论促进科技成果转化中人力资本开发的财政政策选择，本文主要内容关键词为：财政政策论文,成果转化论文,人力资本论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、历史的经验
现代经济的发展史已无可辩驳地证明，世界上任何一个国家的经济与社会进步都离不开人力资本（资源）开发，因为它是科技和社会进步的基础，对国家的生存竞争和长远发展起着决定性的作用。对教育的投资形成人力资本的积累，而这正是推动经济持续增长的关键性因素之一。根据E·F·丹尼森运用道格拉斯函数X＝AK[a]L[1－a]（X是产出量，A＝A（t ）是技术水平，它是一项时间函数，即技术以不变速度随时间变动，K是按物量计算的投入资本，L是投入劳动，a是一个常数，a和 1－a值分别代表国民收入中资本和劳动这两个因素所占的份额）对美国1929—1957年间GNP增长所作的分析表明，在年约2.93%的增长率中，“普及知识”的贡献为0.67%，几乎占整个劳动力投入对经济增长贡献率1.57%的一半。当今世界，各国的综合国力竞争力越来越取决于科技和教育，而科技的发展与普及又离不开教育，所以世界各国无不对教育给予了极大的关注与青睐。这就是我们在讨论科研开发与科技成果转化时，为什么要把教育因素加进来，要对政府的人力资本政策加以探讨的根本原因所在：科学研究和开发的程度受制教育，科技成果转化更在很大程度上受到劳动者素质的影响与约束。
有关国际组织和国内的统计数据表明，我国小学、中学、大学入学率，与经济发达国家和发展中国家相比，都存在不同程度的差距。其中，小学入学率已接近发达国家水平，但大学入学率的差距极大。1995年，美国的大学入学率为81%，英国为48%，德国、法国、意大利、荷兰、澳大利亚等发达国家的这一比率也在40%以上，而中国1998年的大学入学率才达到8%，不仅与经济发达国家相距甚远， 而且比印度等发展中国家还落后，在世界上居于中下水平。此外，1998年，我国6 岁以上人口受过初等教育的占36.81%，受过中等教育的占40.55%，受过高等教育的占2.58%，文盲占11.59%。总的说来， 中国人口受教育的程度还不如美、日、韩以及香港地区1989年以前的水平。而且，教育人口存量中，只受过低层次教育的人口比重也很大。这些都说明我国整体教育水平较低，与科技进步和经济社会发展的要求不相适应。
表1 1980～1991年公共教育经费占GDP的比重 单位：%
年份发达国家发展中国家 世界总计
1980 5.4 3.9
5.1
1985 5.3 4.0
5.0
1990 5.2 4.1
5.0
1991 5.3 4.1
5.1
1995 5.5 4.6
5.2
资料来源：《1997年世界发展指标》、《世界教育报告1993》。
另外，从教育经费的投入总量，或从教育经费占一国GDP 的比重来看：表1的数据显示，1995年全世界平均为5.2%，发展中国家平均为4.6%，发达国家平均为5.5%。但我国同期只有2.5%，即使到1998年，这一比率也只达到2.56%。北京大学陈良琨教授等学者曾用经济计量模型计算出教育投资的国际平均水平。他们以人均国民生产总值作为经济发展水平指标，以政府的教育投资或公共教育支出（包括教育经常性费用和基本建设投资）占国民生产总值的比例，作为教育投资水平指标。对80年代中期的研究，他们选取了人口在1000万以上的38个国家1961～1979年19年的统计数据，以1980年美元价格计算，建立经济计量模型，通过回归分析，给出了经济大体相同发展水平条件下，政府教育投资占国民生产总值的比例，即政府教育投资的国际平均水平（见表2）。
表2 教育经费占国民生产总值比例的国际平均水平
人均国民生产总值300 400 500 600 700 800 900 1000
