中国２００５年以前面临的改革难题，本文主要内容关键词为：中国论文,难题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
难题之一：“三农”问题将首先浮出水面
中国作为一个“正宗”的农业大国，农业、农村、农民问题应该是中国经济与社会发展的核心问题，因为农民一直是中国社会的主体。但是近年来在城市改革取得较快发展的同时，“三农”问题日益严重。历史的经验和现实的困难提醒我们：如果再不以务实创新的态度解决“三农”问题，执政党和政府最大的“问题”最终会来自农民，而且极有可能发生一场无法应对的政治洪涝。其实，现在谈论“三农”问题，已远远不是解决温饱问题那么简单。“三农”问题已经突破经济层面，成为一个综合性的社会问题。可以说，在中国农村生活的七、八亿人口，大约有一半的人还过着清贫的生活，他们构成了一个不受约束、极不稳定的贫困大军，在今天信息、交通、通信日益发达的社会环境中，他们眼中的社会越来越成为一个政治不平等、利益不均衡、发展机遇不公平、生存环境反差很大的失衡的社会。正因为如此，中共十六大之后新一届执政集团，首先面临的一个严峻的课题就是，如何有效地解决“三农”问题。
可以预见，从明年起，中国的农村改革将成为新一轮改革的重头戏，但是，海内外诸多农业及农村问题专家普遍认为，要从根本上解决中国的“三农”问题，必须在土地制度、户籍制度、基层政权制度等方面切入，否则，将会耗费巨大的资源且效果未必很好。当然，若要按此思路从根本上解决中国“三农”问题，不可避免的首先是要发生一场理论之争，然后高层才会作出明智抉择。尽管方方面面的专家和幕僚层人士，对“三农”问题已研究和探讨得很透彻，但核心问题体现在以下两方面。一方面，正视和解决“三农”问题，必须跳出传统的、服从政治需要的计划经济思维模式，服从农民现实生存发展的需要、服从市场经济发展规律的需要，必须站在市场经济的最高处，用发展的、全局的眼光和创新的思维，研究制定系统的战略性的符合农民长远利益的改革方案和策略。有这样几个问题已没有丝毫的回避余地：一是农村劳动力作为中国生产力的主体力量，严格的户籍管制和行政约束仍紧紧地束缚着农民，这算不算是对生产力极大的束缚？二是农民占中国社会总人口约70％，但农民对事关自己命运的重大决策、对国家改革与发展的重大事项，知情权、参与权、表决权到底有多大？地方各级权力机关，到底有多少人是站在农民的利益立场为农民“当家作主”？三是农民作为中国生产劳动能力最强大的力量，祖祖辈辈生活在农村，却连最基本的生产资料——土地的所有权都没有，这让“民以食为天”的中国农民如何“安居乐业”？而土地真正的所有者——国家，怎能“亲自”去耕种好每一分土地？孟子早就说过“有恒产者有恒心”。难怪数以千万亩计的肥沃土地而今像无娘的孩子越来越“面黄肌瘦”，甚至大面积抛荒。另一方面，作为国家的中高权力阶层，首先自身要勇于面对现实、勇于迎接挑战，各级党政领导干部要正确处理自身政治地位安全同人民生命财产安全的关系，正确处理权力阶层自身既得利益安全同社会公众利益安全的关系。现在有这样一种认识误区：把农民放到对立面来看待：一旦改革太“激进”，出现社会混乱怎么办？其实，改革并不存在激进与不激进，只是合理与不合理，只要是符合人民大众利益的改革怎么会导致混乱呢？因此，对于决策者最大的考验是：不怕没有好的改革思路和方案，怕的是面对好的思路和方案，没有勇气和胆量去实施，怕的是被真改革的险峻所吓倒而绕弯子、兜圈子搞假改革，怕的是对自己的能力和智慧不自信而闭门造车，结果错失良机。
难题之二：面临推动“改造政府职能”的改革
