白庙乡：阳光政府蜀道难，本文主要内容关键词为：阳光论文,政府论文,蜀道难论文,白庙乡论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2010年3月17日，白庙乡党委书记张映上向咨询者讲解乡财政支出的公示情况。
白庙乡制度创新，为当地人民广泛认可，却被当地某些上级领导干部视为“另类、多事和没事找事”，显示出目前部分官员与广大民众之间巨大认知差距
中国地方政府创新奖是一个由北京大学中国政府创新研究中心主办，由学者对过去实施一年以上的政府制度创新项目举行评选的非官方奖项。在2012年1月8日举行的第六届中国地方政府创新奖颁奖会上，获奖者大部分为中央部委、省市县各级政府部门，唯一入围的乡镇级政府是四川省巴中市巴州区的白庙乡。他们申报的创新项目是：政府公务费支出明细公示。
出人意料的是，白庙乡却在最后时刻弃权了，放弃了前来北京参加创新项目陈述和答辩的机会，尽管创新奖组委会已经答应为白庙乡参会人员提供往返路费和食宿费。他们给出的理由是：原定前来的乡人大主席因为感冒住院了。这种情形在历届政府创新奖评奖过程中是非常罕见的。在多次与白庙乡人大主席和乡党委书记通话后，从他们那欲言又止、含糊不清的解释中，笔者感到，事情远没有像一个乡镇干部生病不能前来那么简单。
此前，笔者作为创新奖调查组组长，于2011年11月18日-20日前往白庙乡做了实地考察，分别召开了项目发起者、执行者座谈会和项目受益人座谈会，走访了白庙乡九村和十村，掌握了丰富的第一手材料，并主持起草了白庙乡创新项目的评估报告。
“裸账”白庙乡
白庙乡地处巴中市边缘山区，是巴州区最偏远、最贫困、条件最艰苦的乡镇。那里是我国很少见的连一辆公务汽车都没有的乡政府，干部办事均靠公交车出行。全乡10个行政村1个居委会，1.1万人口，常年有70%的劳动力外出务工。2010年人均年收入3393元。取消农业税之后，白庙乡政府没有收入，支出全靠上级转移支付。除工资外，真正能够被乡政府支配的资金只有16多万元，其中，8万元固定由上级拨付，另外8万元需要乡政府向上级申请多次，才能落实。至今还有农业税时代留下的380万元债务。
白庙乡党委和政府在谈到“裸账”创新动力时是这样描述的，它既是党的十七大报告“必须让权力在阳光下运行”的要求和国务院《信息公开条例》的规定，也是贫困乡镇解决干部和村民抱怨，“给群众一个明白，还干部一个清白”的客观需要。同时，贫困乡镇要打开工作局面，也需要一个突破口。在巴中市委党校和四川省委党校有关专家的启发下，白庙乡于2010年1月开始公示了政府公务费开支明细。
白庙乡“政府公务费开支明细公示”项目的创新之处主要体现在：首先，将“两表五步法”作为财务真公开的运作载体和流程平台。“两表”是“白庙乡公共业务费统计表”和“白庙乡资金结算运行表”。统计表主要针对经办人办理过程中的操作问题，运行表主要针对财务人员做账的操作问题，“两表”用以保障公示数据和报账数据一致，避免“做假账”问题。“五步”依次为“申请-经办-申报-公示-结算”。
为了优化公用经费开支结构，白庙乡还推行以招待费、会议费和工作餐费为内容的“三费一差”细化接待标准，规定公务费开支不得超标；通过“月费限总、淡旺有别、逐月推进、轻重缓急”把控预算总额。
为确保公开真实有效，实行了“五方会签”制度。经办人、业主、证明人、审批人、安排人依序在公务费开支统计表中签字，力保业主原始账、汇总统计账、公开公示账、会核凭证账“四账”吻合。