(1980年)(美元)
教育经费占国民生产 3.29 3.52 3.69 3.84 3.96 4.06 4.16 4.24
总值的百分比(%)
这种方法与算术平均法相比，其优点是排除了经济发展水平不同对教育投资的影响，得出了相同经济发展水平条件下，政府教育投资应占GNP比例的下限，从而对不同经济发展水平的国家具有重要参考价值。 按照这种方法匡算，我国当前的教育投资支出占GDP （我国当前已不计算GNP的数据，但根据过去的经验，我国GNP与GDP的数值相差不大， 故可进行大致匡算）的比重应在4%左右，显然存在着一定的差距， 或者说存在着教育投入不足，与经济发展、科技进步的要求不相适应的问题。表3的情况说明，自1978年即改革开放以来，国家教育支出占GDP的比重，一直在2%左右徘徊，到1998年仍然只达到2.17%的水平， 与发展中国家4%的平均水平相距甚远。 教育支出占含债务或不含债务的国家财政收入比重，则确有很大的提高，说明其在财政支出的安排上受到了政府极大的重视。我们再看看我国在岗劳动者的科技文化素质状况。大量事实表明，无论是从知识经济和经济社会发展的要求，还是从国际激烈的人才竞争来看，我国的专业人才队伍的数量和质量上的差距都很大。比如，每万名劳动力中从事研究和开发活动的科学家和工程师，日本是79.6人，美国是74.3人，法国是56.9人，加拿大是47.1人，意大利是31.2人，韩国是41.8人，新加坡是41.9人，而中国则只有6.8人。还有，我国人才结构也极不合理，高层次复合型人才、高技术人才、高层次管理人才、年轻创新人才严重短缺，专业技术人员中高、中、初级结构比例很不合理。
国内外专家普遍认为，高、中、初人才结构比例一般应为1∶3∶ 6较为合理，我国则为1∶5∶12，高层次人才匮乏。此外，我国的人才地区分布也很不合理，专业技术人员主要集中在东部沿海省市，西部十省区市仅占全国总数的15.4%。显然，这种情况将对研究开发，尤其是对科技成果转化，对高新技术在各部门、各行业的广泛应用带来基础性的影响与障碍。此外，我国从业人员整体文化素质低下，初中及初中以下的文化程度占了全部从业人员的89.6%，其中还有11.5%的文盲人数，这与科技进步、技术创新和科技成果转化的要求，也显然差距甚远。
二、促进我国人力资本开发的财政政策重点
综上所述，今后我国有利于技术创新、科技成果转化的人力资源或人力资本政策，包括拓宽教育资金来源渠道，切实增大教育经费投入，继续改革教育体制，注重教育、科技制度创新，提高教育对经济发展、科技进步的适应性程度等多方面、多层次的内容，但若主要从我们这里所涉及的财政制度特别是财政政策的角度，从当前和今后一个时期的急迫需要和现实的可能来看，又似应重点解决以下两个关键性问题，即实行促进人力资源开发的财政投资政策，以及逐步建立起有利于人才流动的创新性制度和创新性机制（注：参见2000年3月12日《光明日报》文：科教兴国关键在人才》。）。
表3中国教育支出与有关指标的比例
年份 教育支出
教育支出所占比例(%)
(亿元) 占国内生产总占财政支出
占财政支出
值比例 (含债务)比例(不含债务)比例
1978 75.05 2.07 6.76 6.69
1980 114.15 2.53 9.41 9.29
1985 226.83 2.53 12.30 11.32
1990 462.45 2.49 13.40 15.00
1991 532.39 2.46 13.96 15.72
1992 621.71 2.33 14.16 16.61
1993 754.90 2.18 14.28 16.26
1994 1018.782.19 16.17 17.59
1995 1196.652.05 15.54 17.54
