中国城市化道路、模式与政策研究报告综述_国家新型城镇化规划论文

《中国城镇化道路、模式与政策》研究报告综述，本文主要内容关键词为：研究报告论文,中国论文,城镇化论文,道路论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      本报告是中国城市规划设计研究院承担的重大政策研究课题成果。课题由建设部城乡规划司、城市建设司组织协调。

      课题组①系统梳理了中规院近年相关研究与规划实践成果，对城镇化的突出问题，发展态势，总体思路、路径与政策开展了深入翔实的数据分析和案例研究。课题研究中，建设部规划司、城建司与中规院对山东、安徽、河南、湖北、甘肃等省的7个县进行实地调研。在城乡规划司的支持下，中规院组织20个调研组，90多人对全国不同地区20个县(市)进行了深入调研。课题形成研究总报告、多个专题报告和20县(市)调研报告。

      下文基本保留了政策咨询报告的体例，将部分重要的分析、预测与佐证内容补入报告。篇幅所限，文中略去了大部分的数据与图表。

      1 突出问题

      1.1 过度依赖投资与土地扩张，投资与需求失衡

      2001年以来我国投资增速维持在20%左右，远超过GDP的增速，而万元固定资产投资创造的就业岗位数则由2000年的0.14下降至2010年的0.02。建设用地快速扩张，国有建设用地出让规模由2001年的1787km[2]升至2010年的4326km[2]②，增加1.42倍。在地方政府负债率高企、出口下降和国家严格土地保护政策下，高投资、大规模土地开发的发展模式难以为继。

      投资与需求的失衡抑制了有效需求的释放，制约了经济可持续发展。制造业与房地产领域投资比例由2003年的50.1%快速上升至2011年的59.2%，而符合居民生活需求的民生类、环境类投资明显滞后。环境类基础设施、公用事业的投资占比由13%下降至11.3%。靠住宅与商业土地出让补贴工业用地开发成本的做法较为普遍，造成城市住房价格成本快速增长，一定程度抑制了居民的消费需求。

      1.2 资源过度向大城市集聚，中小城市和小城镇发展受限

      大城市过度占有发展资源，高行政层级城市通过行政手段对项目资金、土地指标等资源层层截留，甚至从下级市县攫取资源。省会城市固定资产投资占全省比重超过30%的省区有11个，房地产投资占比超过30%的省区有18个。大城市人口过度集聚，资源能源紧张，交通拥堵严重，环境污染加剧，基础设施供给滞后，内涝、火灾等灾害频发，“城市病”问题突出。

      中小城市和小城镇在项目、投资和用地指标等方面受到限制。基层政府往往通过投融资平台、农地租用、小产权房等政策“擦边球”，甚至用违规方式获取资金与土地等指标。

      城市之间盲目竞争局面依然显著，城镇密集地区的发展缺少统筹协调。大城市不惜以牺牲环境和居民利益为代价与中小城市盲目争投资、争项目，既加重了大城市的人口与环境压力，又导致中小城市被迫发展高耗能、高污染的产业，从而造成区域内发展差距持续扩大和生态环境危机。城镇群内部缺乏区域协调和公平的生态环境保护与补偿机制，使得区域性污染控制与区域大气、水环境治理难以实现。

      1.3 大量流动人口就业地与家庭长期分离，影响社会稳定

      城乡二元体制使进城务工人员难以实现以家庭为单位的永久性迁移。2012年全国外出农民工数量达1.6亿人③，但仅有0.6%的外出农民工能够在务工地购房。农民工不同年龄阶段的就业与安家需求被忽视，就业地与安家地分离，严重影响社会稳定。

      大量外来务工人员与城市本地居民之间在社会保障方面的巨大差距，使城市形成新的二元结构。大城市落户门槛高、生活成本大，农民工、新毕业大学生等人员难以真正落脚，出现了大量在城中村和棚户区的“蚁族”和“蜗居”等居住现象。这不仅加深了外来务工人员与城市的疏离，还产生了社会矛盾。

      1.4 区域与城乡发展不平衡，制约全面小康实现

      区域发展水平存在巨大差距。2010年我国东部地区人均GDP达4.6万元，而中西部地区仅为2.4万元和2.2万元，远低于2020年人均5.7万元的全面小康社会标准④。占全国总面积40.8%的14个集中连片特困地区，农民人均纯收入仅为2675元，不足全国平均水平的一半。少数民族地区和边疆地区经济发展落后，基本公共服务和城镇基础设施供给严重不足。

      城乡居民收入、服务设施和居住环境等方面差距很大。2010年城镇居民家庭人均可支配收入为19109元，农村居民家庭人均纯收入仅为5919元，200多个县农村人均纯收入不足全国平均水平一半。这些地区要在2020年达到人均1.2万元的全面小康标准，任务艰巨。乡村地区公共服务和基础设施发展滞后，2010年城市和村庄的人均基础设施维护资金投入比达25∶1，部分农村地区基本供水尚未解决，北方农村冬季集中供暖普及率仍然较低。

      1.5 能源资源过度消耗，生态环境持续恶化

      城镇化快速发展加剧了资源过度开发和污染物的无序排放，生态环境状况不容乐观。我国人均国内生产总值仅为世界平均水平的一半，但人均能源消费已达到世界平均水平。资源密集型产业低水平过度发展、比重偏大，高耗能产业约占能源消费总量一半。我国十大流域的国控断面中10.2%属于劣Ⅴ类水质，25%湖泊水库处于富营养化状态，地下水水质评价较差-极差的监测点达57.3%。

      京津冀、长三角及珠三角地区的水质普遍较差；京津冀地区大气污染加剧，严重威胁居民身体健康；珠三角地区土壤重金属严重超标。近年来，中西部地区承接东部高耗能、高污染产业转移，导致生态脆弱地区环境恶化。

      1.6 基础设施建设滞后，制约居民生活水平提高

      基础设施建设总体水平不高，欠账较多，严重影响居民生活质量。2010年全国县城和乡镇区供水普及率不及80%。县城的燃气普及率不及70%⑤。城市排水设施标准偏低，排水管网密度不及发达国家的1/2; 2008-2010年间我国受调查的351个城市中62%发生过内涝灾害⑤。城市垃圾无害化处理率不到80%⑥，县城仅为40%。农村地区电网供电可靠性低。

      基础设施建设的投融资渠道单一，市场化程度低，价格机制不健全，过度依赖财政资金和土地出让金。2006-2011年全国市政基础设施投资中地方财政拨款近50%，城市基础设施维护建设资金中40%来自于地方政府的土地出让金。

      1.7 地方政府推进城镇化方式出现偏差，影响城镇化质量

      许多城市盲目追求城镇化发展速度，将城镇化率作为政绩和考核任务层层分解。一些城市为提高城镇化率，脱离实际调整行政区划或“村改居”，通过统计口径变化扩大城镇人口规模。

      推动城镇化发展的路径单一。将城镇化简单理解为大规模的城镇建设，盲目设立各类产业园区，出现了“圈地”、“造城”运动，制造出各种“债城”、“空城”。一些地区借城乡建设用地增减挂钩政策，在农村新社区建设中强征强拆，与农民争利，引发了群体性事件。

      城镇化推进过度追逐经济利益，城乡自然和文化遗产遭受破坏。大量历史文化名城、历史文化街区和风景名胜区过度商业化运作，开发强度超出历史文化保护要求和环境承受能力。一些城市不注重挖掘和传承历史和地域文化特色，把宽马路、大广场、超高层建筑当作城镇化的标志，贪大求新，“千城一面”现象严重。

