走出农业保险的政策途径_农业保险论文

走出农业保险的政策途径_农业保险论文

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“1998年的特大洪水和2000年以来持续的干旱几乎摧毁了原本脆弱的农业互助保险体系。”孙振军无奈地说。

据了解,1993年至2003年10年间,黑龙江省农垦总局开展农业互助保险累计经营超支2.8亿元。作为黑龙江省农垦总局农业互助保险局局长的孙振军很担忧:在农业巨灾面前,没有国家财政资金给予补偿,农垦总局经过10年时间建立的农业互助保险体系难以维继。

商业性农业保险公司经营农业保险业务同样举步维艰。1982年至2001年中国人民保险公司为推动农业保险,累计亏损6亿元。

农业保险的高风险并未阻挡勇敢者的脚步。2003年6月,法国安盟保险集团取得中国保监会颁发的经营农业保险的牌照,在中国四川地区进行农业保险业务试点。与此同时,上海市政府主导的农业保险公司也于近期挂牌运营。

据悉,国家发改委财金司的一份内部调研报告,已明确了在我国建立政策性农业保险制度的思路,力求从根本上解决我国农业保险“大办大赔,小办小赔”的难题。

艰难的探索

黑龙江垦区是一个以粮食生产为主,农林牧副渔全面发展的垦区。下辖9个分局,104个农(牧)场,是中国国内规模最大、机械化程度最高的农场群。

为了降低自然灾害对垦区农业生产以及职工生活的影响,黑龙江省农垦总局从1993年开始,正式实施“农业风险互助机制”。经过近十年的运作,在垦区内基本构建起了“农民互助、财政补贴、独立核算、社会运作”的政策性农业互助保险框架。

而新疆生产建设兵团则于1986年成立了全国第一家政策性农业保险公司——“新疆生产建设兵团农牧业生产保险公司”。其经营原则是“低保额,低保费,实行基本保障(只保成本)。”

1989年,公司更名为新疆兵团保险公司,其业务从原来的农牧业保险,扩展到一般财产保险和人身保险,但其农业保险一直做得比较好。2002年9月又更名为“中华联合财产保险公司”,在稳步发展农业政策性保险的同时,大力发展兵团和中国保监会批准业务经营范围内的商险业务,加速积累,提升“以商补农”的能力。

1996年,原中国人民保险公司组建为中国人民保险集团公司,农业保险由其中的中保财产保险公司经营。

上海市农业保险经过不断探索和推进,目前业务范围除种植业、养殖业两大传统产业险种外,又增加了农村建房保险作为农村保险的支撑险种,三大产业险种涵盖农业生产各个主要领域。

虽然各地的农业保险还在进行并有一定程度的发展,但保费确是逐年在下降。比如人保的农业保险业务占公司财产保险业务总保费的比重由1993年的3.58%下降到2001年的0.78%。农业保险的规模逐年下降,保费收入已经从1993年的8亿多元下降到2001年的不足4亿元。至此,人保公司为农业提供经济补偿的作用已经非常有限。

目前人保公司系统除新疆(2000年人保新疆分公司农业保险保费收入占当年新疆维吾尔自治区农业总产值的比重为0.22%)、云南和上海(2000年人保上海分公司农业保险保费收入占当年上海市农业总产值的比重为0.31%)等省(市、自治区)还维持较大规模的农业保险业务外,其他省市的农业保险经营规模都较小。

这种业务量的萎缩,也恰恰说明中国农业保险中,完全通过商业化运作的农业保险很有限,主要是雹灾险,小麦收获期火灾险。

人保现在保留的农险有如下特点:在险种结构上,经济作物(例如棉花、烟草)占了相当大的比重,真正的粮食作物占的比重并不高,这是保险人从收支平衡的目的长期进行选择的结果;在风险责任的选择上,太多承保单一风险或少数几项保险人有能力承保的风险;在承保方式上,有约40%的业务量是采用“统保”或借助行政手段支持来承保的(例如上海生猪、水稻保险,新疆的棉花保险以及云南的烟草保险等),这既在事实上突破了商业保险的某些规定,也说明现阶段中国农产对农业保险的商业需求十分有限。

