“三农”问题的根本出路在于城市化，本文主要内容关键词为：三农论文,根本出路在于论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
解决三农问题根本出路在于城市化。在当前实施城镇化（注：本文中城镇化是一个强调小城镇建设在城市化进程中作用的概念。）战略时，应该把这个问题放在我国城市化的历史进程和我国最终实现现代化的大背景下加以探讨。
一、我国城市化进程的历史回顾
城市的历史就是一部商品经济的历史、一部人类文明史。探讨城市化的历史沿革和演进，有助于从总体上把握我国现代化进程的脉络。大体说来，可以把我国进程划分为以下几个阶段：
1、自然经济条件下的中国城市：19世纪中叶以前
中国虽然有悠久的城市文明，却没有象西方那样有独立工商业的城市，这在很大程度上影响了后来中国城市化进程。最初城市有两种不同类型：一是作为工商业聚集地发展起来的城市，二是作为统治者政治军事中心成长起来的城市。前一类城市通常是先有“市”，后有“城”，城是为保护从事商品经济活动市民的人身财产而建，古代希腊、罗马和欧洲中世纪的许多城市就属于这种类型。后一类城市通常是先有“城”，后有“市”，城市首先作为军事堡垒建立起来，工商业是为了满足统治者消费需要才发展起来。虽然这种城市也可能有十分繁荣的手工业和商业，但从整体上讲，这些工商业都是服务于自然经济和统治阶级消费的。由于西方的工商城市以独立的商品经济为主体，在后来的历史发展中，在这些城市中形成了繁荣的工商业和独立的市民等级，并从中孕育出近现代市场经济和城市文明，使工商城市在城市间的竞争中最终逐步战胜了作为军事设防地意义上的城市。迫使“城堡”要么依照工商城市的面貌来改造自己，要么只会留下历史遗迹任人凭吊。与西方国家不同，中国历史上没有前一类工商城市，只有后一类型的城市。在长达数千年的城市发展史中，城市工商业的发展被限制在不危害占主体地位的自给性经济，并不动摇封建统治根基的范围之内。中国落后于西方发达国家虽然在近代才表现出来，其实它早巳孕育在这种没有独立的工商业城市和独立的市民等级的社会经济结构之中。直到近代，中国才产生了以商品经济为主体的城市。那种认为没有西方殖民主义入侵中国也能自发地长入资本主义的观点，不过是不切合实际的中国情结，否则，社会主义对中国来说，也将成为多余。
2、半封建半殖民地的城市化进程：从19世纪中叶到20世纪中叶
自西方殖民主义者用大炮打开中国的大门以来，中国开始了缓慢的近现代城市化进程。在这100多年历史中，中国的城市化进程有两个特点：一方面，由于市场经济的发展，形成了一批新型的工商业城市，如上海、大连、青岛、烟台等，同时，沿江沿海交通发达地区的传统城市发生性质上的变化，开始具有近现代工商业城市的特征，如天津、广州、武汉等。另一方面，这些近现代工商业城市又具有半殖民地半封建性质，城市发展依附于外国资本，并受到封建主义的压抑，这又制约了我国城市化进程。所以直到1949年，我国城市化率（城市人口占总人口比重）仅为17.6％。
3、排斥城市化的工业化时期：从新中国建立到改革开放
在这一时期，我国城市化进程消除了半殖民地半封建性质，但由于我国在这时选择了用计划经济方式来推进国民经济的工业化，工业化进程与城市化进程相分离，城市化进程明显慢于工业化。在这一时期，虽然我国城市数量和城市居民在总量上有所增加，但城市化水平却没有提高，相反有所下降，以致出现高速的工业化进程与停滞甚至倒退的城市化进程的强烈反差。1978年我国的工业化水平已达44％，而城市化水平则倒退到15.8％，比建国初期下降了1.8个百分点，直到1981年才超过建国初期时的水平。（注：以上数据根据新中国五十年统计资料汇编[M].计算，中国统计出版社1999年。）