2005年以前，中国的各级政府若不能在全球化大格局中、在市场大环境中恰当定位，若不能发挥有效地服务于市场经济的职能作用，中国加入WTO后的负效应将会日趋明显。 回顾和总结中国二十多年改革开放的经验和教训，不难得出这样一个结论：为什么一项看似十分简单的改革却要绕很多弯子，付出很大代价，枉缴很多“学费”，其原因就在于政府职能与市场机能的错位，政府决策与市场需求的错位，资源配置与企业发展的错位。可以说，政府把握着两大权力：一是资源的配置权，二是“市场”方向和市场交易的指挥权。简单地说：本应借助于市场的力量由市场发挥作用的事情，在很多地方，政府几乎全权“包揽”了。直到现在，在很多领域，政府的指挥棒与市场规律极不一致，甚至相反。在中国加入WTO以前，这种状况可以存在很长时间， 而且即使错了再改也有机会；但是在中国加入WTO之后， “改正错误”的机会将越来越少。因此，“改造政府职能”已成为中国在全球化背景下，在国际市场公平竞争环境下发挥自身优势不可逾越的一项“政治任务”。
从1982年至今，中国已进行过多次较大规模的机构改革，特别是1998年开始的机构改革最具声势，但是每次机构改革后都有很大的反弹现象。直到现在，在相当一些政府机关的中层干部，被“反弹”悬在空中，上不能上，下不能下。国际社会一些观察人士认为：机构改革问题整不到位，那就说明，要想绕开体制问题搞机构改革几乎是不可能的。不发动一场从体制上、从源头上“改造政府”的改革浪潮，就不可能打造出一个适应现代市场经济需要的效率型政府。还有一个现象值得关注：入世以来全面推行的政府行政审批制度的改革，一直很难奏效，其根本原因就在于这项改革的直接后果是要让政府权力部门放弃“寻租”机会。行政审批制度改革事实上遇到了很强的反弹制约，这是由现行政府职能及权力定位决定的。由此可以判定，中共十六大之后，中国改革面临的又一项重任就是启动深层的改造政府的改革，而不是政治体制改革。由此看来，面对入世挑战，中国政府面临最大挑战不是“政府改革”，而是“改革政府”，或者说是“改造政府”。“政府改革”是以现有政府的构架为主体，来推动诸多行政事务的改革，比如行政审批制、精简机构、压缩人员等等，这些改革是政府按自己的意愿“改进”工作方式方法，这种改革触及不到或者说不愿触及到政府自身的核心利益。而“改革政府”是从社会定位及市场定位、职能设计、机构设置等方面按市场经济的规则和要求进行。这是一种动手术式的改革。改革的对象是政府机构这架机器，而不是这架机器所从事的事情。“改革政府”的工作需要谁来做，这是一个难题。如果只靠政府自己来做，肯定做不好。理智的选择应该是由“人民”来决定和实施，即由全国人大来设计，然后经由人民代表表决，最终以法律的形式确定下来。但是如何保证人大机构不受其它权力机构的干扰和影响则是一个令人困惑的事情。“改革政府”的内容主要包括：①合理设定政府在社会事务和市场经济中的定位；②合理设定政府的职责和权限；③合理设计各级政府的机构及编制；④合理设计各级政府官员及公务员的选举和聘用制度，特别是各级政府主要首脑是否需要民选，以及民选的形式；⑤合理规定党对哪一级政府首脑及官员有“推荐权”；⑥把政府的一切职责、权力、行为等纳入法律和民众监督之下。“改革政府”现在面临的最棘手的问题是：第一，政府目前仍是“利益中人”，国有资本在市场中仍占据主导地位，因此政府既是市场规则的制定者，又是裁判，这显然极不公平。国有资本不退出市场主导地位，“改革政府”就不会取得实效；第二，现行政府构架是计划经济的产物，其功能与市场经济严重错位，若将其改造成为为市场经济服务，则意味着现有政府公务员队伍中，有很多人的既得权力和利益被大大削弱。因此，现有政府公务员对真正的“改造”政府会产生抵抗和反弹。