人力资源视角下的欧盟青年就业政策探析，本文主要内容关键词为：探析论文,欧盟论文,视角论文,就业政策论文,人力资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
青年就业是一个国家人力资源培养、储备和青年个体成长为国家所需人才的双向满足过程。与以往相比，当代青年受教育程度普遍较高，是人力资源中最宝贵的一部分。“青年失业率高将会导致青年人丧失人力资源积累的机会，使得他们更难以融入经济社会当中，不仅会增加政府的财政负担，而且更容易导致社会危机。”[1]基于这些认识，世界各国政府都制定了相应的就业政策，着力解决青年的就业问题。在这个问题上，欧盟是一个特殊的视角，他们的做法既有可借鉴之处，也有一些可以使我们免走弯路的警示。
一、欧盟青年就业政策的基本特点
了解欧盟的青年就业政策，需要把握两条基本线索：其一，欧盟青年就业政策是其社会就业政策的一个重要组成部分。青年就业政策并不是独立于社会就业政策之外的运行规则，而是包含在社会就业政策中的一个子政策，或者说，是社会就业政策运行中必须要考虑的一个要素，这个要素与其他要素在联系、整合过程中可以互相激活。其二，欧盟就业政策（包括青年就业政策）是欧盟各高度分权的成员国在“欧盟共同就业政策”的框架内运作的，是在统一市场、统一货币的共同体内所采取的统一行动策略，尽管这种统一性建立在社会文化、经济结构和经济发展水平比较接近的基础之上，但仍然会与成员国分散的劳动力和就业政策之间存在不可调和的矛盾，从而增加了政策实施的难度。
综合以上两条基本线索，可以看出，欧盟青年就业政策具有隶属性和统一性两个基本的外在特点。但是，这还不足以描述欧盟青年就业政策的全部特征。为了全面了解欧盟的青年就业政策，我们还必须在上述两个基本外在特点的基础上，从其共同就业政策的形成过程以及具体内容上，进一步发现新的特点。
欧盟共同就业政策的确立以1997年6月欧盟首脑会议审议通过的《阿姆斯特丹条约》（以下简称《阿约》）为标志。鉴于各成员国经济发展的不平衡性，《阿约》提出了“就业作为共同关心的问题”理念，并要求各成员国建立并实施欧盟层面的、有利于欧盟整体的就业协调战略。为了达到这一目标，《阿约》中规定了一些用来增强协调就业政策的条款，主要内容包括：(1)各成员国和共同体应当共同工作以发展协调的就业政策；(2)共同体鼓励和支持成员国相互协调，在适当的行动方面相互补充；(3)各成员国在制定相应的就业政策时应当考虑由欧洲议会起草的《就业指南》；(4)各成员国要提供共同就业执行情况的年度报告，欧洲议会监督其就业政策的执行情况，并对有效执行共同就业政策的成员国进行重点推荐；(5)欧洲议会要采取积极的措施鼓励成员国之间在就业领域的合作与交流[2]。
为了确保共同就业政策的有效执行，欧盟不仅在条约层面上有相应的行动准则，而且采取了具体的协调措施，主要包括：(1)各成员国首脑每年要针对欧洲就业状况作出总结；(2)欧洲议会每年都要检查《就业指南》的实施情况；(3)《阿约》通过小规模试验项目（最长期限为5年），对具有创新的就业政策改革提供支持，以促进信息交流和更好的实践[3]。
1997年11月，欧洲理事会在卢森堡举行了就业特别会议，会议确定了欧盟就业政策的具体运行机制。这是一个“包含就业政策的内容、实施、总结、修订和推荐在内的严密的措施集合”[4]，其重要性可与欧盟的宏观经济和财政事务等量齐观，标志着欧盟统一的劳动就业政策迈上了新台阶。
