摘要：主要论述准公益性和公益性水利工程性质，提出了建立科学的PPP投资回报机制的重要性，并根据水利工程PPP付费种类，通过对回报机制设计要求、社会资本回报基准、动态投资回报机制等方面对回报机制设计进行了系统的论述。
关键词：准公益性；公益性；水利项目；PPP；回报机制
前言
早在2013年，中国财政部就推行起政府与社会资本相结合的模式，即PPP，就是为了缓解政府财政压力，对公共基础设施建设应用的新型融资体制。提倡私营企业、民营资本与政府共同投入到公共基础设施的建设中来。水利工程一般属于准公益性和公益性工程，存在着资金投入多、回报周期长的特点，对于这种情况，我们接下来就对其回报机制的设计展开分析：
1准公益性和公益性水利项目的特点
水利工程是关系着国民经济发展的公共基础设施，与一般项目的不同就在于，很多水利工程都属于准公益性和公益性项目。对于梁河县马仑河水库，能够提供农村饮水水源，同时兼顾解决农田灌溉用水的水利工程，可以获取相应的供水灌溉收益。其他比如像水生态治理、水土保持工程则是回报周期长，效益薄弱。以下我们来描述准公益性和公益性水利工程的特征：
（1）投资数额大，建设期和回收期长
一般来说，水利工程涉及内容多复杂，资金需求量大，通常在几亿到几十亿。水利工程从立项到运行整个阶段历时长，收益少。如梁河县马仑河水库工程，计划投资21073万元，而计划投入运行之后供水量远远达不到预期要求，无法满足正常营运需求。
（2）国民经济效益好，财务收入弱
水利工程中仅仅是有供水、灌溉、发电功能的项目有一定的收入，然而对于防洪蓄水、水土保持和生态环保等公益性工程就缺少收费指标，这类工程要更重视它的长期社会效益，然而直观的经济收入较少。
（3）价格难以覆盖成本，调价机制不灵活
因水利设施建设历时长，无法根据市场发展形势来确定价格，很多工程定价也无法收回工程运行成本，更难以进行折旧提现。并且，其定价和调整要考虑很多因素，社会影响力大，不能轻易调整价格；对于发达地区，改动水价也要进行公众提案、征求意见、听证会等流程，运行起来很复杂。
2合理选择准公益性和公益性水利项目 PPP投资回报机制的意义
制定科学可行的PPP投资回报机制，能够有效提高PPP融资收益，维持PPP项目的有序进行，基于此，我们来论述梁河县马仑河水库PPP投资回报机制的战略意义：
（1）制定科学的投资回报机制是提高PPP工程投资凝聚力的重点所在，是维持PPP项目有序运行的前提条件。准公益性和公益性PPP工程，社会资本方能够实现的收益比一般盈利性工程要少。社会资本方是参与到PPP项目建设投资的其中一方，从技术设计到运营整个过程都有参与，目的在于加强与政府间的合作来实现一定的投资收益。从PPP运行情况分析，社会资本要实现预期收益，主要是建立科学可行的PPP投资回报机制，分散其中的各种风险因素。
（2）科学的投资回报机制是PPP融资为了实现公共利益与自身利益互利共赢而存在的。科学的回报机制，能够规避政府出现非理性担保或承诺过高补助，防止政府出现过度让利的情况，也能减少社会资本投资风险，从而满足多方社会需求。
3准公益性和公益性水利项目 PPP 项目付费方式
市场类水利工程建设要采取市场与国补相结合的投资方式，对于市场性质显著的工程建设可采取市场机制运作；对市场特征不明显的工程建设，则需要国家的政策支持，进行相应的投资补助。PPP融资付费方式就是社会资本能够收获投资收益的主要途径，也是投资回报机制的关键要素。PPP融资付费可分为三种：一是使用者付费，也就是费用全部由项目用户负责；二是政府付费形式，也就是政府全权承担服务费用；三是可行性缺口补贴形式，也就是项目用户付费，政府进行缺口补贴，从而确保项目经济可行性。
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（1）使用者付费
