从“他治”到“自治”——治理理论视域中的城市社区体育发展走向初探，本文主要内容关键词为：视域论文,走向论文,理论论文,城市论文,体育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1000-520X(2012)01-0009-04
修回日期：2011-12-17
我国社区体育是20世纪80年代中后期逐渐在全国各大城市中开展起来的，在我国经济建设战略转移的大背景下，社区体育的建设为城市社会体育管理注入了新的活力。城市社区体育这种新的体育文化形态，是我国群众体育管理体制由过去的单位体育体制向社区体育体制过渡过程中的必然产物。从当前我国城市社区体育管理层面来看，新的体育文化形态采用的依然是过去“单位制”社会所惯用的“他治”式行政管理模式，无法满足群众日益增长的体育需求。20世纪逐步兴起的治理理论为城市社区体育发展趋势的研判提供了一个全新的视角[1]，同时也为我国城市社区体育自治的提出奠定了厚实的理论基础，明晰了政府在社区体育开展中的应有角色和职责，确定了社区体育的发展方向。
1 我国城市社区体育发展的回眸与审视
1.1 我国城市社区体育发展走向的演变——从“他治”到“合作治理”
随着基层社会体制的不断变迁，社区主体呈现出多元化特征，城市社区体育管理向扁平方向发展，经历了从“他治”向“合作治理”的转变。
在计划经济体制下，城市社区体育的实施最终归向于单位。单位是个人满足体育需求的平台，而体育又是单位实施整合和调控的有效手段之一，这种行政管理模式的特点之一即是“国家政府力量占据绝对强势，社会力量居于相对弱势”，为了实现国家的统一意志，政府将绝大部分社会体育管理职权握在手中，由此而存在的以政府为主导的政府行政管理系统，城市社会体育组织的管理经过区一级直接落脚于单位，无法延伸至城市的最基层——社区，社会体育的参与者无法覆盖到全体居民而仅局限于单位职工。这种管理系统中非政府体育管理部门的作用有限，其唯一合法的管理主体是街道和居委会，他们代表政府对社区体育进行治理；管理的路径则是自上而下，采用行政指令的方法，沿着行政等级(政府部门、街道、居委会、居民)依次向下严格按等级传达；管理过程中政府来主导分配社会资源，所作决策由单位执行，街道和居委会的行使权力有限、依附性极强。这种管理模式下的居委会，是政府为管理居民而设立的组织，居委会本身应有的“自治性”荡然无存，取而代之的“政府性”使其本身处于“被组织、被管理”的“他治”地位。
城市现代化过程中出现的大量的边缘居民，他们不隶属于任何单位，原有的“单位体制”无法覆盖到城市社会基层的新阶层，单位原有的全能性功能逐步被专业性功能所代替。新形势下城市管理重心不断降低，迫使政府适当放权给社区，由第三部门共同合作，承担这部分社会服务职能。城市社区体育的组织管理结构呈现出基层化的特点，基层社区体育组织不断发展，形成了政府唱主角，区、街道、居委会唱配角的社区服务“合作治理”网络管理体系，其管理主体包括政府体育行政管理部门(市、区体育行政部门)、街道办事处以及政府其他派出机构和企事业单位等。但这种“合作治理”的组织网络在管理实施过程中依然存在着很多问题。
1.2 当前我国城市社区体育发展过程中的问题
1.2.1 政府行政管理的“越位”与“缺位”
政府角色或职能的“一头独大”带来的直接后果便是体育行政事务管理上的“越位”与缺位，“越位”是指政府在行政过程中超越了其本来的职能与权限，“缺位”则是指由于政府行政管理层级的繁琐导致其无法及时应对管理中出现的问题和困难。“越位”突出表现在“以政代社”，承揽了过多的应由社会体育组织所承担的职能，将社会组织作为依附在政府身上的附属单位或下属机构，把“指导”变成了“领导”，“扶持”变成了“干预”，承担了许多原本可以由社会志愿人员完成的工作，使得政府有限财政的过度投入。“缺位”则表现在无法充分了解社区居民的需求，管理目标单一，社区体育服务滞后等现象。
