土地制度、乡镇企业制度和城乡关系制度改革突破通论，本文主要内容关键词为：通论论文,制度改革论文,城乡论文,企业制度论文,乡镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地是农村的主要生产资料，是农村经济赖以存在的基础，因而土地关系构成农村生产关系的基本方面；乡镇企业既是农村经济的支柱和主要新生长点，又是农民走向非农化的重要途径；城乡关系则是农村改革与发展的重要外部条件。土地制度、乡镇企业制度、城乡关系制度的改革既构成农村改革的主要内容，同时三者之间又存在着相互作用和相互影响的关系。历史进入世纪之交，综合各方面的情况，我国土地制度、乡镇企业制度、城乡关系制度的改革面临着突破和联动突破的问题。
土地承包制建立到现在，已近二十年时间。在这期间，由于农村人口、经济结构的重大变化，耕地数量的不断减少，使原来的土地关系面临种种矛盾，并以各种各样的形式表现出来。但可归纳为两点：一是人地矛盾；二是土地散化经营和进一步发展农村经济、转变农业增长方式的矛盾。为了解决这两个矛盾，国家和地方在强调稳定承包制的基础上采取了种种完善办法：如延长土地承包期，实行“两田制”或“三田制”，鼓励土地流转发展规模经营。但由于多种因素的影响，加上对稳定完善家庭承包制的理解不同，有相当数量的农村对土地进行了大的调整，有的甚至调整了几次。所以，从不少农村看，土地实际经营壮况和政府的预期目标往往背离。政府强调土地关系的稳定，但首先是人口和土地数量呈相反的变化就使得难以稳定；政府再三号召土地的适度规模经营，但土地轮番的行政性调整（往往是在新增人口压力下的调整）却倾向于将土地经营弄得更碎；政府千方百计想让农民增加对土地的长期投入，提高土地质量，但土地事实上的不稳定却使农民只能是种一年算一年，土地质量不但难以提高甚至每况愈下；政府为减少耕地面积的非农占用，采取了多种措施，但大量耕地还是被廉价甚至无偿批出却是不争的事实。所有这些背反或倾向于背反的现象说明：现行土地制度的改革不是主观上想突破不想突破的问题，而是客观上要求必须有所突破。
那么，突破的切入点在哪里呢？
可以考虑在明确土地权属划分的基础上，将确立农户的永久使用权作为深化土地制度改革的切入点。农户对土地的永久使用权也可以理解为永久承包权。土地权属的划分包括四部分：即所有权、使用权、收益权、处置权。所有权归集体，使用权归承包农户。集体凭借所有权向农户收取一定量的地租，农户拥有收益权和对土地相当的处置权：比如转出，土地使用权的入股。集体在一般情况下不再对土地拥有处置权。只有在农户非法改变土地使用权、拒交地租或抛荒遗弃的情况下才可以所有者的身份通过法律程序介入土地处置。土地权属划分和农户永久使用权的确立都要严格履行法律手续，建立地契制度。当然，还需要相关设计：如获得永久使用权农户的资格认证（一定的资格规定），永包的方式（如按人口均包还是劳力人口都兼顾）。在一次性划分权属确立农户的永久使用权后，今后土地应当再调整，将土地使用权的合法变更完全纳入土地流转市场。农户获得永久使用权的同时拥有永久继承权。并可考虑结合计划生育，实行单嗣继承制。
确定农户对土地的永久使用权，既符合稳定家庭承包制的大政策，又是对现有土地制度的一次突破性变革。 这样做可预料的好处是：（1）农户不用再为土地的预期变更担忧。只要他愿意和不违背地契，就可永久占有经营使用权。而无论是三十年式五十年的承包期，都暗含着土地将来的预期调整。从法律上明确了农户永久使用的权利，也就在农户遵守永久使用地契有关规定（如不准改变使用权）的前提下排除了行政调整或处置土地的可能性。在这种情况下，农户对土地的经营、投入就不可能不作长期打算。（2）集体可获得稳定的地租收益。 