2000年3月，欧盟里斯本首脑会议上通过了刺激就业的相关政策，主要内容有：(1)增强就业能力和减少技能差距；(2)将终身学习作为欧盟社会的基本要素；(3)增加服务业的就业率；(4)加强社会各方面的平等机会，减少性别歧视。里斯本会议还将解决青年失业问题列为重点。里斯本会议的核心是实现“充分就业”。2000年12月，欧盟尼斯会议通过的《欧盟社会议程》中，明确地将具有创新性的就业改革措施分为三类：(1)旨在实现欧洲全面就业的措施；(2)计划加强和完善社会保障制度，解决歧视问题，促进社会包容性的措施；(3)用于解决增加社会对话所带来问题的一些应急措施[5]。2002年3月，欧盟巴塞罗那会议形成了如下决议：(1)发展企业家的地位和职能；(2)采取更加积极的劳动力政策以促进充分就业；(3)简化欧盟《就业指南》；(4)消除限制劳动力自由流动的各种障碍[6]。2005年4月，欧盟委员会起草并通过了《就业指导方针》，对今后三年欧盟成员国社会与就业提出了一些战略性建议，主要内容包括：(1)注重劳动力数量与质量的结合；(2)鼓励企业创造就业机会，提高企业适应能力；(3)增强劳动力的市场灵活性，为弱势群体（主要指青年）和丧失工作积极性的人群创造和增加就业机会，保证劳动力成本和工资形成机制向有利于就业的方向发展[7]。
纵观欧盟共同就业政策形成的基本过程和基本内容，我们可以发现，欧盟的青年就业政策除了前文所言的隶属性和统一性之外，还具有接续性、协调性、配套性和系统整合性等特点。这些都是任何一项大的社会政策所必须具备的品性，也是制定和实施人力资源战略必须考虑的要素。
二、欧盟青年就业政策与人力资源战略的机制与措施
基于欧盟共同就业政策的上述特点，我们在从人力资源战略视角研究欧盟青年就业政策时，同样应作综合考察。在这里，一方面要关注其人力资源战略与有关机制（如教育机制、培训机制和劳动力市场机制）的高度相关性，另一方面要考察就业政策中几个关键性政策（如企业家政策、劳动力市场政策、雇员适应能力政策和平等的就业机会政策）对青年就业和人力资源成长的影响。
（一）相关机制的考察
欧盟在青年就业领域实施人力资源战略，得益于其比较完备的社会机制，其中，各成员国的教育合作机制、完善的职业教育体系和培训体系起着重要的作用。
欧盟的一体化不仅体现在经济方面，也体现在人力资源的教育和培训方面。在《建立欧洲共同体条约》（1957年签订，后经修订整理）中即确立了这两方面的行动目标。如，在教育政策方面，包含着推动各种教育机构之间的合作，扩展各成员国在教育共同问题上信息与经验的交流，鼓励青年的交流和教师的交流，促进远程教育的发展等内容。在职业培训政策方面，包含着通过培训促进对产业变革的适应，改善初始职业培训和继续职业培训以促进对劳动力市场的职业整合与再整合，鼓励青年人的流动，鼓励教育培训机构与公司的合作等内容[8]。如今，欧盟已经形成多层面的教育合作机制，例如，在合作类型层面上，有欧盟与其他成员国之间的教育合作，欧盟与其他区域共同体之间的教育合作，欧盟与其他国家的教育合作等；在合作领域层面上，有基础教育、高等教育、职业技术教育、成人教育、语言教育等。规范、多元的教育合作机制对人力资源的培养发挥着重要作用。
为促进人力资源适应产业变化，欧盟对其职业教育的政策也进行了改革与调整。其中，直接涉及青年的政策和措施有：增加青年人参与中等或中等以上职业教育培训的数量，以保证他们具有合格的职业资格证书；鼓励更多的年轻人选择职业教育；提高职业教育的教学质量，以增强对青年人的吸引力；进一步发展和完善“学徒制”；开设职业定向课程，引导职业科目与青年人进入高等教育，等等[9]。
