中国行政体制改革的回顾与展望——访中央机构编制委员会办公室副主任顾家麒同志，本文主要内容关键词为：顾家论文,副主任论文,体制改革论文,中国论文,委员会办公室论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
顾家麒同志正在接受本刊记者采访
行政体制改革对我们生活的影响，是不言而喻的。越来越多的人在关注、了解这场变革。
十几年来，改革举措年年出台，置身其中，唯感岁月如梭。猛回首，却顿感茫茫然。
这场改革的轨迹是什么样的？这是我们共同关心的话题。
当记者采访顾家麒同志时，勾勒这一轮廊的第一笔，不料却是从如何确定采访题目开始的。
记者：首先，请问您行政体制改革和机构改革的涵义有什么不同。
顾家麒：行政体制是国家行政机关的管理体制。在我国，国务院是最高国家行政机关，是最高国家权力机关的执行机关，领导全国行政工作；地方各级人民政府是地方各级国家行政机关，也是地方各级国家权力机关的执行机关，接受国务院领导。行政体制改革，就是全国各级国家行政机关的体制改革。更确切地说，行政体制是国家推行政务所建立的管理体制，是行政责权划分、行政组织结构、行政制度和行政方式、行政运行机制的总和。
机构改革是行政体制改革的重要组成部分。在以前，我们尚未展开行政体制的全面改革，主要进行政府行政机构的改革。1988年提出转变职能，已经拓展了机构改革的范围。党的十四大，在确定经济体制改革以建立社会主义市场经济体制目标的同时，提出了进行行政管理体制和机构改革的任务，并提出要切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率等行政体制改革的主要任务。
记者：既然机构改革是行政体制改革的组成部分，为什么目前仍然将二者并列提出呢？
顾家麒：原因在于行政管理体制改革是指国家各级行政机关的管理体制改革，而政府以外的党群机关、权力机关、司法机关的机构改革不宜包含在行政体制改革之内。
记者：就目前改革的状况而言，机构改革主要是行政体制方面的改革，那么，用“行政体制改革”来涵盖还是比较准确的吧。
顾家麒：一般性的文章，这样笼统的提法还是可以的。
记者：请您再谈谈另一个基本的问题，即中国的行政体制改革与经济、政治体制改革的关系。
顾家麒：行政体制改革与经济、政治体制改革有密切的关系。行政体制改革是上层建筑领域的改革，是政治体制改革的重要组成部分，所以党的十四大提出，行政体制改革是政治体制改革的紧迫任务。上层建筑必须适应经济基础，并为经济基础服务，所以党的十四大提出，行政体制改革也是深化经济改革、建立市场经济体制和加快现代化建设的重要条件。
由于政府肩负着管理社会经济的任务，经济体制的方方面面都涉及到政府对经济的管理，因此，也可以说行政体制改革处于政治体制改革与经济体制改革结合部的位置，这就是我们在研究企业改革时，必然要研究下放权力、政企分开、转变职能等问题，在研究行政机构改革时，也必然要研究转变职能、政企分开、下放权力等问题的原因。
记者：您谈到“行政体制改革处于政治体制改革与经济体制改革结合部的位置”，这一提法很生动形象。从某种意义上讲，“结合部的位置”就是突破口的位置，我国行政体制改革的实践也证明了这一点。可否请您简要介绍一下我国当前正在进行的行政体制改革的方向、思路、具体举措及效果？
顾家麒：党的十四大以后，经十四届二中全会讨论，八届全国人大一次会议批准，从1993年开始，展开了全国性行政体制改革以及党和其他国家机关的机构改革。1994年完成了中央一级党政机构“三定”（定职能、定机构、定编制）工作，大部分省市也在1995年基本完成省级改革方案的实施工作，目前主要是进行省市以下的改革。
党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制，经济体制改革方向与目标十分明确，行政体制改革必须服从并服务于经济体制改革，因此改革的方向与目标，就是适应经济体制改革和经济社会发展的需要，改革各级政府政企不分、关系不顺、机构臃肿、效率低下、脱离群众等障碍经济体制深化改革、尤其是障碍企业经营机制转换的弊端。改革的指导思想是，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能、理顺关系、精兵简政，提高效率，改革的关键是转变政府职能。
