联合国的制裁制度，本文主要内容关键词为：联合国论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
联合国制裁制度是《联合国宪章》集体安全条款的重要组成部分。它是在和平受到威 胁、外交努力失败的情况下，安理会强制执行其决定的重要手段。但是半个多世纪以来 ，由于大国的操纵和利用以及制度本身的不完善，它并没有起到应有的作用。尽快改进 和完善联合国制裁制度已成为联合国改革中一项重要内容。
一、联合国制裁制度的规则和具体内容。联合国制裁制度源自《联合国宪章》第七章 。制裁制度的实施主要分4步进行，首先依据第39条规定，由安理会“断定任何和平之 威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在”；然后依据第40条规定，为“防止情势之恶 化”，“促请关系当事国遵行安理会所认为必要或合宜之临时办法”；最后依第41条规 定，安理会“决定所应采取武力以外之办法，以实施其决议，并得促请联合国会员国执 行此项办法。此项办法得包括经济关系、铁路、海运、航空、邮电、无线电及其他交通 工具之局部或全部停止，以及外交关系之断绝”。但是如果“安理会认为第41条所规定 之办法为不足或已经证明为不足时，”要根据第42条规定，“采取必要之空海陆军行为 ，以维持或恢复国际和平与安全”，“包括联合国会员国之空陆海军示威、封锁及其他 军事举动”。总之，制裁制度是介于单纯的口头谴责和诉诸武力之间的一种强制性措施 。
二、对联合国制裁行动的简要回顾。综观联合国半个多世纪的制裁行动，有两个明显 的特点：
一是从制裁的数量上看，冷战后大大超出冷战期间。如联合国成立的前45年，仅实行 过两次制裁行动：一次是1966年12月15日对罗德西亚实行强制性的经济制裁；另一次是 1977年11月4日对南非实行强制性的武器禁运。在这里需要指出的是，冷战时期制裁行 动少并不是因为制裁对象少，而是被美苏对峙所掩盖，它们从中阻挠的结果。如1950年 美国侵略朝鲜、1978年越南侵略柬埔寨、1979年苏联入侵阿富汗以及以色列多次侵略阿 拉伯国家等，都没有受到联合国应有的制裁。进入20世纪90年代，联合国制裁次数激增 ，其频率超过以往任何时候。10年间安理会共对12个国家实施了全面或部分制裁行动， 它们是：伊拉克(1990年)、前南斯拉夫(1991、1992和1998年)、利比亚(1992年)、利比 里亚(1992年)、索马里(1992年)、柬埔寨部分制裁(1992年)、海地(1993年)、安哥拉部 分制裁(1993、1997和1998年)、卢旺达(1994年)、苏丹(1996年)、塞拉利昂(1997年)和 阿富汗(1999年)。
二是从内容上看，冷战后实施制裁的依据和内容明显扩大。按《联合国宪章》第七章 规定，联合国的制裁制度是针对威胁和平、破坏和平或有侵略行为的国家的“应付办法 ”，采取武力以外的办法，即断绝经济关系和外交关系以实行制裁。但冷战后除了制止 一国对另一国的侵略外，把恢复民选领导人地位、促进人权以及制止和惩罚恐怖主义等 均列入其中。在这种情况下，联合国的制裁行动特别是经济制裁已成为冷战后联合国处 理国际问题时经常使用的外交工具。冷战后的10年也因此称为联合国“制裁10年”。
三、对联合国制裁行动的基本评估。以国际条约为依据，公正、合理是联合国制裁制 度充分发挥作用的决定性因素。总的来讲，对联合国的制裁制度不能一概否定，它对维 护国际和平与安全起到了一定的作用。但与此同时也不能不看到，由于安理会在制定和 实施有关制裁决议的过程中被大国严重操纵和利用，加之在实施制裁措施时事前缺乏周 密论证，实施过程中缺乏强有力的监督和协调等原因，制裁行动特别是20世纪90年代以 来的制裁行动未能达到预想的效果，因而受到国际社会的普遍非议。特别是经济制裁已 被证明是“一种生硬、甚至具有反作用的手段”。联合国制裁制度中存在的问题主要表 现在3个方面：
第一，安理会在制裁对象的选择上存在着双重标准，缺乏公正性。如前所述，联合国 制裁制度的双重标准问题早在冷战时期就已存在，只是冷战结束后，这一现象更加突出 而已。冷战后在制裁问题上存在的双重标准问题如同维和问题一样，主要是集中反映了 美国对联合国的操纵和利用。美国把旨在维护美国国家利益的制裁标准强加给联合国， 如北方国家不受制裁，盟国也不在制裁之列。美国要制裁的是那些所谓的“无赖”国家 及有“反美情绪”的国家。近10年来联合国制裁的国家名单充分体现了美国的这一制裁 标准。