而且这种抵抗会抛出上千个、上万个诸如维护二十年改革成果、维护政治安定和社会稳定、维护社会主义市场经济大方向不变、防止滑入戈尔巴乔夫式的改革泥潭等等理由，来反对这场改革。而这些理由的任何一个都足以蛊惑最高权力层；第三，中国政府与中国执政党的关系也可能受到冲击。现在各级政府的首脑及主要干部，都由各级及上一级、甚至上两级党的权力机构内部议定，因而才导致各级政府干部只唯上不唯下，只认党的一把手不认行政一把手，只注重走上层拉关系不注重民情民意。解决这一问题可以采取分段制：地市政府一把手以上的主要官员实行党委推荐、差额选举，其它各级政府首脑实行直接民选，政府部门负责人实行“内部组阁”。需要特别说明的是，政治体制改革和政府改革是有本质区别的，二者从性质上讲，不是一回事。政治体制改革从某种程度上讲是要触动根本的政治制度，而政府改革则可以在不触动根本的政治制度的前提下进行。政治体制改革对执政党而言政治风险太大，而机构改革又太浮浅，触及不到问题的实质。因此，启动进行针对政府机构设置、职能定位及其运营机制而进行改造政府职能的改革，则是明智之举。关于中国现行政治体制的优劣，在国际上一直争论得很激烈。客观地说，在现阶段，应对诸多现实问题，现行的政治体制还是“优”大于“劣”。关键在于要把握住关键问题和关键环节，能作出“开明决策”。
难题之三：整个金融体系的改革如何深入
现代化的市场经济运营离不开现代化金融体系的支撑，而目前中国整个金融体系对市场经济发展的支撑力到底有多大呢？综合各方面的因素来分析，可以得出以下基本判断：
判断之一：国有金融机构支持着整个国民经济总量的大约三分之二，但后续支撑力已越来越弱。
判断之二：最具活力的非国有经济主要是依赖自有资金发展起来的，他们的进一步发展状大，急需与它们的市场化运营机制相吻合的多元化的金融体系作支撑。
判断之三：国有金融体系单一的国有股权结构和不断积高的坏帐率，已经僵化了金融肌体、腐蚀到骨髓，若在短时期内不动大手术，国有金融机构很难走出泥潭，甚至难逃坍塌命运。
判断之四：巨大规模的老百姓储蓄存款和十分活跃的民间地下资本交易至少可以让国有金融体系看到重建的光明前景，可以说金融市场十分广阔，只是市场化的金融资本十分缺乏。目前的机遇是对国有金融机构进行“脱胎换骨”改造的“最后的晚餐”。
判断之五：外资银行进入中国的政策局限和市场局限还很大，即使按照入世承诺完全赋予了外资银行在华经营的权力，外资银行至少还需要若干年的发展成长期。因此，外资银行对国有银行的市场替代作用将十分有限，他们的主要目标是大城市的大客户。
判断之六：国有金融机构改革上市前景很好但障碍重重。剥不掉坏帐就上不了市；若剥离了坏账，几乎成为很大的空盘子，而中国政府为这个空盘子注资的能力很有限，只能依赖外部资金，更重要的是一旦仓促上市失利，失信于股民，会陷入难以自拔的危机之中。
判断之七：现行国有金融机构的资本规模太大，要实现股权多元化非常艰难。比较现实的办法是先分拆，再改造，后上市。
判断之八：如果允许民间资本进入金融领域，民间资本的业主肯定要算这样一笔帐：参股国有银行改制划算还是重新注册新的银行划算，相信大多数人会选择后者，除非国家政府舍得大块大块割肉。
判断之九：中国老百姓7万多亿储蓄存款中的泡沫到底有多大？ 可能老百姓并不知道。但事实上老百姓的私人财富成为金融资本后，任何经济上的风吹草动一旦引起储户金融恐慌将是非常可怕的事情。