      2 我国城镇化若干重大趋势判断

      2.1 基本国情决定2030年⑦前后我国城镇化率将保持在65%左右

      2.1.1 影响城镇化率的主要因素

      长期坚持不以牺牲农业为前提的发展理念决定了我国城镇化发展将不同于人口小国和移民国家的高度城镇化模式。多民族人口大国，传统农业文化和人地关系，国家粮食安全与农业现代化，独有的集体所有制土地制度以及土地作为农民基本保障等因素决定了我国特有的城镇化模式，未来我国农村将会长期保有相当数量的人口。

      保持一定数量的农村人口和乡村生产生活方式，有利于减少资源消耗，稳定生态环境品质。当前，我国人均能耗和单位产值能耗水平较高，其中城市人均能耗远远大于农村，城市人均建筑能耗为农村的2.93倍⑧。

      我国已进入人口老龄化阶段⑨，农村将成为老龄人口的重要养老地。未来乡村老龄人口将持续增长，目前乡村常住人口中40岁以上的为2.96亿，占乡村总人口的44.6%，占全国总人口的21.9%。根据农村迁居意愿调查⑩，这些人在农村居住、养老意愿强烈。

      城乡居民收入差距的缩小正在降低农民向城镇转移的意愿。我国城乡收入差距由2007年3.33下降到2012年的3.10，东部多数省份降至2.5-2.8。受此影响，从一产析出的劳动力数逐年减少，由2006年1501万人下降到2012年821万人。分析表明，1990年代以来，三次产业就业规模与城乡收入差距之间存在较大的相关性，当收入差距缩小时，一产就业规模下降趋缓。

      未来我国劳动年龄人口供给减少，将影响城镇化推进速度。2012年全国劳动年龄人口较2011年减少345万人，20多年来首次出现绝对量下降。根据推算，2013年乡村地区16-60岁年龄人口将首次出现下降，约为25万人，标志着我国劳动年龄人口不再延续一直以来的净增长态势，进入下行通道。乡村地区劳动力资源的“无限供给”的情况已经改变。

      受生命周期规律影响，不同年龄层的农村劳动力就业地选择差异明显，随着年龄增长，进城农民工出现返乡态势，这将降低城镇化发展的速度。全国20县调查显示(表1)，年轻的农村劳动力倾向于外出务工，随着年龄增大，外出务工比重下降，务农与本地兼业比重上升。当前，我国农民工中40岁以上比重已经超过40%，可以预见在未来一定时期内将出现较大规模的返乡浪潮。

      综合前述因素，通过对现有农民工转化数量分析，对全国新出生人口和新进入劳动年龄的农村人口数量分析，对农业劳动力继续向非农产业转移数量分析，测算出2020年我国城镇化率将达到60%，相当于城镇化率平均每年提升0.9个百分点；2033年(11)城镇化率将保持在65%左右，相当于城镇化率平均每年提升0.4个百分点左右。

      2.1.2 2020年、2033年城镇化率与城镇人口预测

      城镇人口增长的主要来源包括，现有2.6亿农民工和家庭人口在城镇定居或返乡，全国新出生人口和新进入劳动年龄阶段的农村人口去向，以及现有农业劳动力继续向非农产业转移的速度和规模。

      

      (1)现状2.6亿农民工转化数量分析

      这部分农民工2020年后基本进入40岁以上年龄，就近就业、照顾家庭、养老等的意愿增强。经测算到2020年现有农民工仍留在城镇的规模为1.13-1.53亿人，到2033年为0.72-1.31亿人。

      (2)全国新出生人口和新进入劳动年龄农村人口的去向分析

      将未来逐步进入劳动年龄的农村人口按照95%-100%进入城镇学习工作估算；未来在城镇接受抚养和教育的农村未成年人口按照新出生农村人口的70%-80%进行估算；同时考虑城镇新生人口增量；预计到2020年新增城镇人口规模在1.52-1.65亿人，到2033年在2.29-2.43亿人。

      (3)农业劳动力继续向非农产业转移的分析

      根据五、六普统计，全国农业从业规模10年期间减少22.5%，其中40岁以下占全部减少量的93%。2008年以来农业劳动力以每年3%的速度在减少，但减少速率趋缓。分别按照农业就业规模每10年减少约25%和减少速度维持在年均3%测算，2020年农业转移的劳动力规模在0.56-0.65亿人；2033年农业转移的劳动力规模在1.16-1.22亿人。

      《国家人口发展战略研究报告》指出到2020年全国人口规模将达到14.5亿人，到2033年将达到峰值15亿人。以2012年全国4.84亿户籍非农人口为基础，结合上述分析采用各项预测的上限，可得2020年全国城镇人口规模将达到8.7亿人，城镇化水平将达到60%；到2033年全国城镇人口规模将达到9.8亿人，城镇化水平将达到65%。2012年我国城镇化率为52.6%，这意味未来城镇化发展速度到2020年之前将维持在年均0.9个百分点左右，2021-2033年将维持在年均0.4个百分点左右(12)。

      2.2 中西部地区发展加快，经济与人口聚集的区域化格局逐步强化

      经济发展对内需的依赖日益加强，中西部消费潜力显现。2008年以来出口对全国经济增长的拉动能力明显不足，但消费保持了相对稳定的拉动水平。2008-2012年中西部社会消费品零售总额增速达到17%以上，超过东部。据测算2010年中西部人均边际消费率分别达到0.64、0.69，超过东部的0.61，中西部人口规模大(13)，成为我国释放内需的重要潜力地区。

      中西部发展加速，就业吸引力不断提高，东部地区人口增长趋缓。随着西部大开发、中部崛起政策相继实施，中西部经济产业加快发展，2008-2011年GDP年均增速保持在17%以上，总体超过东部；2005-2010年，中西部地区二产比重增加速度普遍超过东部沿海地区，呈现较快的工业化态势。农民工工资水平与东部差距缩小(表2)，就业吸纳能力明显增强，2012年农民工在中西部务工的比重较上年分别提高0.3和0.4个百分点，连续两年保持上升态势(图1)(14)。国家统计局农民工监测报告显示，2012年中部、西部农民工外出到东部就业的收入结余分别是1518元和1344元，低于在本地区内务工的收入结余。中部农民工在中部、西部务工比到东部务工多得64元和130元；西部农民工在中部、西部务工比到东部地区务工多得228元和90元。东部地区发展成本快速上升，对农民工的吸引力进一步降低，在长三角和珠三角就业的农民工占全国的比重已经连续4年呈下降状态(图2)。

      人口近域流动态势增强，区域化聚集的全国格局显现。六普显示农民工跨省流动多转向地域文化相近的经济相对发达省份。江浙沪皖粤湘桂跨省流动人口的70%在本区域内；京津冀跨省市流动人口的63%在本区域内，人口流动的区域化趋势明显。农民工近域就业的态势显著增强，2011年以来本地农民工(15)增速超过外出，省内农民工增速超过省外；2008-2012年，中、西部地区农民工省内流动比重分别提高5个和6个百分点，农民工流动更趋向于本省以内(图1)。受交通运输成本提升、内需市场扩大、传统地域文化认同等因素影响，以沿海城镇群、成渝地区、中部各省会城市所在的城镇密集地区为主体的经济与人口区域化聚集格局正在形成。