劳动力的培训是提高劳动者就业技能的直接方式，更是人力资源快速成长的有效途径。早在1982年，欧盟委员会就敦促成员国采取各种措施，以保证所有青年人在第一次进入劳动力市场前都接受了职业教育与培训。经过若干年的实践，欧盟形成了具有自身特色的培训机制。其一，他们将培训对象划定为3类人：可以改进工作的人；需要掌握新技术的人；具有某种潜力的人。这种划定的立足点显然是人力资源的培养和适应产业结构的变化，而不是单纯为了解燃眉之急（缓解就业压力）而采取的应急措施。其二，他们的培训内容包括技术技能、人际关系协调能力和解决问题的能力，这些内容的划定显然也是企业对人才的几个核心要求。其三，加大对青年的培训力度。主要措施有：在完善职业教育体系的同时注重开发青年的就业能力；增加培训资金投入；采取强制和鼓励相结合（将接受培训作为失业救助条件和增加失业保险金的条件）的措施；引导失业青年参加职业培训；实行职业资格准入制度。其四，他们在实践中形成了三种主要的培训模式，即学徒式培训、新员工的培训和在职员工的培训。前两种模式主要针对青年，涌现出以德国、芬兰为典型代表的培训机制。
（二）系统政策的考察
欧盟的青年就业政策不是孤立的，而是与一些重要的社会政策紧密联系在一起的，其中的几个关键性政策有：企业家政策、劳动力市场政策、企业和雇员适应能力政策、平等的就业机会政策。这四项政策是欧盟委员会在1998年制定的欧盟《就业指南》中确定的，被称为欧盟共同就业政策的“四大支柱”。
欧盟企业家政策的基本原则是发展中小企业，提升企业家的地位和职能。其具体措施包括：为开办公司提供一系列法规，以减少在创办企业时的不便和障碍，特别是要鼓励人们由被雇佣向“自我雇佣”转变；发展资本投资市场，使资金流向企业家和发明者；改革税收和救济金制度，使之更有利于就业[10]。这一政策在扩大就业岗位和创造就业机会方面起到了良好的作用。
欧盟现行的劳动力市场政策大体可以归结为“预防”和“激励”两个方面，即“通过早期干预措施防止长期失业的形成并采取激励政策来提高就业率”[11]。解决青年失业问题是欧盟劳动力市场的重点政策之一，对青年失业者采取预防和激励手段，也是欧盟《共同就业报告》中作出的承诺。为了实现这一承诺，欧盟主要采取了如下措施：(1)针对失业人员制定新的目标计划；(2)修改现行政策；(3)对公共服务机构进行适应性改革；(4)发展、完善监督系统。值得一提的是，2000年里斯本会议制定了专门帮助25岁以下青年创造就业机会的激励政策，主要内容包括：(1)积极为失业青年创造就业岗位；(2)各成员国实施“青年就业工程”；(3)鼓励青年自主创业；(4)加强职业培训，开发青年的就业能力；(5)为青年提供高效的就业服务。
欧盟的企业和雇员适应政策的基本原则是为企业和劳动者提供技术、设备、知识，以增强二者的双向协调、适应能力。为了达到这一目的，欧盟要求各成员国敦促企业采取措施加大人力资源投资，发展企业内部培训，同时将为员工提供更多、更好的培训机会作为企业的激励政策之一。实施这一政策的目的，主要是为了确保劳动力市场的稳定性，同时发展各种灵活的就业形式。
欧盟平等的就业机会政策主要包含性别平等政策、社会包容政策和移民整合政策。性别平等政策有利于女青年的就业。社会包容政策主要针对弱势群体。尽管欧盟各成员国对弱势群体的定义有较大差异，但还是有一些国家把“处于不利地位的青年”划入弱势群体中，例如德国和西班牙。在德国，“青年”所指代的人群主要是“弱势青年”[12]，因而社会包容政策很大程度上包含了对青年生存状态的关怀。
客观地讲，欧盟的上述机制和政策措施对治理社会失业问题起到了一定的作用，特别是实行积极的劳动力市场政策以来，欧盟各成员国的平均长期失业率从1997年的5%下降到2001年的3.2%[13]，但却没能很好地解决青年就业问题。据国际劳工组织《2004年世界就业趋势》的报告中提供的数据，全球15～24岁的青年人占15～64岁劳动力人口的25%，而欧盟的失业人数却占全球1.86亿失业总人数的47%[14]。