1.2.2 管理主体各自为政，形成管理的缺口与断层
我国行政机构设置的特点是由上而下地划分等级层次，社区管理结构的设置与之类似，各机构之间以单一的纵向联系为主。社区体育管理是社区管理范围内重要的一个环节，各级政府体育职能部门的派出机构、企事业单位、体育社团组织出于自己的利益需求及管辖范围的限制，在实际执行过程中会出现重复、浪费部分社区体育资源，而某些社区居民急需的体育健身娱乐设施却因为种种原因而无法兴建和使用的现象。由于对社区体育的概念和界限理解上的模糊不清，使得社区体育的内容、规模设置、机构设置及权力的范围无法界定，行政界限也就成了社区体育服务与管理的界限。而多数管理主体彼此间缺乏良性的互动关系，内部相对封闭的体育行政管理系统使得管理效率低下，直接的后果便是“两不管”的社区(居民小区)无法纳入到统一与有效的体育服务与管理范围之内，形成管理的缺口和断层。
1.2.3 政府对于社会体育组织的扶持不够，培育不到位
作为政府体育行政管理的重要辅助力量，政府对介入社区体育服务的专业化社会团体和组织的扶持不够，培育不到位，突出表现在“资助性投入”不够。社会体育组织的覆盖面很广，既有以营利为目的的社会团体和组织，也有公益性的非营利组织，基层政府(街道办事处)应承担对社会体育组织尤其是社区居民自治组织的政策指导、资金资助等责任。对于营利性的社会体育组织，政府应更多地给予政策上的支持，在有条件的社区通过体育社会化、产业化的方式，多渠道地筹集资金，为其发展注入活力；而对于公益性的非营利组织，政府则需要更多地给予经费支持，扶持其健康发展，为满足社区居民的体育需求服务。
1.3 我国城市社区体育发展的内在诉求
1.3.1 管理主体多元化
原有的社区体育管理中政府是管理的中心和关键所在，在管理中处于一种“垄断”地位，控制着社区体育工作的方方面面，从而造成管理“越位”和“缺位”的事实。但政府能力的有限性决定了它只能量力而行，必须把政府的一些职能释放给社会和市场，依靠民众、企业、非营利性组织，为社区居民提供“无缝隙”的服务。
1.3.2 管理手段更强调平等合作
社区体育原有的管理手段是一种强制性的行政手段和对社区体育事务的强力控制，而现实中更需要国家控制力量的手段和方法之外的各种机构之间的自愿平等合作。理想管理模式中政府已经不再仅仅是“监督者”，而是与各个管理主体之间合作分工的“合作者”；政府原有的过多的权力，有序地分散到各个管理主体手中，变“行政调节”为“市场调节”，变国家“指导”为由国家和私营部门合作进行管理。
1.3.3 管理目标更强调“善治”
新时期更迫切需要一种政府与社区居民对社区体育的合作治理，体现出国家与市民社会的一种新型关系，体现两者之间的最佳状态，它要求在法治和市场化的条件下政府以高效的行政手段和良好的服务，使城市社区体育的管理更加透明、合理和有效，尊重和重视社区居民的权力和地位，达到“善治”的理想目标。
2 我国城市社区体育发展走向分析的理论基础：治理理论
2.1 治理的概念辨析
“治理”(governance)一词来源于古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”(steering)一词，原意指控制、操纵或指导，而在现代管理中治理则是指管理共同事务的方式的总和，它强调的管理模式必须是诸多主体的集合共同行使管理权力，使相互冲突的或不同的利益得以调和，能够有效地解决“市场失灵”与“政府失灵”的危机。由此我们可以对治理有一个更清楚的认识：上下互动是治理的管理过程特点，其权力运行方向是双向和交互的；治理的手段是相同目标下的合作、协商和管理，强调的是国家和公民、政府与非政府的、公共机构与私人机构的合作。良好的治理就是善治，善治是实现公共利益最大化的社会管理过程。
2.2 治理理论中的“自组织治理”视野及其在社区建设中的运用