这次改革主要侧重在政府经济管理部门。综合经济部门通过职能转变，加强宏观调控职能。国家计委加强对国民经济运行动态的预测、监测、分析，制订和监督实施、产业政策、重大生产力布局，加强全国物价总水平和市场的宏观调控职能。财政部门通过税制改革，加强预算、税率和收入分配管理。中央银行通过金融体制改革，加强金融业监管，加强货币和利率、汇率管理。专业经济部门通过职能转变，从部门管理转为行业管理，打破条块分割和所有制界限，加强行业协调服务职能。航天、航空工业部门转为经济实体、纺织、轻工部门转为行业总会，即使是保留的部门，也较大幅度转变职能、精简机构与编制。物资与商业按市场经济发展的要求，合并组建内贸部，打破传统的商品界限。部门之间职能交叉重复，也作了一定调整，重大职能的调整通过部门领导对话协商，中编办协调，经国务院批准，纳入各部门“三定”方案。议事协调机构和非常设机构也由86个减至30个。
地方各级政府的改革，也按照中央确定的方针和方案，进行了认真的组织实施工作。按照经济体制改革的整体要求，以及省区、市地、县、乡镇的不同层次的特点，各有侧重，区别对待，进行职能的转变和机构的调整。地方各级机构分为两类，一类为必设机构，一类为地方因地制宜设置的机构，以适应单一制政体的要求，又适应各地实际需要。对机构、编制核定总额，进行宏观控制。通过这次改革，全国行政工作人员精简200万人。
记者：谢谢您系统的介绍。请问中国行政体制改革是否包含决策机构的改革？
顾家麒：当然包含。但这有一个逐步适应和改进的过程。
记者：可以看出，这次行政体制改革是以转变职能为重点的，请问转变职能是否已经到位，如何评价转变职能进展情况？
顾家麒：按照中央确定的方针，各地政府在改革方案的研究制定、改革的组织实施中始终将转变职能放在突出的重要位置。在实际操作中，通过地方政府各部门的“三定”，按照职能转变的要求，先定职能，根据职能界定再确定内设机构与人员编制。各部门职能的界定，先对现有职能进行分解、细化，再进行职能分析，确定加强、保留、转移、下放的职能，然后规定转变职能的具体内容与措施，并实事求是地界定当前必须行使的行政职能。在组织实施工作完成后，经过一段时间实际运转，再检查转变职能的落实情况。应该说，这次改革对各级政府职能转变是重视的，也取得了一定进展，传统的计划经济赋予政府各部门的职能，已经有相当程度的转变，大量原先的直接管理职能已下放企业、市场和中介组织，计划分配的物资与资金已经减少到较低的程度，现在机关的有些同志已经不太知道过去政府部门如何组织企业原材料供应与产品销售工作了。当然，这些转变，主要应归功于经济体制改革的进展。
客观地说，目前政府职能转变仍滞后于企业改革与市场发展的需要。但同时也应该认识到，经济体制改革需要有一个过程，行政体制改革也要有一个相适应的过程，都不可能一步到位，转变职能也不可能一步到位。这次改革仍然是一次过渡性的改革，正如江泽民总书记在五中全会上明确指出的那样，“充分发挥市场机制的作用和加强宏观调控，都要求加快政府职能的转变，关键是实行政企分开，继续进行行政管理体制和机构改革。目前政府机构的设置同发展社会主义市场经济不相适应，要加快改革的步伐”。
记者：在行政体制改革中，机构与编制也是一个重要问题。为了避免机构与编制的膨胀，日本政府实行“减一增一”的政策，您认为这对我国是否有借鉴意义。
顾家麒：各国政府为了控制机构编制的膨胀，都采取了一些必要的政策措施，日本政府在制定二年、三年或五年精简计划的同时，采取了“减一增一”政策，国际上称其为“零增长”，即总量上保持员额的不增长；新加坡政府采取“负增长”政策，即在总量上编制增加要少于裁减额；有的国家和地区也采取“正增长”政策，即在增加额略大于裁减额，并规定增长的限额和控制幅度。有些国家如美国，提出了裁员计划，但没有相应措施，实际上减不下来。有些国家采取政府机关事业化，如英国将技术性、服务性、操作性很强的机构，从政府分离出来，财政采取定额补贴办法，类似我国有些机关改为事业单位。
行政体制改革与一个国家各方面的改革与发展有密切关系。各国官员与专家都有一个共识，即不能照搬别国的行政改革模式，但应互相借鉴。行政体制改革必须按照本国的政治、经济、文化、社会、历史、民族的特点进行。对于国外的管理与改革的经验，我们都应积极借鉴，尤其是借鉴市场经济较为发达国家的经验，但不能脱离我国国情。目前我国经济体制与行政体制都处在较为剧烈的改革与转轨过程中，新的体制与目标模式尚未建成。我想，在社会主义市场经济体制基本形成之时，也是新的行政体制基本定型之日，转轨过程中的政策措施与初步建立新体制后完善过程中的政策措施是不同的。所以，在总体上说，中国政府机构编制还应较大幅度精简，但就局部情况看，有些机构如专业经济部门，需要进一步裁并，有些机构如执法部门，还需要加强，而有些机构经过改革将逐步稳定下来，在内设机构与编制比较合理的情况下，借鉴“零增长”方式控制机构编制的膨胀是可行的。