1996 1415.712.09 15.24 17.84
1997 1545.822.08 13.86 16.74
1998 1726.302.17 13.13 15.99
资料来源：《中国财政年鉴1999》，第458页。
（一）所谓实行促进人力资源开发的财政投资政策，针对当前我国在这方面，特别是在教育投资方面存在的突出问题，其内容主要包括如下两点：
1.改变教育投资观念，切实、稳定地增加财政的教育投入力度。
即将过去的20世纪，出现了许多令人思索的重大变化。其中的一个关键性问题，就是对所谓“知识经济”理论与实践的思考。战后以来，以多数西方经济发达国家为代表的世界经济，出现了出乎意料的持续和相对稳定增长，过去令经济学家们忧心忡忡的资本主义经济危机的周期大大延长了，频率也大大放慢了。美国1950—1960年的经济增长率平均达到3—4%，1948—1984年劳动生产率的年均增长亦达到 2.5%。在最近的将近10年中，美国经济更史无前例地出现了“一高两低”，即高增长、低通账、低失业的较为理想态势。对此，许多经济学家们百思而不得其解。实际上，近半个世纪以来，特别是面对新世纪的到来，由于技术进步，引以信息技术为先导的服务部门，其地位将超过传统的产业部门，使全球经济转变成以知识为基础的经济，知识将改变个人、组织和国家的基础结构。其结果，我们将不再称一个国家是“穷国”还是“富国”，而是称它是“知识欠缺国”还是“知识丰富国”。那些能够运用现代先进知识，掌握更多新技术、研究和开发能力的国家，将得到获取世界财富的最好机会，从而永保其优越的竞争实力。正因如此，统计数据表明，由于这个缘由，自1960年至1993年，发达国家和发展中国家之间的人均收入差距扩大了几乎3倍（注：参见2000年3月12日《光明日报》文：科教兴国关键在人才》。）。与此相联系，美国经济学家将1948 —1984年劳动力和资本的投入代入公式进行计算，发现美国经济实际增长大大高于理论计算出来的增长。也就是说，实际的增长比资本和劳动力所应该带来的增长超出60%！日本对1952—1961年经济增长进行了类似的计算，同样发现，增长中多出来的66%无法解释，经过他们的研究分析，结果那些额外的增长是来自技术和教育。正因此故，经济学家们在促进经济增长的因素中，又加进了一项测算指标：技术进步指数。
事实上，早在80年代，美国加利福尼亚大学的保罗·罗莫教授，就提出了经济增长四要素理论，其核心思想就是将知识作为经济增长更为重要的一个要素。他认为，第一，知识能够提高投资效益；第二，知识需要投资；第三，知识与投资存在良性循环的关系：投资促进知识，知识促进投资。他所说的经济增长四要素则是：1.人力资本（用受教育年限衡量）；2.新思想（用专利衡量）；3.资本；4.非技术劳动力。这四个要素构成了新的经济增长源。其中，又以知识最为重要，是推动经济增长的主要动力。他还认为，在传统的物质经济形态中，人类利用的资源是自然资源，比如铁矿等。但是，这种资源的特点是越用越少，而在知识经济形态中，人类创造财富的主要资源则是知识。这种资源的特点是越用越多。前者处于递减的状态，而后者处于递增的状态。物质世界的特点是效益递减，递减的效益是客观物质短缺的结果，而思想则是不会短缺的，发现思想的过程不会出现效益递减效应。90年代初，著名的管理大师彼得·德鲁克也在他的新著《后资本主义》（Post—Capital-ist Society）中指出，知识社会是一个以知识为核心的社会，自立资本已经企业最重要的资源，受到过良好教育的人成为社会的主流。他还深刻地指出：“世界上没有贫穷的国家，只有无知的国家”，“知识的生产率将日益成为一个国家、一个行业、一家公司竞争的决定因素（注：参见2000年 3月19日《参考消息》文：《新实际的趋势和挑战》。）。”世界银行1998年10月发表的年度报告《知识促进发展》也同样认为，在全球知识爆炸的今天，各国应努力缩小贫穷国家和富裕国家之间的知识差距和科技差距，否则穷国将被更远地抛在后面。