      未来一个时期全国层面人口红利趋向缩小，但中西部部分省份将保持较为年轻的人口结构。0-14岁人口是未来新增劳动力主力。数据分析表明，0-14岁人口占比20%及以上的地区已经从五普全国性分布缩减为六普以中西部为主的格局，特别是黄淮海、成渝、湘桂黔及江西、湖南等地区将成为我国主要的人口红利区。

      

      

      图1 2012年全国农民工分布情况示意图

      Fig.1 Social distribution of migrant workers in 2012

      资料来源：国家统计局2012年全国农民工监测调查报告。

      

      图2 全国三次产业就业规模变化与城乡收入差距的关系示意图

      Fig.2 Relationship between the three industry employment scale and urban-rural income ratio

      数据来源：中国统计年鉴，2013。

      

      

      图3 2006-2010年各规模城区、镇区常住人口变化图

      Fig.3 The variation of permanent resident population at different scales of cities and towns during 2006-2010

      数据来源：历年中国城市统计年鉴，中国建制镇统计资料。

      

      图4 2005-2010年全国第二产业在三次产业比重中的变化

      Fig.4 The proportion of the second industry during 2005-2010

      2.3 人口向大城市和小城市两端聚集，县级单元(16)成为城镇化的重要层级

      我国城镇人口发展整体上呈现向大城市与小城市(镇)两端集聚的态势。2010年我国57座城区人口百万以上的城市集中了1.66亿人，占全国城镇人口的27%。20万人口以下的小城市与小城镇，集聚了全部城镇人口的51%；其中县级单元自2000年以来聚集了全国新增城镇人口的54.3%，成为城镇化发展的重要层级(表3)。30万以下人口规模的城镇常住人口总量保持增长，其他大中城市人口总量均有不同程度的增减(图3)。

      大城市人口增长速度放缓。北京和上海的常住人口年均增量由2010年分别增长102万人和92万人，下降为2012年分别增长51万人和33万人。深圳常住人口增量由2010年增长42万人下降为2011年增长10万人。中西部中心城市人口集聚水平也出现下降，合肥、武汉、太原、西安等城市市区人口增长速度自2005年以来明显放缓(17)。

      县级单元经济活力显现。2008-2010年全国县级单元经济增速达到16.1%，高于同期地级及以上城市市辖区的11.8%。六普显示二产就业中县级单元占全国的比重达到49%。“工农兼业”、“城乡双栖”等灵活的就业与居住形式和相对较低的综合成本成为县级单元产业发展的优势(图4)。县级单元的消费潜力正在显现，2007年以来，县的社会消费品零售总额增速超过城市。城乡居民消费比由2004年的3.8下降到了2012年的3.2。国家计生委调查显示，2010年全国流动人口人均收入增幅为14%，而人均支出增幅仅1.8%，外出农民工打工期间仅支出基本生活消费，将更多的消费放在了家乡。2004年以来全国农村居民的消费水平加快提升，城乡居民消费水平差距逐年递减。县级单元人口总量占全国半数以上，消费能力还有较大提升空间。

      六普显示跨省流动人口为8600万人，其中农民工7717万人。跨省流动人口主要集中在沿海大城市，上海、北京、深圳、东莞4个城市集聚的跨省流动人口占全国的32%，其他15个吸引跨省流动人口达100万人以上的城市也集聚了32%的跨省流动人口(18)，受住房与生活成本高的影响，大城市难以成为农民工安家立业的首选场所。大城市的环境与财政能力也难以解决大量农民工的“市民化”。

      当前，2.6亿农民工中的50%以上集聚在县级单元(19)，农民工选择就近打工，安家定居的意愿越来越强。外出农民工呈现出年轻外出务工，中年以后回乡照顾家庭、养老的生命周期规律。2012年我国农民工群体内部年龄结构明显“大龄化”，30岁以下占比由46%下降到39%，40岁以上占比已由2008年的30%上升到41%(20)，2011年全国农民工调查报告显示，本地农民工平均年龄高出外出农民工12岁，本地农民工中40岁以上的占60.4%，而外出农民工40岁以上仅占18.2%。这反映了已婚大龄农民工不仅外出缺少竞争力，而且需要照顾家庭，更倾向于就近就地转移，这使得他们的外出积极性减弱。县级单元应对作为农村劳动力老龄化，容纳大龄农民工落脚定居与养老福利地的功能日趋重要(图5)。

      2.4 资源环境约束趋紧，倒逼发展模式转型

      资源能源短缺制约产业和城镇发展。我国每年因为城镇化减少的耕地数量就接近2000万亩，水土资源短缺进一步加剧。2000-2009年，我国城镇化率年均增长1.35个百分点，而人均能源消费量年增长7.99%，按此估算城镇化率达到65%时，我国年能源消费总量将达到64亿t标煤，突破我国40亿t标煤的能源消费上限(21)。而我国石油对外依存度已经从21世纪初的26%上升至2011年的57%。快速城镇化伴随的资源能源消费增长，已经影响资源能源供给安全。

      环境约束凸显，倒逼产业与城镇发展模式转型。2012年我国

排放总量2117.6万t、氮氧化物排放总量2337.8万t，主要污染物和温室气体排放总量居世界前列。2013年上半年京津冀、长三角、珠三角的74个城市空气质量超标天数比例为35.6%，城市环境急剧恶化，环境污染对人体健康造成的威胁不断提高。传统发展模式难以为继，产业与城镇发展模式亟待转型。

      

      图5 区域性人口红利

      Fig.5 Regional demographic dividend

      3 新型城镇化总体思路

      3.1 坚持实现小康社会和现代化目标，以人为本，四化同步

      推进新型城镇化要以全面建设小康社会、实现现代化为总体目标，坚持以人为本，工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步，走区域协调、城乡互动、低成本、低风险的城镇化之路，形成经济高效、社会和谐、文化繁荣、资源集约、绿色低碳、人民安居乐业的城乡健康发展新格局。

      3.2 坚持立足解决近期发展的主要矛盾，远近结合，积极稳妥

      推进新型城镇化既要突出长期性和前瞻性，更应有利于解决当前社会经济发展的主要矛盾，重点解决现阶段经济增长乏力、就业形势严峻、城乡差距过大、生态环境持续恶化等突出问题，不盲目追求城镇化速度，不简单下达城市化指标。

      3.3 坚持转变城镇化发展路径，体制创新，政策配套

      改革体制机制，加强配套政策的综合设计。重点协调国家经济产业、财税金融、土地管理、户籍制度、社会保障、行政区划、城乡建设、交通能源等相关政策的制定和衔接。设置国家层级政策试验区，将具有典型性、代表性的城市和县域单元作为改革试点，进行综合配套实验。

      探索路径转变，实现新型城镇化，要积极推进四个转变：①转变发展模式，从强调发展速度转变为注重发展质量，将提高城乡居民生活质量，缩小城乡差距，实现农村转移人口就业与居住地统一，生态环境改善作为衡量城镇化发展质量的重要标准；②调整发展动力，从扩张型投资和出口拉动转向以消费需求、民生型与环保型投资拉动。通过新型城镇化扩大城乡就业，提高城乡居民收入，从而引导有效投资需求，释放消费需求；③均衡发展权力，改变当前由城市行政层级主导的大中小城市发展资源不均衡现状，既要发挥城镇群和大城市的引领作用，更应以县级单元为着力点，大力提升中小城市发展水平，促进本地城镇化；④更新发展理念，从重视物质建设转变为以人为本，加快消除农村转移人口在就业、居住、子女教育以及社会福利保障方面与城市居民待遇上的差别，2020年在大中小城市实现就业期间待遇与保障的统一。