造成这种状况的根本原因是，我们遵循了一条排斥市场经济的工业化道路，城市的造血机制被破坏，城市发展长期处于一种失血状态。本来工业化进程要求加快城市化进程，以支撑工业化对公共基础设施和工业劳动力的需求。但计划体制却抑制了城市化进程。城市化进程受到城市基础设施建设缓慢和市民的消费品供应困难的制约，人们不得不通过户籍制度在城乡之间、市民与农民、城市工商业与农业之间构筑一道制度性壁垒，阻止农村劳动力流入城市。非但如此，城市甚至无法供养已经市民化的居民，不能解决因城市人口自然增殖带来的就业、住房和粮食供应等问题，以致在这一时期曾出现3次“倒城市化过程”，已城市化的居民再度倒流回乡村：第一次发生在土地改革时期，大批城市居民回流农村参加土地分配，城市化率从1949年17.6％下降为1953年的14.8％，下降2.8个百分点；第二次发生在60年代初期，“大跃进”时期一度膨胀起来的城市人口再次被遣返回农村，城市化水平从1960年的20.7％下降到1963年的16.7％；第三次发生在60年代末到70年代末，持续10年的知识青年上山下乡运动，使城市化水平维持在15.2％到15.8％之间，直到1979年才再度突破16％大关。此外，在这一时期倒城市化过程，还表现在城市作为经济聚集地的功能萎缩，城市基础设施落后、老化、城市居民生活质量低下等方面。
4、城市造血机制恢复时期，从改革开放到世纪之交
在这20多年中，由于市场取向的改革和社会主义市场经济的基本框架的形成，建国以来一度丧失的城市造血机制逐步得以恢复，我国城市化进程步入了一个新的时期。全国建制镇已从改革开放之初的2200多个发展到1999年的19000多个，城市化水平提高到30.9％。在1980年到1999年20年间，城市化水平提高了11.5个百分点，年均增长0.54％。（注：据第五次人口统计的初步资料显示，2000年我国的城市化率已达36％。由于统计口径的变化，此数据不具有可比性，这里仍采用1999年的数据，见中国统计年鉴2000〔M〕.中国统计出版社，2000.）进入90年代以来，随着社会主义市场经济体制雏形的形成，我国不仅在小城镇建设方面取得了很大进展，大中城市的面貌也在发生深刻变化。尤其是象上海、北京这样的特大城市的发展更是引人注目，不仅在城市规模和面貌上发生了巨大变化，而且在发挥市场经济的聚集功能和辐射功能方面表现出强劲的带动作用。目前，上海开始具备了重新夺回远东第一大都市的发展势头。我国城市化进程步入历史上发展最快时期。
但是，也应该看到，这一时期的城市化进程中仍存在不少问题。在发展的指导思想上，人们虽然改变了用计划方式来推动工业化、现代化的思路，转向依靠市场力量来推动工业化和现代化，却没有充分认识到积极推进城市化进程对实现工业化和现代化的巨大作用。在工业化进程中，积极推进经济市场化与限制城市化的措施形成鲜明反差：一方面，在体制上基本沿袭了传统计划经济条件下形成的城乡壁垒，限制农民进城异地转移。因此，这一时期城市化水平的提高，主要来自农民的自发行为，而不是政府和社会主动推进的结果。同时，由于农民进城大多不具有“合法”形式，许多已转移的农村劳动力仍具有农民和市民双重身份，其转移成果并不稳固。另一方面，在农村工业化过程中，则过分强调“离土不离乡”、“进厂不进城”的剩余劳动力的就地转移方式。在80年代，这种方式曾一度吸纳大量剩余劳动力。进入90年代以来，随着短缺现象的消失和城市工业竞争能力的加强，农村工业的资本和技术构成提高，农村工业吸纳剩余劳动力的能力明显下降。同时，由于剩余劳动力主要转移到加工工业中，再加上就地转移方式使原来农村自给性生产和生活服务体系得以维持，抑制了服务业的发展，不可能吸纳更多剩余劳动力。此外，就地转移方式在基础设施投资效率比不高、资源浪费和环境治理困难等方面也表现出一定劣势。
5、新世纪大规模城市化进程时期
目前，我国已具备了加速城市化进程的基本条件：首先，市场经济体制框架的基本形成和进一步完善，为加快城市化进程奠定了制度基础；其次，根据发达国家的经验，工业化中期是城市化进程最快时期，我国现在的工业化水平，完全可以支撑大规模的城市化进程；再次，20多年来农村工业的发展，已为小城镇的建设奠定了基础，许多农村工业聚集区实际上已具备了小城镇的雏形；再其次，目前在城市中已集聚了一大批获得稳定职业的“准市民”，认证其市民身份并非是难办的事情（注：在2000年进行的第五次人口统计中，由于适当放宽了城市居民的统计口径，我国的城市化水平就比1999年的30.9％增加了5个多百分点。见中国统计年鉴2000〔M〕.中国统计出版社，2000.）；最后，我国目前经济增长的强劲势头为加快城市化进程，提供了充足的动力。