事实上，这些论述或分析现在已不是什么猜测或预言，而是早已变成了既成的事实，并为越来越多的个人、组织、企业和国家所认识。也正因如此，经济发达国家和越来越多的发展中国家都正在对知识、知识经济和技术创新，以及与此紧密相关的教育给予了高度的重视，对教育的轻视、陈旧过时的教育观念也早已或正在改变。
就我国的现实情况而言，我们在此之所以要首先提出转变教育投资观念的问题，就是因为在知识经济、科技进步迅猛发展的今天，落后的教育模式、陈旧的教育投资观念，已经严重妨碍了我们对教育和人力资源开发的正确认识，并对教育投资决策产生了消极的影响。比如，时至今日，在我们的许多政府部门、决策机构和不少人的头脑中，依然不同程度地存在着轻视教育，把经济发展与教育隔离开来甚至对立起来的陈腐观念。一提到发展经济，就只想到投资和膨胀传统的工农业产业部门，而把教育投入看作是可以随便挤压的“棉花球”，不少人至今仍把教育视为与经济无关的所谓“非生产部门”或“非生产性领域”，因而动辄就予以排斥和挤压，或出现口头重视、行动轻视的现象和问题。其中最典型的事例，就是迄今为止仍然有不少的地方连教师的工资都不能正常发放，拖欠数月乃至逾年的事时有发生。
要提高我国劳动者的整体素质，实现科教兴国、知识经济的首要条件，当然是要有一个有效的、与现代科技进步和市场经济发展需要相适应的教育体制，其次是要有稳定的、与经济发展相匹配的资金投入，特别是稳定的国家财政资金投入。然而，从80年代以来，国家的财政教育经费占GDP的比重，就一直在2%上下徘徊，不仅大大落后于经济发达国家平均5%的比率，而且比发展中国家平均4%左右的水平也相差甚远。尽管政府在这方面的确做出了巨大的努力，但情况至今还不尽如人意。
总之，长期的历史经验证明，为了促进我国教育的持续稳定发展，逐步缩小教育、人力资源开发与经济增长、技术创新和科技成果转化之间的差距，必须克服财政教育投入的绝对数额不断增加，而相对比重却多年徘徊不前，从而与经济发展、科技进步要求不相适应的积弊，真正保持国家教育投资的绝对和相对稳定增长。即实行与经济发展、科技进步相匹配，与人力资源开发、提高劳动者科技文化素质要求相适应，有法可依的、稳定的财政教育投入政策。
2.优化财政教育投资结构，提高人力资源开发效果。
1997年初，OECD（世界经济合作与发展组织）在关于“1996年科学技术和产业发展”的报告中提出了“以知识为基础的经济”的概念。该报告指出，“以知识为基础的经济”（简称知识经济）体现了人力资本和技术中的知识是经济发展的核心。据估计，OECD成员国的知识经济在这些国家的GDP中已经占到 50%以上。知识结构、经济结构的这种变化，理所当然地将对教育内容、教育模式和教育制度与体制，产生巨大的乃至革命性的影响。与之相联系，教育投资结构和投资重点，也要进行“联动性”的思考和变革，以增强其适应性，提高其使用的效率或效益。
近几年来，国外的许多学者都先后指出，与传统的认识相比，知识经济中的“知识”概念大大扩展了。上述OECD的报告认为，至少应包括如下的四个方面：一是所谓的“事实知识”（know—what），指的是人类对某些事物的基本认识和掌握的基本情况。比如几大洲的情况及对其的基本认识。二是原理性和规律性知识（know—why）， 即对产生某些事情和发生的事件的原因和规律的认识。比如宇宙的起源、生物进化和价值规律等。三是技能知识（know—how）， 即实现某项计划或制造某种产品等的方法、技能和诀窍等。四是知道产生的源头的知识（know—who），即知道是谁创造的知识。