无论使用权在农户之间怎样流转，都不可能妨碍这种收益。如果农户非法拒交地租或改变土地使用权，集体还可通过法律程度重新处置土地。（3 ）确立永久土地使用权加上单嗣继承制，既可从根本上排除在人口增加压力下隔期调整使土地细化的趋势；又可有效遏制农村人口的增长。因为农户只要考虑到超生人口再无指望获得分地权利，就自然对超生要慎重了。（4）可有效遏制耕地的非农占用。 因为获得永久使用权的农户绝不可能廉价出让自己的土地；而集体再无权将耕地滥批滥卖。（5 ）永久使用权的确立将使土地最终纳入市场化流转的轨道。转让者理直气壮，受转者心中踏实。加上对土地细化和非农占用的有效遏制，必将促进土地的规模经营，促进农村劳动力的转移，为农民走向非农化和城市化奠定基础性条件。
土地制度改革的突破是基础，土地制度改革突破后土地资源流动、经营规模和形式、劳动力转移都要发生新变化，由于农业经营和二三产业经营、农业要素和二三产业要素的相通性，这种新变化首先要表现为对乡镇企业发展的影响和冲击，要求乡镇企业的改革跟上。经过十几年发展，乡镇企业已成为农村经济的支柱，成为国民经济极其重要的组成部分。另一方面值得注意的是：直至目前仍占主要比重的乡村两级企业正在步国有大中型企业后尘走上经济效益严重滑坡的道路。成因固然很多，但有识之士趋向共同的看法是：政企不分、产权不清、内部管理机制不顺是主要原因。针对这些问题，多年来一直在进行改革探索，特别是九十年代后推行股份制和股份合作制，意在通过理清产权关系解决政企不分、改善管理机制，并取得了一定进展。乡村企业的改制或转制数量已比较可观。但另一方面又不能不看到，已经称之为改制或转制的企业有相当数量甚至多数未达到预期目标。不少乡村政府仍能以控股者身份或其他理由干预企业，决定企业的法人代表，或者干脆将行政职务、董事长和总经理一身挑。在一些集体经济发达、乡村干部权力很大的地方，对股份制和股份合作制的推行抵制力很大，竭力采取措施使其流于形式。而随着国内外宏观经济环境的变化，旧有政企关系和运行机制的弊端已越来越多，客观上要求乡村企业改制和转制的压力越来越大，所有这些表明：乡镇企业制度的改革也和土地制度一样，必须寻求突破。而切入点是产权制度改革的突破。
怎么突破呢？
拟建立社区资产组合委员会。委员会成员及负责人由社区居民或居民代表选举产生，吸收资产评估机构的专家参加，对本社区集体财产进行新组合。在此前提下，可针对企业的不同情况采取不同的组合办法：
对盈利及发展前景看好的乡村大中企业，采取股份合作制的资产组合办法。经过资产评估和资格认定，一部分资产划为集体股；一部分以优惠价出售给本企业职工或本社区居民作为个人股，这部分“先售后股”的资产比例应占50%以上；另一部分资产可划作企业发展基金股。实行股份合作制后的企业，建立股东（代表）大会、董事会和经理负责制的管理体制。董事会由股东（代表）大会选举产生并对其负责，经理由董事会聘任或从董事会中产生，对董事会负责。完全按新体制运行。
对小企业及多年亏损但仍有一定市场的企业，可采取全部资产拍卖出售的组合办法。通过拍卖出售，一次性收回资金。
对不好出售但设备场地仍有使用价值的企业，可采取资产租赁的办法进行组合，收取租金。
对可以跨社区兼并的企业可尽量采取兼并后实行股份组合的办法，以促进资产的跨社区流动组合。
企业资产经过上述重新组合后，乡村政府今后只能以集体资产代表的身份，通过一定形式收取、营运和管理集体资产收益，再不能对企业的人事及事务进行干预，也不再对企业的盈亏负无限责任。实现政企彻底分离，还企业完全自主的地位。如果社区行政领导被推选、聘用为企业或企业集体负责人，必须同时辞去行政职务，不然就不能受任或应聘。