经过改革，在市场经济条件下的政府行政体制基本建成后，就更可以借鉴国际上行之有效的控制机构编制的方式，按照我国国情，采取切实可行的宏观调控方式更是必需的。
记者：其实，寻求合理的机构与编制的主要目的是为了提高行政效率。世界各国尤其是发达国家政府，都十分重视这一问题，我国行政体制改革中应如何注意提高行政效率？
顾家麒：各国政府都十分重视行政效率，把提高行政效率作为行政改革的主要目标，英国政府把组织行政改革的机构，称之为效率小组。我国政府行政体制改革也把提高行政效率作为重要的目标。邓小平同志在行政体制改革有关论述中就明确提出，通过改革，要增强机构活力，提高行政效率，调动基层和群众积极性，江总书记在党的十四大报告中也明确提出，下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。
需要说明的是，提高行政效率，主要体现在行政执行机构，尤其是面对公众的基层行政执行机构。对于高层次的行政决策机构来说，注重的是决策的科学性与正确性，而执行机构则要求令行禁止，雷厉风行，讲究时效、实效、协调配合，不偏离决策。行政高效，必然要求以行政精干、行政纪律、必要的行政手段为条件，要求高透明度，和有效的行政监督与公众监督。今后的行政体制改革，还将十分重视行政效率。提高行政效率既是各级政府及政府各部门任务，也是组织行政体制改革的工作机构的重要任务。行政监督机构既要监察经济问题，也要监察越权与失职问题和行政政绩与行政效率问题。
记者：总的来说，目前我国的行政体制改革正面对着逐步形成的市场经济，而市场经济是法制经济，要求政府依法行政，您对行政法制建设方面有什么看法？
顾家麒：传统的计划经济体制，排斥市场，从宏观到微观，以政府的指令性计划去管理企业的生产经营活动，因此，依法行政的观念比较薄弱。市场经济要发挥市场机制的作用，政府对经济和社会的管理以及政府自身的管理，都必须以法律为基础，依法行政，并以行政诉讼方面的法律来限制政府行政行为的随意性。因此，法制建设就显得尤为重要。
改革开放以来，随着市场经济的发展，我们对于经济法与其他社会事务的法律比较重视，相对来说，对行政法的重视还不够，建设力度较弱。因此，我这里想突出的是行政法的建设。行政关系与行政行为都要由行政法来规定，按性质可分为实体行政法与程序行政法。通过行政组织法，规定行政机关的设置、编制、职权、职责、行政活动的方法制度，这是行政法的主要法律。今后，一方面要随着改革进程修改和完善国务院组织法和地方各级政府组织法，另一方面政府各部门要在目前“三定”方案的基础上制定部门组织法。通过行政程序法，规范行政实体的行政程序及行政行为，规范行政监督的程序及相应的权限。当前，在行政程序法方面可能首先要制定行政职能界定、机构设置、行政级别、编制员额的机构编制管理条例或法律等。
记者：您过去在工业部门从事规划、计划、基建、技改、生产调度等工作多年，对中国计划经济体制的运行比较了解。后调至刚成立的国家体改委工作，即开始参与了改革开放后的中国经济、政治体制改革的工作，1988年以后又调去参加行政体制改革工作， 请您谈谈对今后5年、15年中国行政体制改革的设想。
顾家麒：党的十四届五中全会向全党展示了我国改革与发展的跨世纪宏伟蓝图。建立具有中国特色的、现代化的、运转协调和精干高效的行政管理体系，是跨世纪蓝图的一个组成部分。行政体制的改革必须以是否有利于发展社会生产力、增强综合国力和提高人民生活水平为根本标准。坚持与经济体制改革和各项社会事业的体制改革相适应，服从和服务于经济建设和社会进步；坚持以转变政府职能、实行政企分开为核心，全面推进改革；坚持以精简、统一、效能为原则，转变行政管理方式与行政运行机制；坚持行政管理现代化、科学化、法制化，坚持行政改革因地制宜、循序前进。改革的关键不在于减少多少机构、多少编制，关键是实现政府职能的根本转变和行政方式的根本转变。
行政体制改革包含机构改革，但不仅仅是机构改革，将涉及方方面面。主要重点：
一是转变政府职能，实行政企分开，推进现代企业制度的形成，在转变职能的基础上，按照社会经济管理职能、国有资产管理职能，行业协调服务职能分开的原则，改革专业经济部门。把社会经济管理职能转由综合部门承担，国有资产监管职能转由国有资产管理机构承担，行业协调服务职能转由行业服务组织承担，专业经济部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改组为国家授权经营国有资产的单位，或改组为自律性行业管理组织。