项目企业统一从用户方征收公共服务费，一般适用营运效果好、财务水平高的水利工程，征收的费用既能收回投资运营成本，还能实现一定的收益。
（2）政府付费
通常是政府出资，对水利工程的公共服务进行购买投入运营的付费形式。对于经营性特征不明显，公共服务设施类的水利工程，就适用于政府付费形式。与上一付费形式的不同之处是付费主体是政府，并非是水利服务的使用者。政府在付费时，一般要考虑工程效益、可行性和预期营运规模等因素。
（3）可行性缺口补助付费
类似梁河县马仑河水库的工程，利用使用者付费形式也无法让项目企业收回投资成本时，此时为了稳定项目企业，弥补缺口，那么可行性缺口补助就很适用了。可行性缺口补助形式是存在于使用者付费形式与政府付费形式间的付费方法，有所关联也有所区别。可行性缺口补助方式多种多样，其中有财政补助、优惠贷款、贷款贴息等。
4准公益性和公益性水利项目 PPP 回报机制设计
4.1回报机制设计原则
准公益性和公益性水利工程的PPP回报机制设计要满足以下要求：
（1）建立科学的社会资本回报率，维持社会资本收益趋势，不仅要激发社会资本活力，还要避免出现过度让利的情况。
（2）建立科学可行的回报机制，要平衡好政府财政支出与社会资本投资回收效益的关系。
（3）科学的回报机制要满足相应的风险分担与实现的收益协调，要全面分析社会资本在PPP项目合作中要面临的风险因素，及应对风险要付出的代价，只是从投资回报收益率来分析评测是不够合理的。
4.2回报机制设计
为确保社会资本能实现预期效益，根据《操作指南》制定的PPP融资回收机制的三种形式，在准公益性和公益性水利工程的基础上，指出以下几点设计要求：
4.2.1 社会资本回报基准
对于以上提到的三种付费机制，社会资本方更重视预期收益，目前的关注焦点在PPP融资回报率的基准值或范围的选择，是投资决策的参考条件，也是政府方在制定PPP运行计划要参考的数据。盈利是社会投资方关注的重点，以期能在PPP融资项目中能获取较高的投资收益，但是地方政府应财政预算的限制，社会各界的监督和关注，在不减少社会资本方投资收益率的基础上，尽量的减少使用者付费和政府补贴金额，缓解政府财政压力。
4.2.2 建立动态投资回报机制
为了避免政府出现过度让利和社会资本方严重损失的情况，危及到水利工程公益性功能的实现，就需要政府与社会资本建立相应动态的投资回报机制，分析水利工程运营环境及市场形势变化，对回报机制进行优化调整。
一是社会资本的回报收益处于动态发展阶段，要根据项目运营状况和内外市场形势变化，进行必要的调整完善。二是水产品价格调整机制是动态投资回报中的关键要素；三是合同期满，要按照风险分配的条款要求，进行相应的投资回报变更；
5结论与建议
制定科学的准公益性和公益性水利工程PPP回报机制有着积极作用，要全面剖析准公益性和公益性水利工程的性质，要明确其与纯竞争性工程的投资回报机制的不同。投资回报机制阶段历时长，涉及要素复杂多变，当前对梁河县马仑河水库PPP融资方案的制定中，要多方面考虑回报机制的影响因素，既要满足社会资本的投资收益要求，带动社会资本积极性，也要尽量减少政府的资金的投入，缓解财政压力，实现互利共赢的局面，从而推动社会公共基础事业的长远可持续发展。
参考文献：
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［2］ 何春丽． PPP 示范案例的机理分析与法律适用（含国际 PPP经验借鉴）［M］． 北京：法律出版社，2016．
［3］ 吴亚平．尽快设定 PPP 项目的合理投资回报率［J］．中国投资，2015．
论文作者:许兴恩
论文发表刊物:《基层建设》2018年第33期
论文发表时间:2018/12/27
标签：公益性论文; 机制论文; 水利工程论文; 社会论文; 资本论文; 政府论文; 项目论文; 《基层建设》2018年第33期论文;