为确保财务公开深入持久并成为常态，白庙乡研究制定了公示告知、情况反馈、过失问责、运转保障、人代会专题报告等五项制度。
公示告知制度和情况反馈制度增加了群众的参与度。一方面，将财务公开的内容、地点、方式等信息告知群众，方便群众了解；另一方面，收集整理群众意见建议，每年还须至少举行两次群众满意度测评，以不断改进公开工作。
为增强公开工作的权威性和约束性，实行了问责制度。在公开工作中，因不遵守相关规定或工作失误造成影响或不良后果的，一律启动问责，追究相关责任人的责任。
为从经费方面保障公开工作的正常运转，实行了运转保障制度。每年划出专门经费用于开展公开工作，并建立“一月一簿、一项一本、一主一表、一表一票”的专门账本，确保公开日常工作正常进行。
其次，实行财务单笔明细公开的“三新三强”。(1)公开内容新、针对性强。财务公开的内容细，不笼统，是单笔明细，一笔一笔细到几元钱，很精细，跳出了公示传统的“经济类”和“功能类”的争论。(2)公示流程新、操作性强。把“两表五步法”作为公业务费流程平台，既解决了经办人办理过程中的操作难的问题，又解决了财务人员做账假的问题。(3)公开方式新、前瞻性强。采用多种方式全方位公开。乡公务费在“白庙乡人民政府”网站和公示栏上公示；乡各部门公示上墙，各村设置规范的政务公开栏来公示；乡级各部门和村委员会召开干部和群众代表大会，或通过“村民评村民议”等形式公开财务信息；有特殊需要的，采取手机短信、书信、电话、实地会议等方式公开，解决了公开走过场的老大难问题。
财务的真正公开带来了白庙乡经济发展、社会稳定、人文和谐等综合效益的提升。“三公”消费两年节约了九万元。管理更加规范，首先算准了账务，杜绝了重算、多算和冒算。其次是改变了“乱口子”当家的状况。办私事也“租公车”的现象几乎没有了；“找票报账”的虚假现象很难看到了。领导班子更加团结了。
白庙乡打造透明政府、诚信政府，让权力在阳光下运行的尝试，取得了较为明显的成效：一是招商引资初获成功。截至2011年底，落户白庙的塔基公司已经投资3000万元，带动农民种植金银花5150亩232万株。山东芦花鸡公司也开始投资白庙，紫光公司、广东绿添公司、山东有机农业老总也正在联系考察。
二是群众对相关工作的满意度有了大幅提升。项目实施以来，相关测评统计数据显示，群众对党务公开、政务决策公开、政务运行公开、财务公开、民生工程公开、惠民政策兑现公开、财政预决算公开、公务费支出结构、公务费支出量、公开工作的满意度分别为88%、94%、90%、96%、78%、86%、96%、84%、80%、90%。
人民日报、新华社、人民网、中央电视台、四川日报、上海电视台、南方周末等数百家媒体也持续对白庙从不同角度进行了数万篇次的报道。
受到区政府公开批评
但是，“政府公务费开支明细公示”项目的深化和可持续发展仍然面临着诸多严峻挑战。
白庙乡作为贫困乡镇，公共服务水平低下。例如，干线公路附近乡镇农电改造早已完成，有的还实施了第二期、第三期的改造，而白庙乡95%的村农电一期改造都没有完成。村村通工程，干线公路附近的乡镇已经完成，而白庙乡11个村委会，至今只有一个有了硬化的道路，还是乡政府所在地。2011年，白庙乡低保覆盖率只有8%，农村养老保险尚未推行。显然，如何利用“政府公务费开支明细公示”制度创新所产生的效应，争取上级政府更多的资金，来改善当地的公共服务水平，为农民寻找到更多的致富门路，协调与推动当地经济发展，已经成为白庙乡面临的新挑战。
