我国公共部门人力资源管理的四大问题，本文主要内容关键词为：人力资源管理论文,部门论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1009—1505（2005）06—0061—05
公共部门的人力资源管理状况与其行政效率密切相关，加强公共部门人力资源管理，促进公共部门人力资源能力的提升，既是公共部门行政效率提高的内在要求，也是社会政治经济发展的外在要求。本文通过文献法和访谈法进行初期研究，在此基础上实施对某公共部门的问卷调查。问卷要求被调查者从6 个维度（职位及职责设置、任职资格及晋升、组织成员能力提升、绩效考核与薪酬管理、人力资源管理总体状况、其他）对所在单位的人力资源管理现状进行回答。综合上述三种研究方法，本文提出我国公共部门人力资源管理的四大问题，以期对我国公共部门人力资源管理进行较为准确的把握和判断。
一、人力资源管理理念初步形成，但管理基础仍很薄弱
传统人事管理与现代人力资源管理最根本的区别在于管理理念和价值观，人力资源管理将人本身看作是组织战略发展的主体，由此产生人力资源管理在方法、技术各方面与传统人事管理的差异。目前，人力资源管理理念已经渗透到我国公共部门的组织管理之中，但是人力资源管理的基础仍然非常薄弱。
（一）组织基础薄弱
职位是人力资源管理的组织基础，于1993年8 月颁布的《国家公务员暂行条例》已明确规定我国公共部门实行职位分类制度。所谓职位分类就是以“事”为中心，以职位为对象，在工作分析的基础上，将职位依据工作性质、繁简程度、责任轻重和所需资格条件，区分为若干具有共同特点的职位，加以分类[1](P164)。历经政府机构改革，我国公共部门职位管理框架已经基本搭建，但是作为人力资源管理组织基础的职位仍然十分薄弱。职位分类缺乏具体的工作分析和职位说明书等实质性内容，从而导致职责界定的模糊不清。在对“您认为单位应从哪些方面对职位、职责的设置加以合理化”这一开放式问题的回答中，半数以上的被调查者认为应该明确职责、对职责进行重新界定或进一步的细化。问卷调查显示，职责不清影响着人力资源管理的多方面：导致职位任职资格和晋升条件的不明确，影响用人、选人决策的科学性；使得绩效考核缺乏针对性，影响考核的有效性。
科学的工作分析是强化职位管理的前提，我国公共部门现行组织体系中部门与职位之间的强协作关系，决定了职位说明书编制的复杂程度。职位说明书一方面要体现部门或职位间的协作，明晰各职责之间的内在联系；一方面要重点研究不同职位的职责交叉部分，分清各职位的主要责任、部分责任、支持责任，明确体现任职者决策的权限，真正做到责任与权限的统一。职位说明书的编制，既要防止职位职责不清、多头领导，又要有助于发挥任职者能动性，增进组织协作。组织内外部环境处于不断的变化之中，因此职位管理必然是动态的管理，公共部门应该定期对组织环境、工作内容进行审查分析，适时修改职位说明书内容，保证职位职责始终与组织任务紧密相联。
（二）技术基础薄弱
科学的人力资源管理必然以先进的人力资源管理技术作为支撑，不同的人力资源管理活动采用的技术存在差异，即使是同一活动由于其目的不同所需要的技术也会有所区别。如绩效评估，必须针对不同的评估目的和评估职位选择不同的评估方法[2](P143)。对于用于薪酬分配目的的评估，宜采用排序法、图表法等人员取向或结果取向的评估方法；对于用于绩效改进目的的评估，宜采用关键事件法、行为锚定法、目标管理法等行为取向或目标取向的评估方法。目前我国公共部门人力资源管理技术十分落后，问卷调查中，近四分之一的被调查者认为人事部门仅仅处理一些程序性事务，大部分被调查者认为人事部门人力资源管理技术水平有待进一步提高。人力资源管理技术基础的薄弱直接削弱了人力资源管理目标的实现程度，以培训为例，由于缺乏科学的培训需求分析技术，导致培训针对性和有效性不强，影响培训目标的实现。