经合组织的报告， 将上述第一和第二类知识成为“可编撰的知识”，将第三和第四类知识称为“可以意会的”或“不可编撰的知识”。这种对知识的划分，不仅使人类对知识在经济发展过程中的作用与功能有了更深刻的理解，而且影响了人类对传统教育观念的反思和再认识。因为很明显，正规教育和专业性很强的教育，对于知识经济社会中所要的人才仍然是十分重要的，但科技的迅猛发展，新知识的不断涌现，使学校以外的教育或知识的不断获取，也显得越来越必要，甚至是不可或缺。这就是说，接受教育的过程已不再仅仅以传统的学校教育为中心，在工作岗位上也需不断地接受继续教育。与此同时，学校教育将越来越以整个社会的需要为基准，而不是完全以教育者所认为的课程为标准。
此外，历史地看，从社会经济结构特别是产业结构的巨大变迁，也同样可证明上述的道理。从20世纪第一个10年到第一次世界大战，几乎在所有的发达国家，从事农业的人口占据了绝对多数。从1870年到1914年，从事工业、采矿业和运输业的蓝领工人是在19世纪迅速崛起的劳动力群体，但是，到1914年，他们也仍然是劳动者群体中很小的一部分，最多占一个国家劳动力总数的1／6。然而，今天在美国这样的经济发达国家，将农业生产作为一种职业的人只有不到3%的人口， 其他发达国家也大体差不多。20世纪上半叶，蓝领工人的数量曾有惊人增长，到50年代中期，在工厂、矿山和运输业中工作的劳动力人口，在英国、原西德和日本已经占到劳动力总数的2／5。然而，在最近的40年间，他们作为整个劳动力的一个组成部分，其人数第一次出现了急剧下降的趋势。现在，美国的这部分劳动力已经减少到第一次世界大战之前的水平，其数量仅为1／8。但与此同时，各国工业生产的实际增长速度，却比以前大大加快了。经济学家、社会学家们得出结论说，20世纪初迅速发展起来的大规模机械化生产，曾经是最佳的经济模式；而现代科学技术发展带来的自动化、电脑化和信息化，则又使原有的经济结构、产业结构和职工结构，已经和正在发生着巨大变化，并将由此对整个社会结构、思想理念、政府行为、经济和政治格局以及人力资源供给和教育模式，造成强烈的影响乃至革命性的冲击。
面对这样的历史性趋势，我国当前人力资源的供给形态和教育现状，无疑存在着许多有待反思和亟待解决的问题。国家的财政教育投资结构，当然也要针对现在的突出矛盾，进行相应的改革与调整。尽管这方面涉及到问题很多，层面也较广，解决问题亦需要一个较长的过程，但从诸多问题的优先顺序来看，目前和今后一个时期调整、优化政府教育投资结构的重点，或应首先解决的“瓶颈性”教育结构或人力资源供给障碍，似主要有以下二个方面：
1.要高度重视对现有教育投资资源的合理配置与优化利用。
从速改变教育与经济、教育与市场需求、教育与科技进步和技术创新相脱离的局面，使有限的教育投资发挥最大的社会——经济效益，特别是使学校培养出来的人才真正能适合世界性的经济、科技与结构转型的需要，从而达到既节省教育投资，提高政府教育投入效果，又满足人力资源供给和开发需要的双重目的。
2.重视和发展各级各类的职业技术教育和适应性的职业培训。
半个多世纪以来，随着科学技术的飞速发展和经济——产业结构的适应性调整，特别是为了满足从“工业化社会”向“信息化社会”发展的要求，世界各国特别是经济发达国家，都越来越重视对庞大的现有就业人员的继续教育和再培训工作，不仅国家投入了数量和比重都日益增大的教育或培训投资，各类企业也为其生存发展与竞争需要而在这方面不惜工本。可以说，这既是适应科技迅猛进步、技术创新和产业结构调整的现实及长远需要，弥补学校教育的相对滞后性的重要举措，也是优化人力资源供给结构的必由之路，是各国政府调整人力资源政策的一个重要取向。