      3.4 坚持实事求是，多层级、多方式推进城镇化

      当前，2.6亿农民工分布在不同区域。在本乡镇占37.8%，乡外县内占12.4%，合计50.2%，该群体的城镇化应当通过发展县域经济，加快推进县域内城乡居民身份待遇一致，实现本地城镇化。在县外省内的占20.7%，该群体的城镇化，应由各省根据条件和能力，创新推进省域城镇化。跨省流动的占29.1%，约3850万人集中在10个特大城市(22)，该群体不可能短期内实现完全的“市民化”，应当通过体制创新，提高社会保障和福利，公平享受基本公共服务，改善居住条件，逐步缩小身份待遇差距。

      农村转移人口是新型城镇化的主体，应以公平享有发展机会和权益为原则，创造条件为农村转移人口提供可自主选择的多种城镇化路径。建立大中小城市和小城镇在就业、居住、公共服务等方面不同优势的梯度供给结构，以“大中城市就业+定居”、“大中城市就业+周边小城镇定居”、“大中城市就业与居住+回乡养老”、“县域就业+定居”等多种方式解决农村转移人口身份待遇统一和安家诉求，实现以人为核心的新型城镇化。

      4 新型城镇化路径与策略

      4.1 推进体制改革，建立市场主导的城镇化调控机制

      简政放权，依据事权划分，改革中央、省级、地级和县级城镇化推进机制，转变各级政府职能，减少行政权力对资源配置的过度干预，保证各级城市依据自身资源禀赋发展的自主权。

      加快改革人口管理政策，推进农村转移人口在居住、子女教育、社会保障等方面享有城市基本公共服务。立足扩大内需、产业升级，创新促进产业和空间发展相协调的政策机制。在确保农民集体土地产权基础上，创造符合地方特点、灵活多样的集体土地使用制度。探索建立区域生态环境保护补偿和处罚机制。促进相关配套政策跟进，加快综合配套改革的先行先试。

      充分发挥市场配置资源的基础性作用，改革投融资体制。加快建立风险可控的地方政府融资机制，把地方政府债务收支纳入预算管理，探索符合条件的城市发行市政债券。完善财税体制，将土地出让金收入全部纳入土地储备基金，实行比一般预算资金更加严格的支出审查。提高城市基础设施融资比重，通过政府与社会资本合作，吸引社会资本参与基础设施和公共服务设施的建设和运营。将政府投资重点转向公共服务、民生与环境保护等基础性公益性领域。

      4.2 实施差异化政策，加快缩小区域差距

      实施差异化的区域发展政策。根据经济产业联系、人口流动空间特征、自然地理条件、地域文化类型等多种因素，将全国划分为若干个城镇化发展分区(图6)，建立因地制宜、分类引导、分区优化的政策体系，引导各地走差异化、特色化的城镇化道路。

      推动东部地区的发展转型，促进产业升级和城镇格局优化，保持与生态环境承载力相适应的人口与经济规模适度增长。以内需发展和内陆开放为导向，顺应当前产业与人口在中西部聚集的区域化趋势，利用区域资源禀赋、发展空间和人口红利优势，承接东部地区产业和技术转移，创新发展中西部特色工业化、城镇化道路。加快推进中西部人口密集地区城镇化进程，合理引导地广人稀地区产业与人口集聚。

      制定多渠道、多方式的区域振兴扶贫政策，扶持老少边穷地区发展。重点提高集中连片特困地区县城和小城镇的地区服务供给能力，走集中发展、就近聚集的城镇化路径。提高边境地区小城镇与居民点的公共服务水平，重点建设内陆门户和口岸城镇，实现富民兴边的国家战略目标。尊重民族地区社会文化特征，走特色化的经济与城镇化发展道路。加快资源型城市和老工业基地城市的产业转型和城市功能提升。推进新疆建设兵团城镇化进程和兵团城市建设。

      4.3 构建弹性城乡关系，保障城镇化进程中的人口双向流动

      充分尊重城乡发展的不同规律与合理差别，充分利用城乡发展的互补优势，实现城乡人口和要素自由流动，建立弹性互动的新型城乡关系，抵御经济社会发展风险，促进城镇化健康发展。

      逐步完善城乡双向流动机制。近期推进农民工平等享有城市基本公共服务，稳定农民的耕地和宅基地权益，保持农民工在转移过程中的基本养老、基本医疗卫生等社会保障的延续性。远期建立更加一体化的社会服务与保障制度，实现城乡居民自由流动。

      农村发展应当与我国适度规模经营的农业现代化道路、老龄化社会需求、绿色低碳模式和历史文化传承相适应。随着工业化和现代化进程，乡村生态环境、田园风光、历史文化与民俗、传统农耕生活方式的价值将越来越高，乡村与城市相互服务关系日益重要。应当发挥乡村农产品生产、生态保育、历史文化保护、养老和休闲等多重服务功能，满足城乡居民需要，扩大消费需求，带动农民收入提高，提升乡村文明，促进城乡融合。

      4.4 加快转型升级，发挥城镇群和大城市引领作用

      优化提升珠三角、长三角、京津冀、成渝、长江中游5大核心城镇群，积极发展海峡西岸、海南(南海)、天山北坡、哈长、滇中、藏中南等6个战略支点地区，培育11个城镇化重点地区(图7)，构建“5611”空间结构，促进区域均衡发展，引领我国城镇化空间合理布局。

      加强城镇群协调发展。加强区域交通、重大基础设施、生态环境保护、水资源综合利用、海岸线资源保护与利用等协同规划和建设，统筹安排区域重大项目，切实提高区域环境协同治理能力。推进区域基础设施和公共服务设施共建共享，划定区域基础设施廊道，引导电力、输气输油、通信管道区域化布局。加快发展集约化运输方式，发展多方式联运，优化各类运输设施布局。完善城镇群内部的城际轨道交通网络，形成以都市区为核心，城镇之间多通道、网络化交通格局。

      加快大城市转型发展。提升北京、上海、广州、天津、重庆、武汉等重要中心城市的创新与综合服务水平，增强国际竞争力。以省域中心城市为核心，构建中心城市和周边地区一体化发展的都市区格局，带动各省区工业化、城镇化发展。推动省域的水体、大气和垃圾的综合整治，建立省域污染控制与生态安全格局，倒逼大城市转型发展。

      4.5 激发县级单元发展活力，促进全面实现小康

      赋予县级单元更多发展机会，激发自下而上的创造和探索。改变高行政层级城市优先获得财政、土地、项目、园区设立等发展资源的状况，保障县级单元和重点小城镇获取更多发展权利。鼓励县级单元发掘自身优势特色，探索农民自主选择的城镇化机制。

      繁荣县域经济，全面提高农民收入。加快农业现代化步伐，提高务农收入；积极推进县域工业和服务业发展，引导农业劳动力向二、三产业转移，促进就近就业，提高非农收入。多渠道、多方式帮扶贫困县发展，提升特困地区城乡居民收入、加快脱贫。