通过上述基本判断，我们可以感受到，国有商业银行业，特别是处于行业主导地位的四大国有商业银行目前的处境已十分艰难，而且暂时还没有很好的、在短期内能见效的应对办法。如果说2005年以前，整个中国的金融机构构架和金融体系重建仍然没有起色，发生金融危机的可能性极大。因此可以断定：经济领域改革的重头戏将是“金融改革”。就中国目前的经济格局而言，金融改革最关键的问题是要有一个切合市场实际需要的改革思路。如果思路不对头，一切努力和付出都是白费。目前关于国有金融机构改制有两个主导思路：一是在国有资本占控股地位的前提下进行股权结构调整。这个思路运作的成本太大、困难太多、且时间会很长，但这个思路的“好处”在于金融的决策权和控制权仍在中国政府手里而不是市场手里。这是一种较保守的改革思路，它可能会吸引到国际上几家顶尖的金融集团的参股，但激活不了金融运作机制，也在短期内激活不了资本市场。因为这种思路吸引的是战略投资而不是以近期直接趋利为目的的策略投资。这种思路的最大局限在于拒绝了大量的多元化的中国民间资本的进入。
二是在国有资本不占控股但占大股的前提下进行股权结构的重组。这种思路比前一种思路有活力，但关键在于剥离不良资本后的有效资本规模有多大的盘子，给中国民间资本的介入门槛有多高。最近，市场上正在兴起这样一种思潮：借助民间资本全面改造国有银行。这无疑是较有效的一个改革思路。这一思路应该确立这样的基本原则：有利于民间资本进入现有国有金融机构参与改造的办法都可以用，只要能救活国有金融机构，国有资本应“主动”向民间资本大大“让利”。从市场演进的基本规律来判定：未来中国的金融体系将是包括国有资本在内的多元化国内资本和广泛的国际资本共同参与的不同股本结构的金融机构群体。按这个思路来分析，等于变相地把原来的国有金融构架及运营体系“推倒重来”，只是“推倒”和“重来”是在同一个过程同步进行。这个“推倒重来”只能在温和的气氛中交替进行，不能太过剧烈，不然会引起金融市场的动荡。避免金融动荡最有效的策略是：改革只能以国有金融机构为平台吸引多元化的资本进入，而不能拆掉这个平台重起炉灶。
难题之四：如何全面构建市场化经济运营体系
中国二十多年经济改革与发展的最大收获体现在两方面：一是农民获得了经营自主权，二是经济结构允许多元化。可以说中国城乡经济的繁荣和发展及其所取得的一切成果都得益于这两方面。但需要反思的是：为什么城乡经济经过一段时间的快速发展后，到目前陷入一种“停滞不前”的状态？其根本问题在于市场化的经济运营体系并没有建立起来。为什么说从城市到乡村并没有建立起市场化运营体系呢？
首先，从农村经济发展状况来看，农民现在缺的不是粮食，而是缺钱，农民缺钱说明农村市场经济不发达。农民在种粮问题上已发展到“极致”：第一，自己吃粮已足够，公粮任务也不欠，但再多种粮就成了负担——因为种植收益与成本倒挂，这就是不少地方土地大面积抛荒的原因。第二，让中国农民靠自身能力提高农产品商品化、产业化水平目前尚不具备条件，而且国家政府目前也不完全具备这种能力和条件。第三，农民在解决温饱问题后，所能从事的最有效的市场经济行为就是外出打工。农民打工族中个别优秀分子最终在城市发展为私企企业家并从此脱离农村。所以，真正守在农村土地上的是知识和技能水平较低的农民。第四，农村经济市场化程度之所以太低，最根本的因素是农民对土地这一最基本的生产资料没有买卖交易权，只有有限的承包权，这对于农民而言是致命的约束。土地不能交易和不能继承，等于从表面上看是防止了土地“私有化”，本质上则制约了农民对土地的投入、制约了农业的产业化发展，同时也断了地方政府的财路——没法大量征收土地交易税。如果法定农民除保留一少部分口粮田不能私有外，其它土地都可以私有并自由买卖，至少会产生这样几方面的市场效应：善于务工经商的人可以卖掉土地，一心一意从事非农经营；善于种地的人可以把土地买进来，搞规模种植经营；一般百姓也会舍得向土地投入，按自己心愿善待土地；城市产业力量可以把资金、技术注入到农村，激活农村市场；地方政府可以征收不可限量的土地交易税及土地遗产继承税。这样一来，农村一系列的经济的、社会的问题和矛盾就可以得以化解。只有这样，才能从根本上构建起中国农村市场化经济运营体系，才能从深层化解长期以来积留的“三农”问题和矛盾，才能维护这个农业大国的政治安定和社会稳定。