治理理论认为社会结构中的子系统中存在着一种以信任和合作为基础的“自组织”，其运行状态建立在优于“被组织”的自我调节的基础上。“自组织治理”，是指在一定的时间和空间中，各种有着共同愿景的群体以彼此之间的信任为基础，资源共享，以民主协商为主要议事方式，共同治理群体之间公共事务的过程[2]。这种治理的方式无须外部力量强制性干预，其发展动力是内部驱动力。
为了更好地解决社会结构变动下新的社会整合，“社区自治”应运而生。“社区自治”，是社区利益相关者，将“自组织治理”运用于社区事务的管理中。它要求政府能够缩小治理权力范围，使具有共同体育需求的社区居民能自主管理、自主服务、自主监督，鼓励城市基层居民参与事务管理，是城市社区建设中城市基层管理体制的大胆创新。
3 我国城市社区体育发展走向分析
3.1 社区体育自治化的提出
所谓城市社区体育自治，是指有着共同体育需求的社区居民以彼此之间的信任为基础，体育资源共享，以民主协商为主要议事方式来合作处理社区体育公共事务，在开展社区体育健身活动时，自主教育、自主管理、自主服务、自主约束秩序的过程[3-5]。社区体育管理中无须外部力量的约束和干预，通过自我教育达到自我约束的功能；同时社区按照管理机构设置要求，由专业管理人员自主管理社区体育公共事务；运用自主服务的手段，满足居民对健身养生的需要。
3.2 治理理论对于城市社区体育自治的解读
从治理理论的角度来认识社区体育自治，可以发现治理理念在社区体育自治过程中的体现：
3.2.1 社区体育自治的行为主体多元化
社区体育自组织治理的过程中，政府相关体育部门仍扮演非常重要的角色，其在公共资源分配、确定体育发展政策、维护社区居民基本权力等方面的作用是其他组织无法替代的。但实施社会管理时，政府权力的唯一性被打破，在确定其权威的基础上，吸纳第三部门(如非政府组织、非营利体育组织、社区内各种体育组织等)进入公共体育事务管理体系，同政府一道共同承担公共事务管理的责任。通过多中心的网络状的社区体育自组织，在政府机关与非政府机关、公共机关与私人机关、个人与组织之间建立协商与合作机制，共同决定和处理社区体育相关事务。
3.2.2 社区体育自治提倡多向度的、上下互动的管理模式
原有的社区体育治理模式中政府的角色定位于“指挥员”、“政策的制定和执行者”，自上而下、单向度地管理社区公共体育事务，而社区体育自治则运用上下互动的权力运行模式，其管理手段是合作、协商确立共同的组织目标，其实质是建立在尊重市场、符合群体利益和共同行动基础上的合作，它所拥有的管理机制的权力向度是多元的、相互的，而不是单一的、自上而下的。因此，管理过程中的权威主要不是来自于法律赋权，而是依靠人们内心的接纳和信任。
3.2.3 社区体育自治更重视社区基本要素的培养
在自组织治理中，治理目标的实现主要依赖于社区居民的参与，培育居民参与的直接动力便是实现社区共同利益、增强居民的社区意识。社区共同利益则涵盖了公共物品和公共服务等物质层面以及社区意识或社区认同感和归属感等精神层面，包括居民在社区中获得的物质产品和生活服务以及获得的精神享受。因此，社区体育自治的管理目标除了完成特定的、具体的开展社区体育的任务外，更重要的是激发参与社区体育治理的内驱动力。内驱动力的主要激发手段是对社区基本要素的培养，包括社区体育组织体系的培育完善、社区成员参与体育公共事务积极性的增长、社区体育活动中正式的和非正式的制度规则的形成、社区中不同行为主体交往互动方式和机制的磨合等[6]。
3.2.4 社区体育自治的实现必须以社区居民的自愿合作和认同为保障
在原有的社区体育管理中政府和社区居民的关系往往较为对立，传统的管理理论认为两者是此消彼长、你死我活的博弈关系；而在社区体育自治中则更加强调自愿的合作和对权威的自觉认同，需要有社区居民的积极参与和合作才可以达到善治的目标，社区居民与政府体育职能部门及其他第三部门之间是建立在良好合作基础上的共生共长、互利共赢的博弈关系。