      促进县域全面发展，实现本地城镇化。全面振兴县域社会、经济和文化发展，提升城乡公共服务和基础设施水平，保护生态环境，传承地域文化，实现就近安居乐业的本地城镇化。

      4.6 推进农村转移人口住有所居，平等享用基本公共服务

      加快解决农村转移人口住房困难。建立市场配置和政府保障相结合的分层次、多样化的住房供给模式，将符合条件的农村转移人口纳入住房保障范围，实现住有所居的目标。

      鼓励农村转移人口在城镇租赁和购买各类商品住房，给予与城镇居民同等的信贷、金融、税收等政策优惠待遇。鼓励用工企业采取廉价租赁等方式向农村转移人口提供居住场所。

      创新大中城市农村集体建设用地管理模式，在符合城乡规划和土地利用规划前提下，对城中村、城边村宅基地上的住房进行更新改造，划定范围，控制规模，不变土地性质，形成城乡互动、低成本、农民自主经营的“公租房”、“廉租房”，为农村转移人口提供居住服务。

      按照城镇常住人口规模，统筹配置学校、幼儿园、医院、文化和体育等公共服务设施。鼓励多种方式办学，合理布局中小学校，均衡教育资源，全面解决进城农民工随迁子女平等接受义务教育的问题。

      

      图6 城镇化发展政策分区示意图(10大分区)

      Fig.6 Spatial division of urbanization policies

      资料来源：邹德慈，李晓江，吴志强.2014.

      

      图7 城镇化重要地区空间格局图

      Fig.7 Spatial distribution of key regions of urbanization

      资料来源：邹德慈，李晓江，吴志强.2014.

      4.7 建设低碳生态智慧城市，提高民生环境基础设施建设水平

      制定生态城市建设发展目标和战略，加强技术集成应用，广泛推进生态城市(城区)建设，实现土地集约紧凑和混合布局。大力发展绿色交通和绿色市政基础设施，加大可再生能源推广规模，加强水资源循环利用和垃圾无害化处理设施建设。大力发展绿色建筑，提高新建筑节能标准水平，加快对既有老旧建筑的节能改造，增加城乡绿地空间，保护和恢复湿地，完善提升城市绿地的生态功能。

      推动智慧城市建设。开展城市基础设施智能化改造，实现城市精细化管理。推动政府公共管理和公共服务信息化，开放信息资源，拓展城市服务能力。推动物联网、云计算、大数据等新一代信息技术创新利用，发挥信息化对城镇化的支撑作用。

      提高基础设施建设水平，促进城乡现代化建设。城市供水设施以提标改造为主，保障城市用水安全。优化能源供给类基础设施，解决能源供给与区域发展需求的矛盾。填补排水和环卫基础设施缺口，提高配置运行水平。

      完善城市生命线工程建设，应对各类突发公共安全事件。加强城市新区科学选址，避让自然灾害高发区。加强备用水源建设，提高供水保障能力。加强排水设施建设与管理，减小城市内涝的危害。完善城市避难场所建设，制定各类灾害应急预案。

      推进投融资体制改革，在加强政府对民生、环保公益性基础设施建设投入的基础上，建立多层次、多渠道的基础设施建设投融资模式，完善价格机制，发挥市场作用，利用市政债券、基础设施建设产业基金、特许经营、政府购买公共服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。加大对基础设施投资、建设、运行维护的监管，完善行业服务质量评价考核标准，保障公共服务质量。

      对中央和地方在基础设施建设投资上的事权进行划分，地方政府承担提供基础设施和保障公共服务的基本职责；中央政府对贫困落后地区、公益性基础设施建设实行财政转移支付。

      投资作为经济增长主要动力的状况难以在短期内得到改变。把政府的公共投资转向民生与环境领域，既可保持一定的投资总量，又可降低能源消耗，污染排放和城乡生活成本。北方地区有超过20亿m[2]的既有建筑急需改造。按照200元/m2标准，则投资需求为4000亿元。若将北方100亿m[2]采暖建筑全部进行改造，则投资需求更大。降低20%公共建筑单位面积能耗，将降低商品能耗3400万t标准煤，相当于全国建筑总能耗的4%，全国总能耗1%。

      4.8 保护自然与文化遗产，体现地域文化与特色风貌

      加强历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区保护。加大国家财政专项保护资金支持力度，引导社会资金进入，加大保护投入。禁止在保护区内大拆大建，将历史文化保护与改善民生紧密结合。建立历史文化名城保护规划体系，编制全国历史文化名城(镇村)保护体系规划，严格制定和实施历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区的保护规划。将历史文化保护作为各级相关政府的考核内容，开展保护专项检查，加强对保护效果的动态监督。

      整合现有风景名胜区、自然保护区、森林公园、国家地质公园、湿地公园等资源，强化各类自然遗产保护区域的统一保护和建设。启动《风景名胜区法》立法工作，编制全国风景名胜区体系规划。将风景名胜区纳入国家生态补偿范围，落实生态补偿和生态转移支付政策和资金；加大中央财政对国家级风景名胜区保护补助资金额度，力争每年达到20亿元；地方各级财政安排风景名胜区专项保护管理资金；建立“国家级风景名胜区保护基金”，吸引社会捐赠。

      保护城乡特色风貌，建设美好城乡。转变大规模旧城改造模式，推进城市建成区有机更新。加强重点地区规划设计和管理，构建具有地方特色的城市公共空间。结合水系统、绿地系统建设，优化城乡空间形态和环境，传承人文风貌特色，鼓励城乡文化多样性发展。建设大城市永久性生态保护区、区域性绿地、绿带和绿道网，通过地方立法保障实施。

      4.9 坚持规划调控和交通引导，促进城镇合理布局

      城乡规划是引导城镇化健康发展的重要依据和手段。强化城乡规划综合调控作用，建立健全各级部门之间的协调机制，加强城乡、土地利用和社会经济等各类规划之间的协调和衔接，避免土地指标分配肢解城乡整体布局，避免以单一经济目标评价城乡发展。

      优化城镇体系布局和形态。组织开展全国城镇体系规划和跨区域的京津冀、长三角、珠三角、成渝和长江中游城镇群的规划编制。加强省域城镇体系规划制定和实施。推动城乡规划全覆盖，开展县(市)域城乡总体规划。

      加强城乡规划管理。划定城镇建设用地增长边界，完善“三区”、“四线”(23)等强制性内容管理制度，将各类开发区、新城纳入城市总体规划统一管理，强化城乡空间开发管制。健全国家城乡规划督察制度，继续加强对规划实施的事前、事中监督。探索建立城市总规划师和乡村规划师制度。

      确立以轨道交通为骨干，公共交通为主导的绿色综合交通体系，通过规划控制与绿色交通引导，维护我国城市的紧凑、可持续发展。加快发展城市大运量快速公交系统，大力提倡绿色交通出行，加强自行车和步行交通系统建设，公平分配道路空间资源。加强交通需求管理，合理引导小汽车有序发展和适度消费。建立城市之间以轨道交通为骨干的网络化交通格局，促进城镇沿主要交通线集聚发展，引导城镇合理布局。

      4.10 纠正城镇化工作偏差，推动发展模式转型

      坚持城市发展的科学性，遵循城镇发展客观规律，实事求是确立城市发展目标。反对盲目追求城镇化指标、盲目追求城市规模和制定不切实际的城市定位。坚持现有国家建设用地标准，严控城市建成区低水平蔓延，确保城市空间紧凑集约，推动城乡开发建设向环境友好、资源节约的内涵式、效益型模式转变。