城乡关系是农村改革和发展最直接的外部条件。土地制度和乡镇企业制度改革突破必将促进农村生产要素在更大范围内的流动和组合，势必和现存城乡二元制度发生冲突，这就又提出以二元制度为核心的城乡关系制度改革突破的要求。家庭承包制建立以来，在农村商品经济浪潮特别是乡镇企业发展的冲击下，加上一系列改革政策如允许农民进城务工经商，放开城市粮油和副食品供应、劳动就业的有限放开等措施出台，使城乡二元结构大大松动。呈现出这样的景况：一方面是构成二元制度的一些重要内容正在趋向瓦解；另一方面是表现为政治的、经济的、社会的、身份的城乡二元制度的骨架仍然基本存在。一方面是一些城市对户籍作了较大变通和放松，推行“绿卡户口”、“蓝印户口”，出现了大批县（市）卖城镇户口的现象；另一方面是一些特大城市大大提高了城市增容建设费，用以阻滞迁移人员。一方面是一些大城市周围出现了民工村落；另方面是民工大军季节性的在城乡之间涌动。一方面是建立国内统一大市场、农村大批剩余劳动力的转移、农村的城市化、城乡经济联动、国际市场竞争的压力迫切要求城乡实现通开；另一方面是仍然存在的二元结构形式阻碍着这种要求。所有这些表明：城乡二元制度改革的突破势在必行。
突破的方案有三：
实行城市、农村户口并轨，城乡实行统一的中国公民户口。并轨后不再有市民和农民的身份区别。城乡居民都可以自由选择居住、生活和工作地点。可以考虑先从小城镇开始，然后逐步扩及中小城市以至大城市和特大城市。城乡户口并轨及对医疗、住房、用工、养老保险、失业保险、上学等相关制度的配套改革同时进行。用户口并轨推动相关制度的改革，大刀阔斧的进行。这个方案的好处是能比较快地结束二元制度。
加快深化医疗、住房、用工、养老、失业、上学等制度的改革，待这些改革基本完成后，全国统一时点实行城乡户口并轨。
土地制度、乡镇企业制度和城乡关系制度改革的突破必将产生相互转化的作用。其中，土地制度改革的突破在这三个突破中发挥着基础性作用。只有建立土地的永久使用权制度，才能为土地的流转因而土地的规模经营提供地权条件，促进土地的规模经营和劳动力转移，进而促进农村的非农化进程。由于农业经营和乡镇企业经营、农业生产要素和乡镇企业生产要素的共通性，土地制度改革突破活跃起来的能量也就必然推动乡镇企业的发展，要求它的制度改革相应跟上。乡镇企业制度改革的突破则为企业跨社区、跨所有制的组合发展提供了条件，从而必将促进企业资产的市场化配置和乡镇企业的集中。并以其中介地位一方面带动和给农民的非农化转移创造条件，另一方面推动城乡之间的要素交流而城乡关系作为农村经济和社会发展的直接外部条件，二元制度改革的突破将为农村劳动力的转移、乡镇企业资产的流动提供广阔的天地，带动农村的城市化进程，牵动乡镇企业在更大的空间营运和组合资产，同时从根本上为城乡之间的人员及其他要素的双向交流开辟道路，为国内统一市场的形成开辟道路。特别是土地制度和城乡二元制度改革相配合，将会极大地促进规模经营和农村的城市化运动。而随着农村的城市化进程，农村人口增长率下降，因而中国的人口增长率才会下降。为什么这样说呢？因为从国际经验看，凡是工业化和城市化发展程度高的国家，人口才会相对稳定。如日本、美国和西欧都是这样。这是因为现代城市生育成本高和文明程度高所使然。另外，根据广东省计生委的调查：流动农民的生育率一般要比非流动者低34.5个百分点，其中20－24岁年龄组的要低1倍。在城乡隔离的情况下， 在农村就地控制人口是没有前途的，必须把控制人口数量、提高人口质量和国民的城市化运动结合起来。而中国农村的发展也最终依赖于庞大农村人口问题的解决。
因此，土地制度、乡镇企业制度、城乡二元制度改革的联动突破不仅对农村、而且对城市以至整个国家的前途和进步都具有重大意义。这是中国改革和发展的进一步要求，是历史提出的要求。