3.3 我国城市社区体育发展的必然性趋势——社区体育“自治”化
随着城市社区体育的不断发展，要求彻底地改变原有的行政管理模式，从社区体育治理主体、治理过程、权力的运行上进行根本性的改变，对社区体育事务实现制度化、多元化、合作化的管理，通过民主协商和灵活有效的横向网络结构促使社区组织、辖区单位、非政府组织及社区居民等共同参与到管理中，彼此之间各司其职、分工合作、相互依赖，变“被组织、被管理”为“主动、自主管理”，即由“他治”向“自治”转变，社区体育自治化是我国城市社区体育发展的必然趋势。
3.3.1 社区体育自治符合和谐社会的基本要求
所谓“和谐社会”，是指通过建立适时、恰当的衔接和协调机制，充分发挥个体的作用，使社会资源得到了最佳程度融合的社会。和谐社会中各因素居于稳定运行的状态。城市社区是社会的基本细胞，城市社区体育的发展更是关系到人的健康、交往等社会要素，是构建和谐社会的重要组成部分。自组织治理在社区体育管理中的运用，主要体现在将社会体育管理事务从政府管理中脱离出来，政府、市场、社区各司其职，政府主要负责公共事业管理，市场主要负责营利，社区主要负责非政府、非营利性的社会事务，共同开发社区自身的体育资源，促使城市社区体育管理结构合理分化，以解决城市社区发展中存在的资金有限、人力资源富余、成本过高以及全能政府“失效”的问题[7-9]。
3.3.2 社区体育自治促进社会改革的进程
改革开放以来，城市人口发生了明显的结构性变迁，单位的体育组织功能越来越弱，已无法再像以前一样满足居民日益增长的体育需求、城市基层社会迫切需要一种新的组织形态和管理体制来承担新形势下政府已无法完成的社会职能，重新整合社会体育的功能。社区体育自治是政府让权给社会，由社区居民管理和监督体育事务，以有效弥补政府管理中的不足，是对单位制、街居制的一种超越和重整。
3.3.3 社区体育自治是促使社区体育建设不断发展的内在动力
以人为本，不断满足社区居民的体育需求是社区体育建设的首要原则。传统的社区体育建设其任务主要是落实政府任务，社区体育自我服务不是其工作重心，社区成员的积极性和创造性无法发挥。由于社区体育建设与社区成员切身利益息息相关，只有充分利用社区力量，开发和动员社区资源，强化社区功能，让社区成员积极参与到社区体育建设中来，依靠社区自治体制进行社区体育建设，是社区体育建设可持续性发展的内在动力。
3.3.4 社区体育自治管理实践先行于理论
当前，我国城市社区体育活动定位根植于基层社区已成为公认，基层化的社区体育组织网络的逐步形成使得其管理重心不断“下沉”。根据对全国十几个大中城市有关城市社区管理现状的调研来看，社区体育组织的主体性明显加强。一方面，参与社区体育事务的主体体现了空前的广泛性。由传统单位制条件下的少数参与者扩大到包括技术工人、学生、公司职员、公务员、退休人员等各种人群。其年龄均匀分布于从少年到老年的各年龄层次。另一方面，参与范围扩大，调研结果显示其参与内容从单纯的体育锻炼扩展到积极参与与社区体育相关的事务性工作(包括管理、经济、文化建设等)。社区居民参与社区体育管理的广度和深度的不断增大，表明“社区体育自治”的萌芽已经深深植根于社区体育管理体系之中，需要从理论上对其实践进行指导。
总之，新时期城市社区体育的发展，必须彻底改变过去政府对社区的由上而下的“他治”式管理模式，向社区体育管理主体的“自治”式管理模式转变，明确政府和社区体育管理主体的职责，根据当前的社会文化大背景和城市社区体育的实际发展情况，构建一个以自治化为核心、以居民广泛参与为主线、互动多元的社会网络结构为支撑的全新的城市社区体育管理模式[6]，实现政府、市场、社区多方的资源整合，提高社区居民的自主管理、自主服务的意识，满足社区居民多样化的体育需求。
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