      规范各级城市盲目建新城、新区的行为，杜绝各类“空城”、“鬼城”、“债城”。新区建设应依托老城，加强产城融合，防止新区功能和产业过于单一，严控远距离、飞地型的新城开发。清理整顿各类开发区、工业园区和低效使用的工业用地，建立工业用地集约利用指标体系，制止以工业发展名义大规模圈地占地。

      重视建成区和旧城功能提升与有机更新，挖掘存量土地价值，提高人居环境品质。发挥城市非正规空间、非正规就业(24)在提供低收入人群住房、就业、收入与服务等方面的作用，缓解城市内部二元结构压力，实现包容性增长。

      控制政府债务风险，建立政府任期举债责任制。合理控制居住用地容积率，防止过度以住宅用地出让收益补贴工业用地。加快财税体制改革，转变以土地财政为主的投融资机制。扩大房地产税试点范围，建立保障城市可持续运行的长效财政金融体制。

      5 以县级单元为近中期重点，推进新型城镇化

      新型城镇化的重要内涵是以人为本，提供给农村转移人口多种就业和居住选择。县级单元不仅是统筹城乡一体化发展的重要空间，更是推进本地城镇化的合理单元，其优势在于：一是可有效降低全社会城镇化成本，促进产业空间布局与劳动力分布合理契合；二是可以使农民工兼顾就业与安家。当前农村转移人口大规模长期流动、城乡发展差距过大、农民工市民化等一系列问题单靠大城市难以解决。因此，迫切需要将县级单元作为近中期推进新型城镇化的主要突破口，积极稳妥，优先发展。

      推进新型城镇化，应从全国选取不同地区的县级单元进行综合型制度与政策试验。县一直是我国最基本、最稳定的行政治理单元，县域改革包含政治、社会、经济和文化的综合试验，且政策试验风险较低，可为推动顶层体制机制改革和社会经济全面发展提供有益探索。

      全国20县(市)调研样本数量约为全国县级单元总量的1%，样本涵盖我国东、中、西部9个省份和1个直辖市。县(市)样本具有一定代表性和典型性，多是人口数量在中等以上的县(市)，经济发展水平则涵盖了富裕的、中等的和落后的县(市)。通过20县(市)城镇化专门调研，项目组获得大量一手信息和数据，成为本研究中县级单元政策建议的直接依据(表4)。

      

      5.1 发挥资源整合优势，推进县级单元综合改革试验

      合理划分市、县两级政府事权，调整市代管县管理体制，全面推进省直管县。慎重对待撤县改市，严格控制撤县改区；扩大人口产业大镇的政府权限，提高社会治理和公共服务能力。实施省直接给县级单元下达土地指标、审批县级单元城乡总体规划等多项改革。

      选择不同类型的县级单元进行综合改革试验。探索户籍制度、土地制度、财税体制、投融资体制等系统改革，促进城乡资源统一配置，土地、住房等要素平等交换，城乡居民享有统一的就业机会、公共服务、福利与保障，打破城乡二元结构，真正实现城乡一元化社会。积极探索上级转移支付专项资金打包统筹使用。

      县级单元应根据城乡总体规划，统筹城乡建设用地在县域内平衡使用，合理布局三次产业；统筹各级城镇和农村居民点建设，实现适度集聚和品质提升；统筹城乡各项公共服务设施和基础设施，实现设施和资源平等共享。统筹使用资金，同步推进城乡建设，加快形成“以工促农、以城带乡”的良性互动。

      5.2 鼓励土地流转提升生产效率，合理利用宅基地激发农村活力

      保持土地制度连续性，稳定农村土地承包关系。不搞强迫命令，采用多种方式鼓励耕地向专业大户、家庭农场、农业合作社流转，促进适度规模的农业生产。

      加快农村集体土地确权。在符合城乡规划、保证居住功能不变的情况下，鼓励以租赁方式促进宅基地有效利用，探索市场化机制。

      提升县域配置资源的效率，在县域内探索宅基地统筹分配、交易、腾退补偿机制，允许农民宅基地在县域内自主流动。土地流转率超过80%的村庄，在村民集体同意的情况下，允许在县城、镇区或乡集镇集中宅基地建设新居或选择保障房。政府负责规划管理和基础设施建设，省级政府在土地置换政策和基础设施建设投资上予以支持。

      5.3 促进三次产业协调发展，重点支持涉农产业

      大力支持农业及涉农产业。重点支持安全农产品生产基地建设，全面加强农产品安全生产管理与监控。明晰涉农企业门类，制定支持涉农产业的专门政策，降低涉农企业设立门槛，对涉农产业设立专项土地指标，并给予金融和税收等支持。发展农业科技、管理、营销等农业服务业，建立农资市场体系和综合型、专业型互补的农产品市场体系。

      加快工业发展，引导产业合理布局。创新县域工业生产组织模式，以产业集中区引导工业企业在县城和重点镇布局。整合分散的劳动力资源，集聚人口和消费，促进形成集中紧凑的小城镇。中央和省级财政对中西部县城和重点镇的产业集中区基础设施建设给予重点支持。

      

      图8 20县(市)调研：人口迁入特征与本地农民人均收入相关性分析

      Fig.8 Investigation in the 20 counties(cities):the correlation analysis of the characteristics of population inward movement and the average personal income of local farmers

      

      图9 20县(市)调研：农民在外购房及占全部农民家庭百分比情况

      Fig.9 Investigation in the 20 counties(cities):the specific proportion of places that farmers choose to purchase housing outside their hometown

      促进生产性服务业发展，构建三产融合发展的平台。建设专业市场和流通网络，促进本地农业、工业和服务业融入区域市场。繁荣生活性服务业，释放消费潜力。完善覆盖县域的便民商业体系，加强休闲娱乐、体育文化等服务设施建设。鼓励具有区位和资源优势的县级单元，发展区域性商贸流通、休闲旅游等服务业。

      20县(市)调研表明，工业是带动就业、促进人口集聚的重要动力，对县域经济贡献率高。2012年人均GDP超过1万美元的县级单元，第二产业占比均在50%-60%之间。县级单元暂住人口数量与工业发展水平密切相关，暂住人口较多的丹阳、太仓、平湖2012年全部规模以上工业总产值平均值达到1420亿元。人口大量流出的临泉、高州、安岳、西华、大悟2012年全部规模以上工业总产值平均值仅为142亿元。

      农业的稳定发展是本地城镇化的重要支撑。20县人口稳定或呈现净流入，本地城镇化特征较为明显的县级单元不仅城镇居民人均可支配收入较高，农村人均收入水平也明显高于其他县(图8)。

      5.4 鼓励灵活多样就业，促进农村转移人口就近安居乐业

      加快中西部县级单元二、三产业发展，引导农业转移劳动力就近就业。发挥资源丰富、劳动力充沛等优势，吸引沿海资源型和劳动密集型产业向中西部转移。将每年新增就业岗位数作为衡量城镇化推进工作的重要考核指标。

      依托县城及重点镇提供多产业、多门类、多形式的劳动岗位，形成灵活互补的就业体系。在小额贷款、税收减免、土地利用等领域提供优惠，鼓励外出劳动力回乡创业，重点发展农业、休闲旅游、生活性服务业。加强县域内劳务市场建设，鼓励短期劳务和非正规就业、兼业、自雇等多种就业方式。