从农业保险试验结果看,比较成功的大都属于政策性农业保险的性质。以国营农场为背景的新疆兵团保险公司(现改为联合保险公司)、黑龙江农场总局保险局取得了初步成功。

人保上海分公司与上海市农委联手经营的农业保险、人保新疆分公司“切块”经营的农业保险以及黑龙江省局部县市政府政策支持的人保分公司经营的奶牛保险等也取得了成功。

这些政策性保险或多或少都涉及的一般政策、操作方式的经营机制体,包括政府提供资本金和初始准备基金,免征各种税赋,补助农民保费,试行统保(强制保险)有效防止逆选择等。同时,无论政府还是保险公司,都不指望从农业保险的经营中牟利。

农保:农民渴望的社会保障

黑龙江省农垦总局铁力农场地处小兴安岭南麓的铁力、庆安两市县境内,拥有耕地10万亩,人口1万人,是垦区的一个小型农场。

铁力农场种粮大户刘春胜满怀希望地说:“尽管2003年他所承包的40公顷水田局部受灾,年底他还是纯收入10多万元。”据他透露,铁力农场现有职工参保率已达百分之百,参加农业互助保险使他有信心承包更多的土地。

据了解,农业保险在增加农民种粮积极性的同时,也增加了农民的成本支出。刘春胜给自己算了一笔账:按每亩交保费6.5元计算,他所承包的40公顷土地每年要交纳保费3900元,这对他来说是一笔不小的开支。他希望记者向有关方面呼吁:增加财政对保费补贴的力度,降低保费额度。

铁力农场厂长赵庆岩对记者坦言:原来实行的风险互助机制时,采取的是“低收取、低赔付”,职工能出得起保费,但一旦受灾时赔付的也少,绝产时每公顷作物也就赔900多元左右,不解渴。如今实行了农业互助保险改革,保额提高了,保费增加了,保障能力加强了,但职工却交不起保费了,农场负担15%的费用一两年内还有可能,可以后的部分农场能否拿得出,也很难保证。职工的交纳部分为65%,即一亩地6.5元钱,原来为每亩地3元钱,现在农场从事种植业的职工每年就得多交50万元保费,对于职工而言也是一个不小的成本支出。

记者从铁力农场1993年至2003年的农业保险经营情况分析表中了解到,10年间共发生6次大灾,铁力农场总计拿出2400万元用于理赔。与此同时,铁力农场每年办社会(学校、医院和工商等)还要承担近千万元的开支。

铁力农场的干部、职工最关注的问题是,在农业遭受特大自然灾害时,农场职工得不到最大程度的赔偿,垦区农业保险部门的保费收入与积累不够赔偿时怎么办,能否得到国家财政上的支持,也就是垦区人们经常说的“谁为农垦农业保险而保险?”

孙振军希望建立“三者共担风险”的农业互助保险新模式。推行“农产交一块,地方筹一块,国家财政补一块”的保费筹集方式,建立中央、地方、农业企业及生产者个人多方共担风险的管理模式。破解“农民交不起,保险公司赔不起,政府补不起”这一难题,提高风险保障程度。

模式选择:避免市场失灵

据了解,中国保监会提出了发展我国农业保险的五种主要模式:一是与地方政府签订协议,由商业保险公司代办农业险;二是在经营农业险基础较好的地区如上海、黑龙江等,设立专业性农业保险公司;三是设立农业相互保险公司;四是在地方财力允许的情况下,尝试设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司;五是继续引进像法国安盟保险等具有农业险经营的先进技术及管理经验的外资或合资保险公司。

农业保险的实践表明,对于农业保险这类准公共物品的供给,市场失灵;但是完全依靠政府,也会政府失灵,因为存在着监督成本高和效率低的问题。

“为适应这样一个经营主体组织形式多元化的农业保险体系发展的需要,政策性农业保险也必须走多形式、多层次发展的道路。”财政部财政科学研究所的陈穗红教授分析说,“我国政策性农业保险的模式选择应当遵循以下基本原则:政府与市场相结合、政府直接经营与间接支持相结合、中央与地方政府相结合的原则。”