其次，从城市经济发展状况来看，经济发展最紧缺的不是资本，而是资本结构极不合理。资本结构不合理集中体现在各行各业及方方面面，国有资本在市场中处于主导地位，从而抑制了市场经济要素的健康发育。没有“健康活泼”的市场经济要素，就无法构建起健康的市场经济运营体系。如果市场经济环境中依然是国有资本“说了算”，就等于是权力说了算。所以，从本质上讲，国有资本不退出主导地位，经济构架就仍然是以计划经济为主体。中国的经济构架从表面上看已演变为市场化运营体系，但从本质上讲，仍然是计划经济运营体系。这主要体现在：政府依然控制着资源和资本配置的主动权，留给市场配置的资源还很有限。由此而引发的一系列深层经济矛盾已严重制约了整个国民经济的健康发展，集中表现在以下几个方面：
一是由于国有资本处于绝对控制地位，导致国有企业因公司化改造而掉入资本陷阱且不能自拔，极个别经营尚好的企业也得益于企业一把手的人格魅力和无私的良心奉献。凡是国有资本占控股地位的上市公司，其内部的管理构架、运营机制、决策方式，基本上沿袭维持了原有官僚臃肿的独资国有企业的模式。我们能看到的是，不少国有性质的企业制造的是下岗工人、不良贷款、巨额亏损和腐败分子，消耗的却是市场上绝大部分资源；而民营企业制造的是就业机会、市场繁荣、企业利润和精明能干的企业家，消耗的却是有限的市场资源。因此，国家若要救活上市公司、若要改良已失去元气的股市，就必须有计划地让那些没有丝毫竞争力和存在价值的国有性质的上市公司破产，让仍有存在和发展价值的，特别是目前尚在良性运营的国有性质的公司的资本结构趋于合理，让国有资本退出控制地位并实现股权多元化。
二是由于国有独资银行处于市场垄断地位，而自身的市场化机能十分脆弱，从而导致整个金融体系系统性僵化，已无法支撑市场经济的正常发展。依据历史的经验来分析判断，中国目前正处于由“垄断”经济向多元化市场经济的过渡阶段，只不过中国的这种垄断形态是由国有资本造成的。在这个阶段，市场上最需要的是多元化的、多种规模的、多种业务特征的金融信贷及服务机构。没有多元化的金融服务体系作支撑，就会错过由初级的市场经济向发达的市场经济持续快速发展的良机。从未来发展趋势看，中国现有的金融体系必须来一场脱胎换骨的大改造，而惟一可取的策略就是让民营资本和国际资本全方位地冲击、整合国有金融机构，使国有资本退出主导地位，然后构架起具有市场生命力的多元化的金融运营体系。
三是国有资本的扩充、增值及其再投资，为市场经济的发展埋下了持久的“祸根”，大大增加了经济及体制改革的难度。占据控制地位的国有资本，不仅自身的存在抑制了市场的公平竞争，抑制了经济的良性循环，更重要的是其资本的扩充、增值及其再投资，为明天的改革与发展埋下了“源源不断”的困难和麻烦。这主要体现在：①国有资本占控制地位的企业，投资设立了不少儿子辈、孙子辈，甚至曾孙辈的子公司。这些子公司的资本结构无论合理与不合理，都会导致许许多多的后遗症。一些母公司为何垂而不死，仍然凭借其庞大的躯壳不断向政府索要发展资本，一个重要的原因在于下属许多子公司为其提供营养。还有许多子公司事实上已演变成了母公司负责人的私人财产。如果有一天真“允许”公司破产时，那么母公司庞大的躯体掩护下的无数的子公司必然为破产清算制造出难以预料的困难和障碍。②政府直接或间接控制的国有资本仍然在竞争性领域大量制造着“国有企业”。