      引导县域房地产市场提供价格合理、经济舒适的普通商品房。通过规划、土地供应、税收和金融等调节手段，增加中小户型、中低价位商品住房供应，满足农村转移人口进城购房需求。采用货币补贴，利用城中村提供“公租房”、“廉租房”等方式为低收入人群提供住房保障。

      县级单元私营和个体从业人员规模快速增长，是非正规就业的重要载体。2001年，全国县域城镇从业人员数6045万人，其中私营企业和个体从业人员为1427万，占比为23.6%。到2011年，县域城镇从业人员数增长到10884万人，其中私营企业和个体从业人员为5746万人，相比于2001年增长了3倍，52.8%。而同期单位就业人员仅增长了11.2%。

      20县调查显示，大部分县的农民主要选择在县城购房(图9)。20县的县城房价、农民家庭收入、可承受房价等调查显示，县城房价和购房农民家庭收入比全部在6-13之间，表明目前县城房价尚在合理价格区间；对县城房价具有较强支付能力(房价收入比为6-10)的农民占全县农民的比例高于30%的有12个，其中8个达到60%以上，表明农民到县城购房的潜力较大。

      5.5 分级分类，因地制宜推进县级单元城镇化

      20个县(市)的社会经济发展水平差异较大(表4)，城镇化水平也有很大差距，最高的永川县为73.3%，而甘谷县仅为17.5%。同时，县域内城镇居民点的人口聚集能力存在较大差异。郫县人口净流入率高达59.2%，临泉县人口净流出率达到29.5%。县域内部城镇人口聚集的能力出现分化：20个样本中7个县(市)的县城人口快速增长，4个县(市)出现镇区人口比县城增长更快的现象，还有少量县(市)的村庄地区人口较快增长。因此，针对不同地区、处于不同发展阶段的县级单元，应当因地制宜推进城镇化，同时对于县域内不同层级的城镇、乡村居民点提出差异化的发展政策。

      突出县城公共服务和产业带动的双重职能。发挥县城在带动经济发展、组织三次产业联动，吸纳就业方面的重要作用，促进县城优质公共服务向城乡全域延伸，提升农村居民生活水平。地广人稀和生态环境敏感脆弱地区，着重强化县城的公共服务职能。

      发挥镇联系城乡的重要服务职能。将重点镇的公共服务设施配套标准提高到城市配套水平。支持人口规模较大的镇区积极发展产业，成为农村劳动力转移的首选地区。对人口聚集能力弱、公共服务不足的平原区乡镇，实施行政区划调整，简化管理层级，提高服务能力。

      适度规模的农业生产方式决定了农村分散的居住形态，村庄建设要防止照搬城市模式盲目集中建设。农村建设应尊重长期形成的人与自然和谐的乡村环境，坚持延续文脉、节约土地和保护生态的原则，提倡生态园林化、村庄特色化、生活现代化；严禁破坏乡村传统风貌、村落格局、生态景观和历史文化价值的行为。近期重点加强农民最急需、最基本的住房、交通、给排水、电力、通讯、环卫等基础设施建设，推进环境综合整治。

      

      图10 20县(市)调研：村民在城镇购房原因

      Fig.10 Investigation in the 20 counties(cities):reasons for the villagers to buy housing in cities and towns

      加强对不同地区的县级单元分类指导。城镇群核心地区及大城市周边地区重点发展都市农业，工业与区域协同发展，加强区域型和专业化服务功能，基础设施和综合交通设施建设实现区域一体化。城镇群边缘地区重点发展高效农业，积极承接核心区扩散的产业和功能，服务业注重特色和错位发展。特色产业地区根据资源、环境、历史文化等条件，积极发展特色农业、旅游业、采矿及加工业等。人口众多的粮食主产地区，采用直接补贴等方式鼓励土地流转，释放农业剩余劳动力；重点发展劳动密集型产业，扩大就业。地广人稀地区和贫困地区，重点建设公共服务完善的城乡居民点，引导集中居住，加大教育扶贫投入，稳妥推进农牧区、扶贫开发区、地方病重病区、灾害频发区和生态自然保护区等地区的生态移民和安居工程。

      5.6 缩小县城、重点镇与城市公共服务差距，提高人口集聚能力

      重点提高县城和重点镇公共服务设施质量，以优质的公共服务吸引农村转移人口向县城和重点镇集聚。创新机制，引进优秀师资和优秀医疗人才，鼓励大中城市学校、医院在县级单元设置分校(院)，大力提升县城教育和医疗服务标准和水平；将城镇优质公共服务向乡村地区延伸，促进公共服务城乡共享(图10)。

      加强对县域各级教育设施的投入，尽快填补县域教育设施缺口。以标准化中小学建设标准的低值计算，县镇的小学、初中现状分别有3250万m[2]和5590万m[2]的建筑面积缺口。以新建校舍建设成本3500元/m[2]计，投资需求为3080亿元。目前，全国小学、普通初高中校舍中危房建筑面积达1.5亿m[2]，占校舍总建筑面积的10.6%。危房校舍建筑主要集中在欠发达地区的县镇和农村地区。以危房校舍改造成本3000元/m[2]计，投资将达到4500亿元。

      大力发展中等职业教育，提升农村年轻劳动力的就业能力。加强以农业新技术应用为主的农村劳动力技能培训，促进农村劳动力向城镇技术性岗位转移和农业生产率提升。

      加强对县域各级医疗设施的投资，重点加大落后地区乡镇和村级医疗卫生设施建设。现状城乡医疗设施差距明显，各级城市医疗服务差距持续扩大。2011年，全国各级城市市辖区千人医疗卫生机构平均床位数为6.24张(近5年增长1.34张)，县和县级市仅2.80张(近5年增长0.80张)。建立村级医务人员培训制度和县乡医务人员交流制度，缩小城-镇-村医疗服务水平差距。逐步提升农村合作医疗国家补贴额度，建立县域城乡一体的医疗保险制度。

      加快推进一体化的城乡公交服务。建立公交化的客运系统，构建服务城-镇-村三级的城乡公交网络。将城乡公交和农村客运服务一并纳入政府公共服务范围，按照政府主导、因地制宜、利益兼顾的原则制定服务标准，创新运营模式。

      根据20县“农民在县城购房原因调查”数据，98%为了子女教育，22%为了就医方便，60%为了进城就业，52%为了准备结婚。显然，县城成为农民获取优质公共服务和就业安家的重要选择。

      5.7 统筹城乡基础设施建设，提升县域现代化水平

      构建城乡一体化的新型基础设施体系。将城市交通、给排水、能源、通讯以及环卫等设施延伸到农村地区，实现农村居民生活现代化，促进城乡融合；完善镇、村基础设施建设标准体系，因地制宜开展村镇基础设施建设，实现城乡基础设施统一布局和建设。

      加大供水设施投资力度。“十二五”末县城公共供水普及率达85%，重点镇达75%；远期实现城镇公共供水全面普及，供水水质稳定达标(25)。适度超前排水和环卫基础设施建设。“十二五”末县城污水处理率达70%，垃圾无害化处理率达70%，县城新增污水处理和垃圾处理能力分别为1006万t/日(26)和18.2万t/日(27)。提高县域能源基础设施水平，提高供热、燃气的普及率，将城市宽带网络延伸至乡村地区。