陈穗红建议,政策性农业保险应重点选择高风险、大规模、易管理的标的物。目前最适宜政策性农业保险的标的物就是:种植业中以粮食作物、经济作物以及其他物中的大田蔬菜、塑料大棚蔬菜为其主要收入来源的;以一定规模的养殖业作为农户主要收入来源的,而不是作为农户家庭副业的养殖业。

从各国的农业保险经验来看,农业户的参与率是农业保险正常运行的一个重要基础条件。我国农村现阶段实现家庭联产承包责任制,农业生产的集约化程度较低,在实行农业保险的过程中,一方面由于农户个体抵御自然灾害的能力较低,对农业保险有很大的潜在需求;另一方面由于农业生产单位的细小,若以农户为单位自愿参加农业保险,必然造成操作复杂、手续费用和管理成本高昂,并难以保证达到必要的参与率水平,又会给财政和参保人带来较高的负担。因此,在农业大省实行强制性区域化农业巨灾保险,能为农业生产提供再生产基本保障。

孙振军认为,尽管导致农业保险发展的原因是多层次的,但通过商业保险机制推动农业保险的路子越走越窄,政府在农业风险管理包括农业保险发展中的主导作用是无可替代的。

国家发改委财金司的徐晓波对《财经界》说:国家应在免除所得税、再保险、保费补贴等方面给予适度的财政支持,使商业公司有做农业保险的积极性;在可保地区范围内,政府应在农业产业结构调整、农业新技术推广、农业投入、环境保护措施的落实以及其他农村福利措施等与农业保险挂钩,促使农民投保。同时,加强与农业信贷机构的合作,采取获得信贷的同时必须参加农业保险的做法,提高农业保险的参与率,保障信贷的安全。

并不确定的前景

2003年6月,法国安盟保险集团取得中国保监会颁发的经营农业保险的牌照,在中国四川地区进行农业保险业务试点。

而早在2002年9月,在保监会和中国政府各部门的组织下,安盟集团就派农险专家参与了中国川、苏、吉三省共17个村庄进行的农险调研报告。调研结果表明:绝大部分农民都在农业活动之外从事其它经营活动,后者构成农民收入的大部分。农民在医疗保险和养老保险方面需求强烈。应该为农民提供囊括其经济生活各方面的“一揽子”保险产品。

法国安盟保险公司北京代表处首席代表张宏介绍说,“我们一直建议中国政府将商业性保险公司无法承受的农业巨灾保险与商业保险及运作一般农业风险区别开来。”

据分析,安盟集团以独资的方式拟在中国开展包括农业保险在内的财产保险业务,试图通过“以险养险”的方式获取农业保险以外其他商业保险的利益回报。但在目前中国保险市场制度和政策缺失的环境下,安盟集团在中国能否取得在法国本土那样的辉煌?仍是未知数。

至今,我国还见不到有关农业保险方面的立法。这样的政策环境的直接后果是:对保险公司和农民都没有约束力。

经济发达地区政府可以有财力支持农业保险。但是,由于体制的不稳定、金融监管措施、制度安排的欠缺,导致商业保险公司对开展农业保险的积极性越来越低,加之农业保险的综合因素太多(需用其他险种来补贴农业保险)而不愿意继续承受这项业务。在不发达地区,财政实力小,基本无力支持农业保险。

据有关资料显示:1990~2000年国家财政在农业保险方面的投入总量估计不会超过15亿元。

记者近日从国家农业综合开发办公室获悉,中央财政今年安排89亿元资金用于农业综合开发,提高粮食综合生产能力,其中并没有农业保险方面的专项资金。由此可见,我国在农业风险管理上仍主要依靠传统的农业基础设施建设和救灾救济等手段。中央财政能否增加在农业保险方面的投入,也许是关键之关键。

总结国际农业保险的实践,政府通过建立初始资本和准备基金、补贴经营管理费和保险费、再保险和充当最后保证人等手段对农业保险的健康发展具有决定性的作用。

业内人士认为,利用农业保险的“外壳”,注入支持和保护农业的“内容”。以政策性农业保险的工具,使之与救灾发挥互补作用,再加上工程性措施、农业信贷、信息服务和期货等工具,中国需要逐步构建起这样一个新世纪的农业风险管理体系。

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