我国当前正处在经济体制改革、经济结构调整、大力推进科技进步和科技创新，加快中西部发展并实施西部大开发战略的关键时期，各方面专业人才的缺乏是一个突出的矛盾，而长期以来所形成的教育结构单一，职业教育，特别是在职职工继续教育、转岗培训和新技能培训方面力量薄弱，组织不健全，政府投入不足。尤其是在农业科技推广、农村科技培训方面存在的困难与问题更为突出。因此，今后必须在扩大基础教育、义务教育覆盖面，切实提高高等教育水平和质量的同时，在教育投资配置或结构调整上，应对职业教育，特别是因应科技研究开发、经济结构调整、区域经济发展与振兴、传统产业和老工业基地改造等方面的急迫需要，把加强对在职职工的继续教育和重新培训的工作，列入教育体制改革、优化教育投资结构以及实施与经济发展战略相匹配的人力资源开发战略的重要议事日程，将是一个事关全局的大问题。
（二）建立健全适合我国国情特点的人才流动机制
人才或人力资源的问题，不仅是一个教育和培养的问题，还有一个能不能充分有效利用的问题。在一定程度上，后一个问题可能比前一个问题更为重要，因为人才再多而得不到充分利用，那也无济于事，将对教育投资和人力资源造成极大的浪费。在这方面，我国过去和现在都存在很大的问题。普遍的现象是：一方面，在许多单位、企业、部门和地区，科技人才和高级技工严重短缺，求才求人若渴；另一方面，在一些经济发达地区，繁华的大城市，大中型国有企业和个别垄断性、特殊性（如军工）较强的部门，高等学校和部分科研院所，又拥塞着大量的科技人才和熟练技工，并由于种种原因而妨碍了这部分宝贵人力资源的自由有效流动。
从世界各国的经验看，促进科技人才流动的主要途径大致有三：一是实行制度变革和政策引导，特别是财税政策的牵引，促进产学研的紧密结合，使科技人才在这些部门或单位间围绕着知识产权、科技成果转化等而自由流动；二是采取措施，使那些应用型、开发型的国家（政府）科研机构走向市场，在满足市场需求中去充分发挥科技人才的潜能与作用；三是配合经济和产业结构调整或生产力的重新布局，配合国土整治和区域经济开发，创造出新的产业“链”和新的经济增长点、经济增长带，为那些事业型的科技人员开拓出一片创业和充分发挥其聪明才智的新天地。在三种途径中，第一种我们已如前述；第二种途径，我们正在探索，不少原中央部委所属的科研机构已经或即将走入市场，其方向和措施也已明确。第三种途径，特别值得引起我们的高度重视并加以认真研究，也是配合中西部开发，特别是西部大开发应解决的一个重大问题——科技人才短缺问题。
在此，我们不妨借鉴一下法国的例子。到20世纪的70年代末，法国约70%的科研人员和40%的大学毕业生集中在巴黎，对各地经济的均衡发展不利。要鼓励人们离开繁华舒适的大城市，去一个陌生落后的地方创业着实不易，对政府来说也是一件困难的事情。对此，法国的经验是伴随着国土整治和区域经济开发，首先采取措施吸引相关企业和团体到后进地区去，并对他们提供足够的财税政策优惠，如税收减免，更加宽松、便捷的融资服务等。这样，只要企业和团体在后进地区扎下根，有了良好的发展机遇和发展前景，随企业和团体而去的科技人才当然也就自然流向这些地区了。现在，巴黎所有的科研人员和大学毕业生所占比例已分别降到了45%和23%，而其他城市和地区的科研人员和大学毕业生人数则有了大幅度增加，人力资源的流动速率也相应地大大提高。
实际上，对许多国家来说，这都是一个带规律性的历史趋势。在美国、英国、德国及一些幅员较大、地区经济发展不平衡的国度里，人力资源的配置与流动，都会经历这样一个过程。我们相信，随着我国鼓励人才流动各项政策措施的逐步到位，中西部特别是西部大开发力度的逐步加大，以及移往中西部和当地新建企业、研究开发机构和团体的增加，我国科技人才、专业人才的流动也将出现一个新局面，财政的人力资源投资效果也将随之改善和提高。
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