基本公共服务均等化的国际视角，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,视角论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
历史和经验说明，各国的基本公共服务均等化是形形色色的，多样的，每个国家都根据自己的历史和现实来建立各自的基本公共服务均等化模式。从国际经验来看，最重要的是全社会要对均等化的标准形成共识
党的十七大政治报告把基本公共服务均等化放在重要位置，两次阐述了这个问题。实现基本公共服务均等化是贯彻落实科学发展观的内在要求，也是推进以民生为重点的社会建设的基础性工作，任务非常艰巨。它要求我们从历史、现实、国际等视角全方位地把握我国现阶段的基本公共服务及其均等化，并在此基础上制定相应的对策和战略。
形形色色的各国均等化模式
均等化包含了丰富的内容，公共服务均等化是其中的内容之一。均等化包括个人意义的均等化和政府意义的均等化；不论在何种意义上，财政均等化是基本公共服务均等化的手段。世界上各个国家根据自己的具体情况，设计了不同的均等化模式(参见表1)。但是，世界上没有统一的基本公共服务均等化模式。这是我们研究这个问题时必须记住的。我们可以在借鉴其他国家经验的基础上设计符合我国国情的均等化模式。
加拿大—财政能力均等化。从现有的文献看，加拿大是实行均等化比较早的国家之一，也是目前世界公认的和典型的事实均等化政策的国家之一。按照加拿大人的理解，他们生活在一个具有宪法意义的联邦制国家，均等化是联邦政府确保每个省有能力提供基本公共服务的工具。在加拿大宪法中，均等化包括三层含义：居民福祉机会平等，通过经济发展减少机会差别，所有加拿大居民享有着适度的基本公共服务。一些学者把这三个方面称为均等化体系。
从加拿大宪法赋予均等化的含义来看，政府要建立均等化体系必须从多个方面入手：发展，包括经济发展在内的发展是均等化的根本前提；促进机会均等是均等化的重要内容；基本公共服务均等化是重要补充，通过发展来促进机会均等才是实现均等的根本手段。基本公共服务均等化是政府工作的目标之一，但不是唯一目标，政府还需要创造条件让人民在发展中获得机会，实现平等，否则，均等化会成为政府的巨大负担。在这个问题上的总原则应该是：促进发展中的机会均等是政府的首要责任，基本公共服务均等化应当其次。当然，这两个问题不应当截然分开，在发展中必须把两者结合起来。
加拿大主要是通过建立省级政府财政支出能力均等化来为所有加拿大居民提供品质适度的基本公共服务。根据人均财政收入水平，联邦政府对财政收入低的省份实行财政转移支付。除了财政均等化，加拿大也为基本公共服务建立国家标准，确定各省公共服务可比较性和平均水平，使居民可以在国内流动，包括跨省流动，甚至跨省分享财富，加强加拿大居民的国家认同。在加拿大，财政能力均等化(Fiscal Capacity Equalization)，依据宏观经济指标和税收体系来实现；财政需求均等化(Fiscal Need Equalization)，主要通过专门的财政支出体系来实现。加拿大主要是实施财政能力均等化来实现均等化目标。举例来说，在加拿大，根据宪法，医疗健康是省级政府应当提供的基本公共服务。为了实现基本公共服务均等化，联邦政府与省级政府合作，共同建立一个全国统一和基本接近的照顾标准，通过“加拿大健康转移支付项目”(Canada Health Transfer，CHT)实现医疗健康均等化服务。医疗健康转移支付依据标准是普遍性(Universality)、简便性(Portability)、公共保险—可以由公共机构也可以由私人机构提供。另外，加拿大还有社会服务转移支付，内容是所有的加拿大居民都应当享有的社会福利。
澳大利亚—财政支付能力和财政需求能力均等。澳大利亚的基本公共服务供给情况与加拿大相似，比加拿大略微复杂。澳大利亚政府的转移支付办法是基于联邦基金委员会提供的建议(the Commonwealth Grants Commission，CGC)，联邦基金委员会的建议又是基于财政均等化的原则。当前，支持澳大利亚一般财政体制的核心原则是：“如果每个州从自己的税收来源获得相同的财政收入和承担相同的事务，并且效率一样，每一个州就必须与其他州一样，被赋予提供相同标准服务的能力。”20世纪80年代，决定澳大利亚一般财政目标的、旨在用于各州财政收入分配的资金(allocated pool of funds)的过程启动。联邦基金委员会根据前一年固定的人均税收来计算这个基金。现在，这个基金的规模和增长由每年的总理会议根据宏观因素和联邦、各州的情况来确定。