      加大县域环境保护力度，依托自然山体、水岸、湿地等自然资源开展生态环境建设，提升县城园林绿化建设水平。加强农业污染和工业污染的监管与治理力度。完善生态补偿机制，防止污染向生态脆弱地区转移，保障县域生态安全。

      县域基础设施需分地区、分行业设定差别化的建设目标和投资主体，加大县城基础设施的政府投资力度，各地区因地制宜地选择市政债券、特许经营、政企合营等基础设施投融资模式，建立投资利益分配协调机制，完善价格体系，保障公益性和盈利性基础设施的协调发展。

      20县(市)调研显示，县城集中供水普及率较高，水厂工艺以传统工艺为主。各县均设有污水处理厂，40%进行污水再生利用，15%对污泥进行处置与资源化利用。县城垃圾处理以填埋为主，但填埋场运行水平较低，存在二次污染的危险。虽然一半以上的县实施了城乡环卫一体化，但实际操作效果不佳。供暖是县城基础设施建设的短板，北方部分县城没有集中供暖。集中供暖以燃煤为主要能源，自采暖以电、分散式锅炉房、燃气壁挂炉为主要采暖方式，少数县城有热电联产发电厂进行供暖。

      20县(市)调研表明，农村地区污染治理设施几近空白，化肥农药、畜禽养殖、农田固废、农村生活等造成的污染日益严重。不少县城及乡镇的经济发展以牺牲环境为代价，发展方式粗放，对污染企业监管不力。部分地区污染问题长期积累，老债新账叠加并存。

      5.8 完善政策，防范风险

      完善土地增减挂钩政策。充分尊重农民意愿，结合农业产业化和农村现代化，同步推进土地增减挂钩，防止以获取土地指标为目的，盲目进行迁村并点和农村新社区建设。土地增减挂钩中新增的土地指标在县域内使用。

      实施区域环境监管，防止重污染企业向生态敏感地区和优质农产品产区转移。建立对承担区域生态环境保护责任的县级单元的合理补偿机制，尝试碳汇交易制度。

      避免县级单元生活成本过快上涨，提前制定相关政策，严控住房投机，谨防房地产泡沫向县级单元转移。

      强化省级政府对县级政府的监管力度，加强县级政府行政管理能力与公务员队伍建设，提升县级政府在推进新型城镇化中的综合治理水平。

      坚持村民自治的民主管理方式，鼓励农民自主自立建设新农村。吸引社会精英回乡，提升治理水平。在小城镇和新农村社区引入市场化、专业化管理，控制财政供养人口，降低财政负担，提高管理效能。

      县级财政对土地出让存在一定依赖。20县(市)调研显示，本级县财政收入共651.5亿元，其中土地出让收入共188.5亿元，占比为28.9%。土地出让收入最高的是丹阳市，为31.5亿元，最低的是遵化市，为0.4亿元。各县本级财政对土地出让收入的依赖度差距较大，土地出让收入占本级财政收入最高的是安岳县，比重达64.2%，最低的是遵化市，比重为2.9%。

      20县新增城镇建设用地来源及建设用地增长量调查显示，随着国家对城乡建设用地增长控制趋于严格，县级单元从上级获得的土地指标逐步减少。但是县级实际新增的建设用地并未减少，原因是利用城乡建设用地增减挂钩政策已成为当前获得土地指标的重要手段(表5)。

      

      ①中规院参加本课题研究工作和县域调研的单位有城建所、水务院、城乡所、研究一室、环境所、交通院、西部分院、上海分院、深圳分院、区域所、信息中心、名城所、风景所、住房所等。

      ②资料来源：2011中国国土资源统计年鉴。

      ③按照国家统计局解释，外出农民工是指调查年度内，在本乡镇以外从事非农活动(包括外出的非农务工和非农自营活动)6个月及以上的农村劳动力。

      ④按照国家统计局方案，至2020年我国GDP需达到80.3万亿元，人均GDP需达到5.7万元，城镇居民人均可支配收入需达到3.8万元，农村居民人均纯收入需达到1.2万元(2010年不变价)。

      ⑤王玮，陈仁泽，刘毅，魏薇.大城市为何频频内涝[N].人民日报，2012-07-24(04)。

      ⑥中华人民共和国城乡和住房建设部.城乡建设统计年鉴2010[M].北京：中国计划出版社，2011：46-78。

      ⑦《国家人口发展战略研究报告》指出中国人口发展在2033年达到峰值15亿人左右。

      ⑧中国农村人均建筑能耗为1.5tce/(ca·a)，城市人均建筑能耗为4.4 tce/(ca·a)。数据来源：中国工程院城镇化报告，中国CBEM模型计算结果。

      ⑨六普数据显示，我国60岁及以上人口占我国总人口的13.32%。乡村常住人口6.63亿人，其中60岁以上0.99亿人，占14.98%；65岁以上0.67亿人，占10.06%。城镇常住人口6.70亿人，其中60岁以上0.78亿人，占11.69%；65岁以上0.52亿人，占7.80%。

      ⑩20县调研结果。

      (11)国家人口发展战略研究课题组《国家人口发展战略研究》提出我国人口将在2033年前后达到峰值15亿人左右。

      (12)上述三部分预测方法，从80、90后农民工的留居可行性(100%留在城市)、新增劳动力的进城意愿、农村未成年子女进城抚养和接受教育以及农业未来可能转移的劳动力规模等方面进行了偏大的预测估算，因此预测规模是一种相对乐观的估计。

      (13)中西部地区现状常住人口7.2亿人，占全国53%。

      (14)2012年在东部务工的中西部农民工收入结余开始低于其在本省内务工的收入结余。

      (15)按照国家统计局的解释，本地农民工是指调查年度内，在本乡镇内从事非农活动(包括本地非农务工和非农自营活动)6个月及以上的农村劳动力。

      (16)这里的县级单元，具体包括县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区等7种，不包括地级市的市辖区。以下皆同。

      (17)以上数据均引用自各城市历年统计年鉴。

      (18)这些城市包括苏州、广州、天津、温州、佛山、宁波、杭州、泉州、中山、无锡、金华、台州、惠州、嘉兴、厦门。

      (19)数据来源：2012年全国农民工监测调查报告。

      (20)数据来源：2012年全国农民工监测调查报告。

      (21)国家统计局能源统计司.中国能源统计年鉴2010[M].北京：中国统计出版社，2011：186-201。

      (22)包括上海、北京、深圳、东莞、苏州、广州、天津、温州、佛山、宁波。

      (23)在区域层面确定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区(简称“三区”)，在城市层面划定蓝线(水体控制线)、绿线(绿地控制线)、紫线(历史文化保护控制线)、黄线(基础设施建设控制线)。

      (24)非正规就业是指在广大发展中国家的城镇地区，那些发生在小规模经营的生产和服务单位内的以及自雇佣型就业的经济活动。非正规空间泛指从事非正规就业的群体工作和居住聚集的空间，城中村是当前我国城市中规模最大的非正规空间类型。

      (25)中华人民共和国城乡和住房建设部.全国城镇供水设施改造与建设“十二五”规划及2020年远景目标[EB/OL].http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjcsjs/201206/t20120612_210246.html.2012-05-25/2013-08-15。

      (26)国务院办公厅.“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2012-05/04/content_2129670.htm.2012-04-19/2013-08-15。

      (27)国务院办公厅.“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2012-05/04/content_2129302.htm.2012-04-19/2013-08-15。

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