现代人力资源管理强调人力资源管理部门的职能性，人力资源管理技术水平的提高是人力资源管理部门职能性得以强化的重要条件。在组织的人力资源管理过程中，业务部门的管理者是其部门人力资源管理活动的主要执行者；人力资源管理部门是人力资源管理的指导者和评价者，负责制定统一的人力资源管理制度，同时又是业务管理的咨询者和服务者，承担对业务部门的职能支持，为业务部门提供必要的信息服务和技术支持。因此，公共部门必须开展和加强对人力资源管理相关人员的培训，不断提高组织的人力资源管理技术水平，全方位地改进人力资源管理各环节的技术方法：工作分析与职位分类、人事测评与甄选技术、人力资源规划、职业生涯规划、绩效评估与绩效管理、培训需求分析与培训评估、薪酬设计、劳动关系管理等等。
（三）信息基础薄弱
信息管理与人力资源管理紧密相联，信息是人力资源管理的数据源和分析源。目前公共部门人力资源管理信息，大多限于人员状况、薪酬、培训、绩效考核等方面的简单数据，缺乏对数据的深入分析，未能充分利用计算机、网络等工具，实现人力资源管理信息的电子化。信息基础的薄弱，使得人力资源管理信息共享性不足，从而影响人力资源管理运行机制的有效运转，进而导致人力资源管理决策的低效。
现代信息管理，不再是人力资源管理活动的简单记录与归类，它需要对这些原始数据进行深入分析，从中发现组织人力资源管理中存在的问题，并为解决这些问题提出合理的建议。信息技术的发展，引发了人力资源管理思维方式和管理模式的一系列变革，组织人力资源管理信息平台建设势在必行。首先，公共部门应建立共享性的信息系统，促进组织与成员的交流。一方面使成员随时了解组织人力资源管理的相关信息，另一方面使组织及时获得成员对组织人力资源管理问题的反馈。其次，公共部门应根据组织需要建立分门别类的人力资源管理系统，如人才、培训、薪酬、绩效等专门的人力资源管理信息库，以便组织在人力资源管理过程中快速获取相关信息，提高人力资源管理决策的效率。
二、绩效考核框架基本形成，绩效管理有待加强
目前公共部门绩效考核实施的依据是《国家公务员考核暂行办法》，办法对考核内容和标准、考核方法和程序、考核结果的使用以及考核机构等方面进行了具体规定，绩效考核框架已基本形成，但是绩效考核的科学性不够，绩效管理有待加强。
（一）绩效考核指标科学性不足导致考核结果的模糊化
目前实施的德、能、勤、绩考核指标体系不能有效实现对工作实绩的考核，由于缺乏定量指标的设计，绩效考核结果与工作业绩的相关度不高，考核结果的模糊化使得考核区别功能趋于虚化。在问卷调查中认为绩效考核结果是对工作业绩真实反映的比例仅一半左右。如何设计定量与定性相结合的科学指标体系，是公共部门绩效考核的重点和难点。绩效考核的准确性建立在科学的工作分析基础上，公共部门必须健全工作分析和职位说明书，以此研究制定适合不同层次、不同职位的考核标准，当前应该尤为注意量化考核指标的设置。凡能量化的指标，应该尽可能量化，以强化考核指标的可比性和可度量性，最大限度减少考核中的主观随意性，使定性考核建立在尽可能清晰明确的定量考核基础上。
（二）绩效考核主体和考核对象单一导致考核的片面性
目前实施的绩效考核具有单一性特征。一是考核主体的单一。绩效考核以部门负责人为考核主体，考核信息渠道有限，考核的客观和公平难以实现；由于服务对象被排除在考核之外，不可能体现坚持群众公认、注重实绩的党政干部考核评价基本原则。工作绩效是多纬度的，公共部门绩效考核主体应该包括上级、同级、下级和社会群众，消除个体评估差异，增加考核的透明度和群众参与程度。针对上级在考核中的重要作用，可考虑建立考核责任制，对在考核中不负责任、造成任用失误的考核人员追究其责任，以克服考核人员在评估过程中的首因效应、近因效应、晕轮效应、定势效应和对照效应；为了保证群众评议的客观性与公正性，尽量使用关键事件法、行为锚定评定法和目标管理法等行为取向型或结果取向型方法[3]， 对评议结果进行多方面的评估分析，剔除非正常因素的影响。二是考核对象的单一。绩效考核重视对组织成员个体的考核，而忽视对部门绩效的考核。个体考核所内含的竞争性和个人主义规则可能会加剧人员间的不良竞争，不利于团队的合作[4](P188)，从而影响部门工作效率及对外服务质量。因此公共部门应该适当引入部门考核，把部门作为一个团队考核，可以激发团队的合作力，有助于部门目标任务的实现。