这是将来中国改革面临的最头疼的也是最顽固的矛盾。这种现象突出表现在各部委及其所属的事业单位，以及各省市的核心权力部门，其最常见的行为是在城市繁华地段，以行政命令或借助权力的影响圈占地皮，或者在原有地皮上，建楼堂馆所，异地设立办事处。这类机构往往有两块牌子，一块是政府颁发的“非营利性”组织机构的牌子，如培训中心、办事处、研究所、交流中心等，另一块则是在工商局注册的能参与市场经营的牌子，如××大厦、××宾馆、××公司等。这类机构参与市场经营，对其它企业而言是极大的不公平。这类机构往往对内免（签）单服务、对外有偿服务，成为许许多多官员合法的腐败场所。这类性质的国有资产的投资和收益都不明朗，属灰色收入，大都入了小金库。据估计，这类收入大大超过了全国国有企业的利润总和，少说也有六、七千亿元。
四是由于国有经济自身问题和矛盾耗费了大量的时间和精力，缺乏务实的思路来应对国际资本对中国市场格局的冲击和“改良”。按照中国入世之承诺，外资企业进入中国五年以后，基本上可按照国际惯例在中国市场上自由运作。从目前情形看，跨国公司对中国原有的以计划权力配置资源为特征的“有计划的市场经济”已构成冲击态势，政府所面临的压力与日俱增。现在存在的问题是，政府不能总是被动地应付这种压力，不能被“外资”压一步退一步，而应主动地应对外国资本形成的压力。比如，入世前后，尽可能提前对内资开放。这种开放不是简单地开放一些生产经营领域，而是拆除政策的设限，让国内的民间资本尽快活化起来，甚至把国有资本变相“转借”给民营企业，让其尽快壮大起来。其实，许多外资企业在华支配的“外资”并不是从境外进来的资本，而是外资企业直接从中国的银行借来的资本。我们真正应对的是外资企业市场化管理运营机制。还有一个应变策略，就是要欢迎和促成外国企业、外资同中国民营企业、民间资本的融合，而不能只热衷于推动外资企业同国有企业的合作——这种合作最终会以国有资本的损失为代价的，因为国有资本没有明确的出资人，也就是说没有人真正为国有资本的增值扛鼎出力，而外资不占足国有资本的便宜是不肯真心实意合作的。
总之，只要紧紧抓住“全面构建市场化经济运营体系”这条主线推动深层的经济体制改革，中国就能经受住加入WTO 后全球化的冲击和挑战。
难题之五：执政党自身的改革与建设问题
要从根本上解决中国经济及社会发展领域存在的所有焦点问题，最要害之处在于首先要正视和解决处于绝对领导地位的中国共产党自身的改革与建设问题。这不仅仅是因为，中国共产党是中国惟一合法存在、合法执政的政治集团，更重要的原因在于，中国共产党是当今世界上权力最大且权力最集中的政党。这个世界上党员规模最大的政党，除了掌管党自身的各项事务外，还拥有永久掌管国家军队的权力，永久掌管国家政府的权力。
这样一个拥有多项重大权力而且权力绝对集中在最高决策层的权力构架及运营机制，如何“有效”地肩负起“实现中华民族伟大复兴”的重任，是中国共产党在21世纪必须正视的重大历史性课题。正因为如此，近十年来，中国共产党开始重视自身的改革与建设问题，特别是近几年来，越来越严肃认真地审视党的命运和使命，已经把党的建设放在“生死攸关”的位置来对待。
我们从更高、更宏观的视野，从社会自然发展进步的角度来审视，中国共产党自身的改革与发展已到了必须正视、而且目前完全有能力解决以下若干问题的时候了。
第一，中国共产党作为惟一一个而且不受其它政党监督的“自律性”政党，如何在中国社会定位、如何在国家事务中定位的问题。
第二，党自身的权力结构问题。
第三，党的建设与法制建设的关系问题。
第四，党内的民主化进程问题。
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