总之，从建国以来算起，我国的现代化进程始于排斥市场的工业化，自70年代末以来这一过程得到经济市场化强有力推动，如果政策措施得当，它最终将完成于本世纪中期以前的大规模城市化进程之中。
二、推进城市化进程与中国的现代化
毛泽东在民主革命时期有一句名言：中国革命的基本问题是“农民问题”。现在我们进行社会主义现代化建设的基本问题，仍然是农民问题，即通常所说的“三农”问题。而解决三农问题的根本出路又在于农村城市化，农民市民化，农业商品化、产业化、现代化。在这里，能否加快我国的城市化进程又是问题的关键，因为只有把大多数农民从土地上解放出来，进入城市定居，并在城市中获得稳定职业和收入，才能从根本上解决这部分农民脱贫致富问题；只有在大部分农村剩余劳动力已转移到城市中，留在土地上的农民才有可能实现农业的集约经营和规模经营，农业才有可能成为现代化产业；同时，也只有在“三农”问题解决后，中国才能最终实现现代化。从这种意义上讲，我国目前已经步入现代化大门边上，能否迈过这道门槛，将取决于我国的城市化进程。
1、实施城镇化战略是农民脱贫致富和农业现代化的根本出路
改革开放20多年来，由于在农村广泛实行了生产责任制，大大调动了农民的生产经营积极性，同时由于在农业中大力推广先进生产技术，农业生产水平有了很大提高，我国成功地解决了十多亿人吃饭的问题。但是，自80年代中后期以来却出现了农民收入增加缓慢，其收入增长速度明显慢于城市居民的问题，改革初期曾一度扭转的城乡收入差距再度扩大，90年代以来进一步演变为增产不增收。尽管人们采取了许多措施，仍难阻止农民收入下滑的势头。造成这种状况的原因是多方面的，但我国农业劳均支配的土地资源太少，劳动生产率提高缓慢无疑是最根本的原因。投入到土地中的劳力、资金、技术受到土地收益递减规律的制约，制度创新和技术创新的收益效应受到土地自然资源的限制，价格下跌。在农产品总体上讲已经过剩，农业已从供给约束型产业转变为需求约束型产业的背景下，价格的需求弹性很小，即使价格大幅度下降，需求也很难消化急速增加的供给，在这里先进技术甚至成了农民增收的杀手锏。随着中国加入世界贸易组织，廉价农产品进入国内市场将不可避免，这实际上已经把我国农产品价格总水平锁定在国际价格水平上，上述矛盾将更加突出。结论十分明显，农民很难依靠经营小块土地脱贫致富。因此，出路只能是把大量剩余劳动力从农业转移到非农产业，把农民转移到城镇中去。这样，一方面可以使转移出来的劳动力能依靠非农产业脱贫致富；另一方面把置换出来的土地资源在农民手中适度集中，实行农业规模经营和集约经营，提高人均产出量，保证农民即使在农产品价格下跌时也能增收，使农业真正能成为致富的产业。
20多年来农村乡镇企业的迅速发展，已使1亿多农民从土地上转移出来，另外城市和沿海工业加工区也吸纳了1亿多农村剩余劳动力。这在很大程度上缓解了农村中劳动力与土地、农民增产与增收之间的矛盾。但也要看到，这种通常不伴随身份转变的转移方式有很大局限性，它使许多已从土地中转移出来的农民不能专营工商业和服务业，许多人仍是游历在农业与非农产业之间的两栖职业者。已经进城的农民最多只能算“准市民”，面临极大的职业、收入、保障风险，不可能在城市中安居乐业。已转移的农民仍然把农村视为自己的家，保留在农村中占有的资源，就成为在这种制度安排下理性选择。这既使农业日益成为“业余产业”、“副业”，也不利于土地资源的规模利用。因此，现在实施城镇化战略的重点，不仅仅是简单地将农业剩余劳动力转移到非农产业，转移到城镇，而且要求改革这些农民的身份，使成为真正的市民，并以此为基础，从总体上重组城乡结构、重组资本、土地和劳动力资源。
2、城镇化创造的巨大市场需求将成为实现国民经济发展的“第三步”战略目标的保证