（三）绩效考核目的不明确导致考核结果运用的有限性
绩效考核目的直接影响绩效考核指标的设计和考核结果的使用。目前公共部门还只是将绩效考核作为一项常规任务来执行，没有将绩效考核目的与组织任务目标有机结合起来，绩效考核结果的运用十分有限。问卷调查表明，绩效考核对薪酬、聘用、晋升、培训等方面的影响十分有限，认为对四者都有影响的被调查者比例不到3％。健全绩效管理，就是要将绩效管理的基本理念、观点和方法与组织制度有机地结合起来，以“绩效”为主线，以考核为切入点，实现对组织成员工作绩效的全面管理，通过绩效结果在组织管理各个环节的运用，使组织人力资源管理制度形成一个相互补充、相互支持、相互制约的“链条”体系。为实现“链条”的连贯性，公共部门应该根据不同的考核目的，设计不同内容、形式的考核体系，在确保考核结果有效性的同时，将考核结果与培训开发、薪酬激励、职务晋升等明确联系起来，加强与绩效考核结果运用相关的配套制度建设，确保考核结果运用的及时、准确、合理、科学。
三、培训得到充分重视，但培训体系仍需完善
高素质的人力资源是组织行政效率得以提高的保证，培训对组织的持续发展起着重要的作用。目前公共部门充分认识到了培训的重要性，突出强调了对组织成员能力的建设，对培训进行规划并实行区别性的分类管理，但是培训体系仍然很不完善，培训的针对性和有效性有待提高。
（一）培训需求分析不足导致培训针对性不强
培训需求分析是培训整个过程的首要环节，是培训针对性和有效性的保障。目前公共部门在强调培训规划的同时，忽视了对培训需求的分析，没有将组织战略与组织成员个人需要有效结合。培训需求分析的弱化，直接导致培训针对性不够，无法满足不同成员的多样化需求。在问卷调查中，认为单位经常进行培训需求调查的被调查者比例只有17.2％，每次都进行的仅有5.8％；在培训需求开放式问题的回答中，26％的被调查者提出需要业务技能知识的培训，同时有超过45％的被调查者认为有针对性提高业务技能的培训较少。缺乏针对性的培训不可能实现培训的高效，公共部门在现实的培训需求分析中，应该做到以下三点：一是战略性，通过对组织总体目标和组织发展环境等因素的判断，提出适应环境不断变化的组织培训目标。二是针对性，通过对组织成员绩效水平、培训意愿的调查，制定出具有针对性的培训计划。三是收益性，通过对组织资源的分析，综合考虑组织和成员个人的培训需求，将有限的组织资源进行合理的配置。
（二）培训评估体系不完善阻碍培训效果的提高
培训评估是贯穿整个培训过程的管理控制活动，它通过对从规划到培训实施、培训成果等各个环节的检查和审定，及时反馈信息，发现培训中存在的问题，改进培训方案，提高培训的绩效。目前公共部门对培训的评估仅限于培训结束时对受训者学习成果的考核评估，缺乏对培训前培训计划的整体评估、培训中培训过程的监控评估以及培训后培训效果的跟踪评估。培训评估体系的不完善，容易导致培训形式化，培训效果无法得到检验和进一步提高。公共部门需以全面的培训评估为手段，建立有效的培训反馈机制，提高培训的针对性和有效性。人力资源管理部门应该负责组织实施培训的评估工作，为培训的每一个环节设计评估方案，完善培训前、培训中、培训后的评估。具体来说：一是培训前，结合培训需求分析，对整个培训计划进行合理性和可行性的评估。二是培训中，通过问卷、座谈等方式对受训者就培训内容、培训者和培训实施管理等情况进行评估，分析培训工作中存在的问题，考查培训的组织和制度建设是否合理，及时校正培训目标、改进培训内容和培训方法。三是培训后，对受训者进行跟踪绩效考评，考察受训者培训结束以后的工作绩效改进情况，了解培训是否已达到预定的目标要求，从而判断培训的成效。