澳大利亚拥有一个非常复杂的均等化体系，这个体系依赖于财政收入和财政支出需求，其计算依赖于三个变量：人均财政收入的能力、人均支出需求、循环计算的专项基金的人均不同数额。事实上，每个州分享的一般财政收入资金依赖于它的“标准赤字”，人口乘以人均基金(计算公式如下：人均基金相对量=标准化了的人均财政支出需求-本州的人均征收财政收入能力+/-循环计算的专项基金的人均不同数额)。澳大利亚人均自筹财政收入能力是基于对19项财政收入类的评估得出的。相反，财政支出需求类有49项，财政支出需求因素包括规模(人口、人口分布、城市化、社会结构、年龄结构)、环境因素(自然的、经济的)。
德国—享有相同生活条件的权利。德国的均等化包括国家层面上的均等化和区域层面上的均等化，对于国家意义上的均等化，人们把其称为“全国一致的生活标准”("uniformity of the Standard of Living" within the Federal Republic of Germany)。“德国财政平衡基本理论的出发点是德国国内各个地区的居民具有享受相同生活条件的权利，这也是德国基本法中的一项重要条款。”在德国，财政均等化大致经历了三个阶段：第一阶段，有十六个州的人均均等分配75％的增值税收入(约占财政收入的47.8％)，剩余的25％作为对弱势州的财政补贴；第二阶段，正式建立财政均等化项目：富裕的州通过累进税向均等化项目提供资金(45％-72.5％)，弱势州从均等化项目获得补贴。第三阶段，建立联邦补助金。“为了保障每一个人的基本生存权利，国家对于无力自助和无法获得资助者提供社会救济。社会救济金的来源主要是州和市镇的公共支出。社会救济金按申请者的家庭人口发放。各州的人均救济金标准不同，一般为每人每月300欧元左右”。
瑞士—区域多元化的各州财政需求、服务成本、服务模式。瑞士均等化理念不是很强烈，其目标不是保证所有的州(Cantons)的财政收入均等，但它通过税负缩小区域间的差别。不像德国，德国在本质上希望生活水平一致，而瑞士希望区域多元化。瑞士宪法规定：“联邦将促进各州之间的财政均等化，但实施财政补贴政策时，必须考虑各州的财政能力，特别是山区的财政能力”。他们也考虑各州的财政需求，反映不同州的需求、成本、服务(由于社会、人口和地理因素不同导致的)等。
印度尼西亚—以实现全国最低标准为目标的均等化模式。印度尼西亚比较成功的是两个专门向地方政府转移支付的项目(类似于我国的专项转移支付)，一个是区/城镇道路改进项目，转移支付的标准包括道路长度、路况、密度和单位成本，另外一个是小学教育，转移支付的标准包括：7-12岁学龄儿童、学校设施配置。根据国际经验，以全国最低标准为目标的均等化模式的基本原理包括：第一，国家建立在经济统一体和内部市场的基础上；第二，公共部门和中央政府承担再分配的角色。
保加利亚—强制性公共服务和地方选择性公共服务。保加利亚把公共服务分为强制性(Mandatory Services)的服务和地方选择性服务(Local Optional Services)。根据保加利亚有关法律，必须建立和计量基本公共服务领域的服务标准。根据均等化原则，例如，在教育领域，国家依据学生的数量、班级的规模和教师与学生的比例提供均等化资金(Equal funding)。
均等化政策的基本特征、要求和问题
(一)制定科学实用的标准
科学准确计量转移支付的数额，减少转移支付中的盲目性和随意性，降低人为因素的干扰和影响是许多国家(如澳大利亚、德国、加拿大等)在实施均等化战略时需要考虑和对待的问题。他们的通常做法是：第一，使用客观因素评估法核定地方财政平衡能力，在此基础上实行严格、灵活、多样的补助办法。通常，客观因素评估主要包括人口数量、土地面积、人均耕地、人均国民生产总值、消费支出和价格指数、民族成分、自然资源、环境状况和社会发展水平等，各地区都按照这些因素确定计分标准和计算得分，最终得出地方财政支出水平。第二，根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算各地的“理论收入”。第三，计算地方财政支出水平与地方“理论收入”之间的差额，根据差额，计算转移支付的数额。这样，既可以避免中央政府与地方政府之间的讨价还价，也有利于调动地方政府的积极性。从国际经验看，影响转移支付规模的因素很多，但可归结为：(1)自然因素，包括海拔高度、自然资源、环境状况、气候状况、土地面积、地理位置等，自然条件影响政府支出的多少。(2)经济因素，包括交通状况、耕地数量、产业基础、人均收入、人力资源等。(3)社会因素，主要包括人口规模和结构、居民生活、物价水平等。(4)特殊因素，包括与中心城市的距离、民族成分等。上述因素决定支出成本高低，决定转移支付额度。