20多年来，我国经济的高速增长主要依靠两个因素推动：一是改革开放释放出的巨大能量的推动，二是传统的计划经济留下的巨大市场空间的拉动。随着社会主义市场经济体制形成和告别短缺经济，这两个在过去保证经济高速增长的动力也日益衰减。一方面，我们现在不再能寄希望出台某项重大改革措施来推动经济持续高速增长，改革的难度增大，但增长效应却会递减；另一方面，随着告别短缺，需求约束将成为制约我国经济高速发展的最大“瓶颈”，尽管我们可以通过扩大国际市场来缓解需求不足对经济发展的影响，但对我们这样一个大国来讲，外需不可能替代内需。在这个问题上，人们不约而同地想到了通过培育农村市场来扩大内需。在增加农民收入和拓展农村市场上，人们想了很多办法，并已开始取得一定成效。正如前面已经论述的，在目前的城乡格局下，农民增收空间十分有限，农村市场容量的扩大难以支撑我国经济持续高速增长。因此，只有加快城镇化进程才能形成巨大的、长期的需求拉动力。可以预言，加快城镇化进程，一方面会因城市基础设施建设而形成巨大的投资需求，另一方面农民进城，收入增加又会形成巨大的消费需求，从而在根本上保证顺利实现国民经济发展第三步战略目标。
3、农民的市民化是社会主义市场经济体制最终确立的根本保证
经过20多年的改革开放，目前我国的社会主义市场经济的框架已基本形成，市场已在资源配置中发挥基础性作用。但是，也应看到市场经济体制尚不完善、不巩固，社会主义市场经济体制的最终确立，在很大程度上取决于大部分农民的城市居民化，农业的产业化、市场化，农村的城市化。我们很难设想，在农民人口仍占很大比重，大部分农民仍然依靠手工劳作在小块土地上搞饭吃的国家中，能够建立起成熟的市场经济体制。只有将大部分农村剩余劳动力转移到城镇中，农民才能完全融入市场经济的大潮中，从根本上摆脱传统小农经济的束缚，我国社会主义市场经济体制才有巩固的基础。从这种意义上讲城市化不仅仅是农民居住地的迁移和农民的职业的转换，而是要在身份上消灭农民，将自然经济和半自然经济主体转变为市场经济主体。如果说在改革开放的前20多年中，改革的对象主要是建国以后形成的计划经济体制，那么随着计划体制的解体和市场经济体制基本框架的形成，在新世纪的城镇化进程中，我们面对的则是几千年来形成的自然经济，任务更加艰巨，意义也更加重大。只有在完成这一任务后，我们才能说最终建立了完善的市场经济体制，中华民族才能真正自立于世界民族之林。
三、几个亟待解决的认识问题
第一，克服自然经济观念，加深对城镇化进程的认识
中国有几千年的自然经济历史，“重本轻末”，认为农民应该固守土地、担心城市和工商业的发展会损害农业等思想很有市场；再加上排斥城市化传统计划经济的影响，限制农民进城的观念和政策至今尚未完全消除。例如，我们目前的户籍制度，对农民在城市中就业、子女入学等方面有诸多限制，前些年过分提倡“离土不离乡”，“进厂不进城”的农村剩余劳动力转移方式，以及前几年媒体与公众对“民工潮”的担忧，城市发展稍快政府便担心城市基础设施难以承受和财政压力，而城市居民则担心生活质量下降和社会治安问题。这些心态致使我们在大中城市发展问题上存在疑虑，推进小城镇建设不力。在这方面，西方的观念和经验值得我们借鉴。早在欧洲中世纪就流传着“城市空气使人自由”的说法，一旦农奴逃亡到城市，便获得自由，人身财产受到城市的保护。一些城市还规定，一旦农村居民在城市中谋得职业或取得住房便正式取得市民资格，其权益受到城市法律的保护。到了近代工业革命前后，西方国家还实施了一系列强制推行工业化、城市化进程的立法和政策。正是在这些观念和措施下，西方近代才在城市中孕育出最终战胜自然经济的城市工商业、战胜封建制度的近现代政治法律制度、战胜传统观念的城市文明。而这不能不说是西方民族在近代崛起的一个极为重要的原因，当然，借鉴西方的经验主要是学习别人在对待城市化问题上的精神和态度，不等于说应该照抄照搬西方国家城市化道路，这既无可能，也无必要。我们应该从中国实现现代化、中华民族复兴的高度来认识实施城镇化战略的意义，实现观念的转变，走一条有中国特色的城镇化道路。
第二，积极推进城市化进程与节约土地资源的关系问题
城市化进程必然会占用耕地，与保护有限的土地资源的国策发生矛盾。如何协调城镇建设与保护土地资源二者的关系，便成为能否顺利推进城镇化进程的一个关键问题。在这个问题上，应该把目前一些消极保护土地的做法转变为积极保护土地的措施。所谓消极保护是指对所有占用土地资源、改变耕地的原有用途的行为不加区别地进行限制；而积极保护则是把土地资源视为一种商品，强调土地的利用效率，鼓励土地资源从低效率的利用方式向高效利用方式转变，只是限制土地资源的浪费和低效率使用。从积极保护土地资源的观念出发，城镇化占地的效率高于农业用地，商业性用地的效率比自给性经济用地高。产业从农业转变为非农产业，农民从农村转移到城市，无论从居住用地还是从生产用地来说，都会导致土地的集约性使用，置换出来的耕地将超过农民进城所占用的土地。因此，从总量上讲，城市化进程的结果是耕地的增加，而不是减少。从这种观点出发，在城市化进程中应该限制的是盲目的、没有做好前期准备的占用土地资源，防止出现“圈而不（开）发”、“占而不用”的情况，应该考虑的是节约城市用地，走一条高效利用土地的城市化道路。