四、激励功能不足，需要探索发展有效的激励机制
组织成员工作积极性的发挥，在很大程度上依赖组织的激励机制。薪酬和晋升是我国公共部门的两大主要激励机制，二者作用的发挥都以绩效考核为重要依据，由于绩效考核功能的弱化，薪酬、晋升与实际绩效的关系存在不确定性，从而降低了薪酬和晋升的激励作用。另外，作为政府行政部门，公共部门的激励机制较为规范化、制度化和严格化，激励机制设计上的缺陷导致激励机制的灵活性不够、激励效果不明显。
（一）绩效薪酬的低效用与固定化弱化薪酬激励作用
公共部门现行薪酬体制不同职务、级别之间的薪酬差距较以往有所拉大，但是作为薪酬激励主体的绩效薪酬，由于数额较少，对个人效用的影响不大，其激励作用依然没有得到有效的提高。在一些地区，包括绩效工资在内的所有薪酬项目均和级别直接挂钩并固定下来，然后根据工龄和任职时间长短，划分各种档次，这种固定化的薪酬大大降低了薪酬的激励作用。公共部门具有生产公共服务产品的特殊性，要求其工作人员具备较高的政治品德和职业道德精神，推崇“奉献”的“公仆”意识，但是不能因此而忽略薪酬作为人们最基本的物质需求和心理满足的需要。随着市场经济的发展和完善，人们对于薪酬的要求包含了更多的心理需要因素。要想使薪酬发挥激励作用，必须在组织内部构建具备内部公平性的薪酬制度，同时关注组织外部的薪酬变化，保证组织薪酬的外部竞争力。
（二）晋升通道的不畅与晋升程序的非透明弱化晋升激励作用
晋升同样具有薪酬的激励功能，因为晋升意味着相应薪酬的增加，但是晋升更为偏重组织对成员绩效和能力在政治上的认可，是成员职业生涯的发展，就这个意义而言晋升对于具有成就动机导向的成员激励作用应该十分明显。然而公共部门晋升具有强制度性，职务晋升条件严格，级别晋升又由于受到级别数量的限制不能作为成员职业的发展通道，因此晋升的激励作用发挥有限。另外，目前的晋升程序不够透明，论资排辈现象还在一定程度上存在着，以公开、平等、竞争、择优为导向的选人用人机制尚未形成，这也在一定程度上弱化了晋升的激励作用。在问卷调查中，被调查者将改革晋升机制视为提高组织成员积极性的最主要措施，强调了对组织成员职业发展空间的拓展。公共部门改革晋升机制，在进一步深化选拔任用制度改革的同时，必须改革目前的职位体系。首先创新职务设置，按照职位的性质和特点进行横向分类，实行分类管理；其次改进级别设置，增加级别数量拉大级差，建立职务晋升与级别晋升的双梯制，增强职务与职级的激励机制，充分拓宽组织成员职业的发展空间，调动组织成员的积极性。在具体改革中，诸如如何创新公务员分类管理机制，职务系列与职级系列是完全分离还是保持一定的对应关系，取消领导职务还是改造非领导职务等问题必须要经过多方反复论证。
组织成员是差异性的个体，要达到预期的激励目的，必须分析组织成员的激励需求，具体考查由于年龄、性别、职务等因素导致的需求差异，实行差异化的激励机制。除了薪酬激励与晋升激励外，公共部门应该积极探索发展其他有效的激励方式，比如培训与职业生涯规划。培训机会的获得意味着人力资本的增值，在知识经济时代培训的激励作用应该加以重视并合理运用。任何一个具有成就动机的组织成员都有进行职业生涯规划的积极性。公共部门应注意对组织成员职业生涯的规划，尽力为组织成员提供相应的培训机会和换岗、轮岗等工作机会，促进组织成员自我激励机制的形成，使其自觉投入组织工作当中，实施自我监督、自我鞭策、自我评价和自我控制。
五、结语
我国公共部门人力资源管理正在经历从传统人事管理到现代人力资源管理的转变，综合上述研究，本文认为我国公共部门人力资源管理下一步改革的方向应是：基于科学的人力资源管理基础平台，以能力提升为核心建立完善的培训体系，以绩效改进为导向实施全面的绩效管理，以人力资源活力激发为目标进行多元化、差异化的激励创新，构建现代化的战略人力资源开发与管理运行机制。
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