(二)政策选择：目标简洁、制度合理
历史和经验说明，各国的基本公共服务均等化是形形色色的，多样的，每个国家都根据自己的历史和现实来建立各自的基本公共服务均等化模式。加拿大是典型的联邦制模式，两级政府分权。基本公共服务均等化是均等化目标和原则之一，在加拿大，它是整个均等化体系的组成部分。公共服务均等化是建立在财政能力均等化基础上的。从国际经验来看，最重要的是全社会要对均等化的标准形成共识，这些共识包括：第一，均等化体系必须是简洁的，考虑全部均等化之含义的确复杂多样，但各个国家多选择其中之一予以实施；第二，均等化必须集中在单一目标上；第三，均等化的产出必须基于有条件的转移支付和公众评价；第四，均等化标准必须基于财政能力均等化；第五，均等化的标准必须建立在政治共识基础上；第六，合理的制度化安排。
讨论与思考
均等化原则自产生之日就存在争议。(1)有人认为，在这种制度安排中，平等被效率低下抵消，它均等了基本公共服务的质量，却减少了人们对富裕追求的内在动力。(2)人们认为，均等化的理念是比较容易理解的，但是实现这个理念的机制却不太容易理解。事实上，由于财政收入来源计算等技术问题，均等化在加拿大的实施并不顺利，在一些省份的运行也不公平。(3)也有人把基本公共服务均等化作为福利国家的特征之一的原因，在发展机会不均等的情况下，实施均等化可能会给政府带来巨大负担。
对于财政能力均等化(Financial Capacity Equalization)或税收均等化(Tax Equalization)，国内外讨论得比较多，文献比比皆是。关于公共服务均等化的文献则比较少。我们应该看到，即便是在加拿大这样的国家，计算各省的公共服务供给状况，也缺乏必要的方法和数据。在加拿大，人们主要是依据各省的人均财政收入来确定均等化的。不过对此也有人提出异议，主张必须考虑各省的服务需求和服务成本，在此基础上建立一套更科学的宏观标准和计算方法。德国的经验也表明，试图为全民提供基本生活的福利国家并不能在全国不同的区域建立完全相同的公共服务，财政均等化只能提供基本相似的公共服务。在国家均等化政策之外的不平等，只能依赖于地方的投入和发展项目。
这些都需要我们在建立中国基本公共服务均等化体制和机制时认真研究，全面考虑现阶段中国基本公共服务的内涵和范围是什么，如何划定，在技术上如何计量中国的基本公共服务均等化，中国在建立基本公共服务均等化过程中如何避免福利国家的道路，这些问题不仅不能回避，而且必须回答。
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基本公共服务均等化
基本公共服务均等化是现代市场经济下社会公平的核心要义，也是国民财富增长到一定水平后保持社会和谐与经济协调的基本支撑条件。党的十七大报告明确提出，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化、引导生产要素跨区域合理流动”。公共服务通常由政府、非营利组织和企业共同承担，但其中政府是责无旁贷的公共服务提供主体。
虽然“公共服务”在现代经济学中是一个十分重要的概念，但遗憾的是无论在理论研究中，还是在现实应用中都异常混乱。正是由于理论界定上的莫衷一是，使得现实中各国对公共服务的界定采取了更为务实的做法，通过具体列举公共服务的清单来界定公共服务的范围。然而，通过比较不同国家之间，或同一国家的不同发展阶段的公共服务清单，会发现这份清单的内容和覆盖范围同样存在差异。福利国家的公共服务清单通常比非福利国家的清单长，发达国家的公共服务清单一般又比发展中国家丰富。
从国际经验和操作性看，均等化并不等于绝对平均，并不是强调所有国人都享有完全一致基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群存在差别的前提下，保障所有国民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是强调“底线均等”，目的要使地区间、城乡间和个体间享有大致一样的基本公共服务。而要推进基本公共服务均等化，必须先界定清楚均等化的“标准”，根据什么标准实施均等化。
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