从外部环境来看，白庙乡的制度创新，在巴州区、巴中市产生了强烈的影响，使其上级领导和其他乡镇感到即将面临的严峻挑战。这种颠覆了中国官场潜规则、严格约束主要领导干部权力、断了那些想多吃多占的人财源来路的透明政府建设，也惹恼了一些干部。在这些干部看来，白庙乡的制度创新是“另类”和“没事找事”。尤其是该乡的上级巴州区。早在2010年6月白庙乡制度创新刚刚启动半年，乡党委书记就在互联网上受到了集中的攻击和谩骂。此后，巴州区有领导在干部会议上对白庙乡的做法公开提出批评，并扬言互联网上的攻击不是个人行为，而是组织行为。
这样一种为白庙乡人民广泛认可，而被当地某些上级领导干部视为“另类、多事和没事找事”的制度创新，充分显示出目前我国地方党委政府中某些官员的所思所想，与人民的期望之间的巨大差距。白庙乡制度创新之所以在这样的环境下还可以持续两年之久，就不能不提到中国目前干部管理体制的影响力。在中国，党政一把手被赋予了很大权力，因此，一旦掌握这种权力的主要领导是一位改革者时，就会为当地持续的制度创新创造出较为宽松环境。白庙乡制度创新就遇到了这样的机遇。时任中共巴中市委书记的李仲斌，早在成都市新都区工作时，就因乡镇党委书记的“公推直选”改革而著名。因此，他对白庙乡的创新之举，给予了充分的肯定。在“一把手”有力的保护下，白庙乡经历了一段“有惊无险”的创新之旅。
但是，随着李仲斌2011年调任四川省司法厅厅长后，白庙乡开始真正体会到创新外部环境的艰难。这时，甚至有领导申斥白庙乡负责人“你以为现在还是李仲斌当书记的时候吗？”这真实反映了体制悖论：一方面，改革需要具有创新精神、手中又握有权力的领导者来推动，另一方面，完全依赖权力高度集中的领导者的推动，又有可能使改革人走茶凉，人走政息。
制度环境有所恶化
其实，这样的担忧笔者在调查时就已经感受到了。当我们在与白庙乡九村、十村的农民代表座谈时，农民们对乡党委政府建设透明、公开政府的努力十分赞赏，表示这是一个负责任的政府应该做的；但是，也对这样做了之后，会不会得罪上级领导和有关部门，会不会因此影响上级对白庙乡的财力支持和公共服务提供，表示十分担忧。
同时，农民们还表示，仅仅一个贫困的白庙乡这样做是远远不够的。如果只有白庙乡实行“公务费支出明细公示”制度，而其他乡镇和上级党委政府的公务费支出仍旧既不公开也不透明，还是起不到对干部的监督和约束作用，也不会对改变中国整体政府行为产生什么作用。
就是白庙乡的干部，在这种严酷的外部环境压力下，也不得不做出某种妥协，以求改善与上级领导的关系和此项改革的生存和发展。现在，白庙乡已经大幅度减少了接受媒体采访的次数，即使接受采访也刻意回避他们在改革创新中遇到的困难，放弃了参加第六届中国地方政府创新奖的陈述和答辩机会，也同时放弃了本可以获得的第六届中国地方政府创新奖提名奖。白庙乡已经把主要精力放在上级党委和政府更加重视的招商引资等工作上，少谈或者不谈自己的制度创新。
但问题是，这样的低调和妥协可否导致白庙乡制度创新的“苟延残喘”？某些视白庙乡创新为“另类”的领导就真的会在这样的妥协和低调下，对白庙乡高抬贵手吗？在笔者看来，白庙乡的这种无奈选择，其实是折射出了当地日益恶化的政府制度创新环境，显示出中国在建设透明政府方面还有很长的路要走。
但是，就像1998年四川省遂宁市市中区步云乡的乡长直接选举一样，虽然至今仍没有广泛推行，但是，谁也不能否定当年步云乡直选对推动中国基层民主的意义。白庙乡的做法，虽然至今得不到上级政府认可，但它的真正重大意义，在于开创了中国透明政府的先河。这显然是具有里程碑意义的事件。
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