消极保护耕地的意识的产生还与担心我国的粮食安全有关。长期以来，粮食短缺和农产品供应不足一直是困扰我国经济发展和社会安定的一个大问题，这种担心可以理解。但是应该看到，自1990年以来我国经济开始从短缺转变为过剩，粮食和农产品供应也不例外。随着中国加入世界贸易组织，外国农产品进入中国，这种过剩还将进一步加剧。因此从发展趋势上讲，不用担心会出现象自然经济和计划体制下那种粮食短缺，在市场经济条件下，粮食安全的首要问题是受需求制约的竞争力问题，而非供给不足问题。相反，大批农民转营他业，还会让出一部分市场，有助于增加农业生产者的收入。当然，我国在农产品供应总量上还会出现时而过剩、时而短缺的周期性波动，在供求结构上也难免出现失衡，但这与农产品供应总体上过剩是不同的问题，需要加强宏观调节来解决。
第三，大中小城市与小城镇协调发展问题
在实施城镇化战略时，人们在优先发展现有城市尤其是大中城市，还是优先发展小城镇的问题上，目前尚存在争议。究竟哪种意见中包含有更多的合理成分，可能一时难以有定论。但是，可以明确的是，由于我国特殊国情，农村有高达数亿亟待转移的剩余劳动力，这一历史性任务不只是重点发展大中城市，或者只着重发展小城镇就能完成的，而必须实施发展各类规模城镇并举的方针。因此，在“十五”期间积极推进小城镇建设的同时，还应注意发挥大中小城市吸纳农村剩余劳动力的作用，通过大中小城市和小城镇协调发展来加快我国城镇化进程。大城市的过度发展固然会带来一系列问题，如过度拥挤、交通堵塞、环境污染、资源紧张、生活和工作质量下降等，但是，不能因噎废食，忽视大中城市在城镇化进程中的积极作用。因为与小城市和小城镇相比，大中城市至少具有三大优势：一是规模效应，即可以提高城市公共设施的利用率，降低人均城市建设和维持费用；二是集聚效应，这是一种隐性的功能，大规模聚集本身就是财富、资源和效率，所以不难理解大城市在信息沟通、在居民教育和健康水平、就业水平和条件、人际交往和文化娱乐方面均优于中小城市；三是辐射效应，小城市和小城镇只有在大中城市的带动下，才能生存发展。
第四，户籍管理体制的改革与创新问题
我国现行的户籍制度是在计划经济体制下形成的，已显然不适应新世纪推进城镇化进程的需要。近年来，许多城市在这方面做了一些有益的探索，但这些改革对城市如何吸引高素质人才考虑较多，对任何有利于农村剩余劳动力转移较少。因此，在推进城镇化进程中，应积极探索与社会主义市场经济相适应的、有利于促进农村人口城镇化的新户籍制度，创造出一套适合中国国情的户籍管理制度。在今后一段时期内，还应实行大中小城市与小城镇有差别的户籍管理办法：适当控制大城市，积极发展中小城市，尽量放开小城镇。小城镇的户籍管理的基本要点应该是：有利于农村剩余劳动力转移和农民市民化，有利于户籍登记管理，有利于保障公民的合法权益，有利于稳定社会秩序和提高社会治安水平。待条件成熟后，再逐步过渡到全国统一的户籍管理办法，以促进全国劳动力市场的合理流动，实现劳动力生产要素的优化配置。
第五，转变政府职能，探索新型城镇管理体制
在推进城市化进程的同时，还应积极探索新型的城市管理体制，小城镇在这方面可以先行一步，为大中小城市管理体制积累经验。其基本要点是：按照“大市场、大社会、小政府”的原则来建设小城镇，克服过去城市事务统统由政府包下来的弊病，尽可能发挥市场机制的作用来建设小城镇；探索与社会主义市场经济相适应的公共财政体制，尽力做到财政资金取之于民，用之于民，避免政府背上过重的财政负担；在小城镇基础设施的硬件建设的同时，重视软件建设，如教育卫生体系的建设，社会保障体系的建设；在建立小城镇公共财政体系基础上，积极推进民主化进程。
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