二是与宏观经济体制改革相配套，建立职能统一、具有权威的宏观调控部门，完善宏观调控体系。要将不应由政府承担的微观经济管理职能转给企业、市场和社会中介组织，综合部门应面向市场、面向各种经济成分的企业，主要运用财政税收、金融货币、产业投资政策等手段，建立计划、金融、财政之间的相互配合和制约，能够综合协调宏观经济政策和正确运用经济杠杆的机制，调控市场对资源的配置，引导企业的市场行为。
三是在培育与发展社会主义统一市场的同时，加强政府对市场的管理和监督，依法行政。建立社会中介组织的自律机制，促进市场体系的发展与完善。建立统一的社会保障行政管理机构，促进社会保险制度的发展与完善，创造良好的社会经济环境。建立有权威的市场执法和监督机制，形成政府、中介组织、社会公众依法对市场的监督体系。
四是理顺各级政府之间和各部门之间的行政关系，在转变职能的基础上，按照权责统一的原则，明确划分事权、财权和决策权，充分发挥中央与地方两个积极性。宏观经济调控权集中在中央，赋予地方必要的经济调节权，完善分税制，规范中央与地方财权和财政转移支付制度。逐步建立社会事业以地方为主的管理体制。按照事权划分，各级政府各有侧重地强化行政管理。
五是逐步完善并规范各级政府对各项社会事业的行政管理，形成有利于改革开放和社会主义现代化建设健康发展的舆论力量、价值观念、道德与文化条件，丰富人民群众文化生活，提高全民族的思想道德素质与科学文化素质，增强人民体质，加强社会主义精神文明建设。
按照经济体制改革的进程，行政体制改革相配套、相适应的原则，可考虑在本世纪末，初步建立与社会主义经济体制相适应的行政新体制，各级政府的职能、关系及组织结构基本定型。到2010年，形成比较完善的新型行政体系。
记者：您的设想对我很有启发，我想我们的读者也会认真思考这个问题。
最后一个问题是，我们的读者对中编办在行政体制改革中的作用及其运作方式很感兴趣，多次来信询问详情，借此机会，请您解答一下。
顾家麒：这是一个新机构，社会对其了解不多。
中编办是中央机构编制委员会的办事机构。中央机构编制委员会是1991年由总理提出，并经中央批准成立的，既是党中央的机构，又是国务院的机构。在这之前，是国家编委和中直编委，国家编委的办事机构为人事部的两个司。1992年党的十四大确定进行行政体制改革，1993年对中央机构编制委员会办公室进行了“三定”，内设5 个司级机构（中编办的主要职能见“三定”方案）。
中编办是党中央、国务院进行行政体制改革的决策参谋机构与具体组织实施的机构，同时又是党的机关、其他国家机关和事业单位实施机构改革与机构编制管理的部门。主要任务要拟订改革的方针、政策和方案，经党中央、国务院批准后组织实施，管理机构编制的日常工作，界定各级各部门的职能、逐级审核编制员额和领导职数，协调各级党政部门职责分开，报党中央、国务院审批，并监督实施。
中编办成立于全国推进行政体制改革的前夕，肩负着按照经济体制改革与社会、经济发展的需要，推动与协调行政改革的任务，为党中央、国务院进行行政体制改革决策服务。总体改革的规划和方案，由中编办在充分调查研究、分析体制现状、总结以往改革经验，反复征求各部门、各地区以及专家学者的意见的基础上进行拟订，报党中央、国务院批准后组织实施。当前正在进行的改革，就是根据党的十四大提出的方针拟订方案，经二中全会讨论，八届人大一次会议审议通过后组织实施的。总体方案制定以后，各地区的改革方案、各部门的“三定”方案，由省市与部门根据中央的方针、原则提出，经中编办审核、协调，报党中央、国务院批准后，由地方与部门组织实施。行政体制改革涉及到政府各部门和各级政府，必须由地方与部门参与，“三定”方案的实施由地方与部门进行，中编办负责监督、检查、验收。
记者：您的介绍非常简洁明了。就我的认识而言，行政体制改革是政府自身的改革，涉及各级政府及政府各职能部门的权责及利益，有关部门易因部门利益而影响改革，与社会经济关系的改革相比，可能难度更大，需要一个超脱于部门利益的机构起参谋与监督实施作用，中编办并不承担政府对社会与经济的管理职能，不存在通常的部门利益，在实施改革中尤其是协调部门之间职责分工等方面，并不处于部门利益的一方，能够比较公正地客观地协助领导处理好部门之间的关系。
顾家麒：这也是大家在行政体制改革过程中，逐渐认识到的一个新问题。
记者：而且，行政体制改革越是深化，改革的力度越大，让推进行政改革的机构，更好地处于比较公正与客观的地位，就更显得必要。祝愿中编办在我国的行政体制改革中发挥好其特殊地位和作用。
最后，我代读者谢谢您接受的采访，并感谢您对我们杂志的支持。
（记者：在整个采访活动中还得到中编办张雅林、高建平、伏宁同志和中国行政管理学会左然同志的帮助，特此致谢。）
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