空气、悠闲自在的生活、方便简单的生产生活方式同样可以让人感受美好幸福生活。过去可以轻易过上的这种生活，在当代社会几乎成为一种奢侈享受，几乎是一种妄想。唯物质化、单一化的价值观导致我们整个社会盲目单纯追求经济的高速发展和物质的极大丰富，我们走在了一条不可能持续健康发展的道路上。我们必须改变现行的价值观和发展观，以人们价值取向的多元化转变，逐步促进人们的思想观念和行为模式的多元化转变，必须改变目前以GDP论英雄的地方政府及官员绩效考评制度，对不同的主体功能区，采用不同的指标体系进行考核，对限制开发区域，要突出生态环境保护等评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价(安树伟等，2011)[6]。真正坚持以人为本，以增进人的幸福为根本宗旨，以提高当地人的幸福指数为主要考核内容，不再盲目单纯追求GDP的增长，让绿色健康的食物、清净淳朴的大自然、纯净的水质、清新的空气、悠闲自在的生活、优质高效方便低廉的生产生活服务设施成为限制开发区城镇舒适自在生活的主要内容，成为限制开发区城镇集聚人才、留住人才、吸引人才进而安居乐业的主要物质财富。
(三)全面培育和提升产业支撑空间和能力，是积极稳妥推进西部限制开发区城镇化的关键
限制开发区的发展关乎国家农产品安全、关乎全国的生态治理和保护，因此基于西部限制开发区的主体功能定位，同时借助国家和市场的双重力量，全面培育和健全服务于保障国家农产品安全和增强生态产品生产能力的服务体系，让它们逐渐发展成为支撑限制开发区持续健康发展的主要产业体系，从而不断增强小城镇对农村人口的吸纳能力，积极引导农民有序转移，就地就近进入小城镇，促进农业的规模化经营，就理应成为积极稳妥推进西部限制开发区城镇化的关键举措。西部限制开发区应当大力培育的产业体系大体包括：(1)保障中国绿色农业、林业、草业安全和可持续发展的种子和种苗研究、开发、培育、供应服务体系；(2)绿色农产品深加工体系；(3)绿色农产品、各种生态产品的物流交易中心；(4)国家江河源的保护修复治理和沙漠化、荒漠化治理服务体系；(5)各类绿色农业和生态治理保护人力资源的培训基地；(6)国家高科技研发基地。不妨在西部限制开发区借鉴国际经验，适当发展高技术产业。例如，日本通过提高落后地区生活性基础结构的投资比重，把高附加值的高科技产业、极具潜力的行业引导到待开发的地区去，以促使其他产业的发展。美国提过对落后地区实行优惠的土地政策，铁路建设，积极引导资本和高智力生产劳动力向西部、南部转移，发展起了高技术工业，使之逐步成为全美电子、宇航、核能、石油化工等新兴工业的重要基地。爱尔兰的香农开发区，通过建立自由贸易区、免税商店，以免税优惠和低成本优势吸引外国企业，重点发展科技型工业。
对于西部限制开发区小城镇的发展模式与产业体系构建来讲，绿色农业、生态保护和修复应是基础产业；绿色农产品加工工业体系是生态工业园区的支柱，依托西部地区少数民族文化，发展文化产业以及依托自然文化遗产发展的旅游精品，是西部的朝阳产业，而围绕绿色农业和生态保护与治理的高技术产业、现代环保产业是西部经济新的增长点。西部限制开发区新型城镇化的发展，应给西部开发以新的方向和力量。为此依法关闭不符合限制开发区主体功能定位的高耗能、高污染工业企业；适度开发、点状发展生态破坏小、环境承载力高的生态型、技术型工业企业；大力发展生态屏障产业；进一步挖掘地区民族文化旅游资源，壮大民族文化生态旅游产业；加快发展地区基础设施产业，提高地区物流、商流、信息流的运行效率。
(四)经济发展权补偿、协调机制和体系的构建，是积极稳妥推进西部限制开发区城镇化的基本保障
完善国家经济体制，使限制开发区的人们通过实现生态发展权，走向小康和富裕。限制开发的重点生态功能区必须把增强生态产品生产能力、追求生态发展权的实现作为首要任务，并以生态产品输出的方式，为其他区域实现生态发展权服务。限制开发区的农产品主产区，必须从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，必须把增强农业综合生产能力以及发展绿色、有机农业作为发展的首要任务。与此同时，限制开发区为城市化地区输入农产品和生态产品的过程中，应公平地享受经济社会发展的红利。
建立健全限制开发区的利益补偿机制和协调机制，并让这种机制最终统一落实和体现在保障国家农产品安全和增强生态产品生产能力的具体生产服务活动中。一方面，限制开发区域以“不开发”为代价，为全国的粮食安全和生态环境建设做出了巨大贡献和牺牲。对这种因放弃开发权而造成的增支减收因素进行科学测算，健全对限制开发区域的补偿机制。另一方面“生态产品的效益外溢性和生产成本的内化性特征往往会驱使区域自觉、不自觉地忽略生态发展权实现，甚至以牺牲生态发展权为代价换取经济发展权，必须科学地构建经济发展权和生态发展权实现的协调机制，化解不同发展权实现中存在的空间冲突。”[7]并让这种利益补偿机制和协调机制与限制开发区的财富创造过程接轨、并轨。让限制开发区生产生态产品的所有劳动和服务都纳入到为限制开发区创造价值和财富实际过程中，限制开发区才会有动力、有财力继续保护好生态，美丽中国的梦才能实现，限制开发区的新型城镇化之路也才会建立在科学坚实的物质基础之上。
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