另据欧洲统计局公布的数据，1994年，欧盟25岁以下的青年失业率为21.9%，到2004年，这一数字仅下降了3.2个百分点，为18.7%[15]；2005年3月，欧元区25岁以下青年人的失业率为19.2%，欧盟25国为19.1%[16]；2007年4月，欧盟27国和欧元区15国25岁以下青年人失业率分别为15.5%和14.8%；2008年4月，上述两者25岁以下青年人失业率分别为14.8%和15.0%[17]；2009年10月，受国际金融危机的影响，欧元区16国及欧盟27国25岁以下的青年人失业率分别达20.6%和20.7%[18]，其中西班牙青年人的失业率甚至接近40%[19]。就各成员国近年来青年失业率的分布情况看，综合以上数据来源，失业率最低的国家有丹麦、荷兰、爱尔兰、奥地利，而西班牙、意大利、希腊、芬兰、波兰、斯洛伐克、捷克、爱沙尼亚等国的青年失业率则维持在较高水平（高于20%）上，2005年波兰青年失业率甚至达到40%。
三、欧盟青年就业政策对我国的启发与警示
人力资源是实现经济、社会增长的最重要的资源。青年就业不仅仅是社会劳动保障问题，也是一个国家人力资源开发、储备和培养的战略问题。因此，把解决青年就业问题当作实施国家人力资源战略的有机组成部分或重要步骤，应该是顺理成章的事情。在这一点上，欧盟的经验值得我们认真分析，应在结合我国国情的基础上，做到借鉴与扬弃相结合。
从“借鉴”的角度看，有四点值得学习的基本经验：(1)要充分认识青年就业在国家人力资源战略中的重要性，把解决青年就业问题放在国家人力资源储备的高度去制定政策、设计策略、培养机制，而不是单一地为了缓解就业压力才临时去想办法。(2)要高度重视教育和培训在人力资源管理中的重要作用，制定相应的政策，建立规范、多元的教育合作机制，为青年的学习广开渠道，确保青年人力资源具有较高的职业适应能力，确保所有劳动者具有终身学习的意识和机会。(3)要注意政策和措施的系统性、接续性、配套性和有效性，充分考虑各项子政策在联系和整合中互相激活的作用。(4)要注意发挥青年就业政策与其他社会政策的联动效应，尽可能地利用其他社会政策的有利条件拓展和完善青年就业政策，为青年就业提供更大的空间。除了上述基本经验外，我们还可以借鉴他们的一些具体做法。例如，在高等学校中尝试设立职业科目或开设职业定向课程，扩大教育合作的类型和层面，明确划定青年培训的对象，鼓励不同地区开展青年就业工作的经验交流，增加培训资金的投入，强化培训教师的职业教育素养，增加青年参加职业培训的数量，等等。当然，采取这些做法，一定要结合国情、省情，特别是要在实践中把有效的办法上升为固定的工作机制，把好的经验加以推广，逐步形成有中国特色的青年就业政策。
从“扬弃”的角度看，有两点需要引以为戒：(1)在青年失业治理问题上应做到综合治理与专门治理相结合。就欧盟的情况看，其青年就业政策具有明显的隶属性，青年的失业治理被放在社会保障政策法规之中，总体上属于一种综合治理，这有值得肯定的一面。但是从另一面看，当青年就业问题比较突出且持续恶化的时候，专门治理就显得非常必要了。从国际上看，这种做法并非没有先例，如1997年法国颁布了《促进青年人就业法》，2008年韩国颁布了《促进青年就业对策》。(2)在制定青年就业政策时要充分考虑区域发展的不平衡性。在欧盟成员国中，既有西欧发达国家，也有东欧发展中国家，但欧盟的青年就业政策却是在一个共同体内制定的“平均”政策，尽管也注意到了“协调”问题，但并没有充分顾及各成员国社会和经济发展的不平衡性及其会给政策实施带来的阻力。这样，在用统一的政策标准要求所有成员国的时候，势必会出现由于经济发展的不平衡带来的政策实施成效上的差别。与欧盟相比，我国的区域发展不平衡问题更加突出，东西部差别和城乡差别将长期困扰着我们，这要求我们在制定青年就业的专门政策时适当地考虑“阶梯式”政策。
收稿日期：2010-09-05
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