1999年5月，在西亚地区召开的联合国千年首脑会议意见听取会上，一些西亚国家尖锐 地批评联合国在行使制裁时受制于美国的政策和意愿，如对以色列采取了与伊拉克、利 比亚和苏丹完全不同的政策。以色列长期占领巴勒斯坦和其他阿拉伯国家的土地，并且 大规模侵犯被占领土的巴勒斯坦人的人权，但是由于受到美国保护，联合国仅仅是通过 一些谴责以色列的决议，却没有对以色列实施制裁行动。据有关方面统计，自1967年以 来美国在安理会共动用了40多次否决权，否决安理会对以色列的谴责。与此同时，联合 国却在美国的压力下对伊拉克进行旷日持久的制裁。美国驻联合国代表团多次亲自起草 安理会关于制裁伊拉克的决议，并在安理会内进行广泛的游说活动。特别是在通过关于 对伊拉克动武的678号决议时，美国驻联合国大使皮克林四处活动，费尽心机。在对伊 拉克长达11年的制裁中，即使伊拉克做出了遵守安理会决议的努力，美国仍视而不见， 不断加码，推动安理会对伊拉克采取新的制裁措施。而对那些抵制美国作法的国家，美 国则采取了顺我者昌、逆我者亡的态度。如在安理会通过制裁伊拉克的678号决议时， 也门投了反对票，美国马上采取报复手段。投票后美国官员便告知也门驻联合国大使， “也门投了迄今为止最昂贵的一张否决票”。随后，美国立即中止了对也门7000万美元 的经济援助计划。这表明美国是借联合国制裁制度“假公济私”，即以合法手段达到打 击“美国敌对国家”的目的，从而把联合国制裁制度作为美国实行强权政治的重要工具 。
第二，制裁制度不但没有达到维持和平、制止侵略的目的，反而产生了诸多消极后果 。主要表现在两个方面：一是造成受制裁国家的人道主义灾难。以联合国对伊拉克的制 裁为例，长达11年的经济制裁并没有达到动摇、推翻萨达姆政权的目的，而是把制裁转 嫁到伊拉克人民身上，使之遭受了一场旷日持久的人道主义灾难。伊拉克的经济因制裁 几乎陷入瘫痪，基础建设遭到严重破坏，人民生活水平大幅下降，近149万伊拉克人由 于严重缺医少药和营养不良而死亡，仅2001年4月1个月就有9000人死于制裁所引起的各 种疾病，其中大多数是儿童。据伊拉克官方宣布，10年制裁给伊拉克造成的直接经济损 失高达1400多亿美元。正如国际社会的有关专家指出，制裁对伊拉克而言，是“一场可 怕的非军事战争”和“一种大规模毁灭性武器”。二是导致与制裁国有经济关系的国家 遭受巨大损失。由于对伊拉克长期的经济制裁，特别是没有认真执行《联合国宪章》第 50条关于受制裁影响的非受制裁国“有权与安理会协商解决”损失问题，导致许多与伊 拉克有经济关系的国家也深受其害。伊拉克贸易部长萨拉赫2000年3月1日宣布，“世界 各国的经济因对伊拉克的制裁承受了2000多亿美元的损失”，10年来“俄罗斯损失了40 0亿美元，法国损失了350亿美元，美国、英国和中国分别损失了250亿美元，土耳其损 失了350亿美元，其它国家大约损失了300多亿美元”。为促使联合国尽快解除对伊拉克 的制裁，一些阿拉伯国家率先解除了对伊拉克的制裁，甚至美国的盟友和一些美国人也 纷纷要求停止制裁。
第三，没有建立起对制裁行为的评估制度。联合国未能及时地对制裁行为进行评估， 不仅没有对每一次具体制裁行动进行评估，而且也未能对冷战后执行制裁制度的总体情 况做出系统的总结。联合国人道主义事务部在1995年和1997年就曾建议，在联合国实行 制裁前、制裁期间和制裁之后必须进行人道主义评估。评估的内容应包括：公共卫生、 经济、失业率、居民迁徙、政府管理等领域，以及婴儿死亡率、儿童营养状况、失学率 、食品价格和人道主义机构对老弱病残等弱势群体关注的程度和能力等，此外还应包括 对第三方因制裁所遭受经济损失的评估和弥补措施等项内容。
四、国际社会对联合国制裁制度的反映。由于冷战后联合国的制裁行动急剧增加，并 且暴露出大量问题，特别是对伊拉克制裁中出现的种种弊端，迫使国际社会对联合国制 裁制度的利弊得失进行了广泛的探讨、认真的反思，这其中有发展中国家，也有西方国 家。它们不仅对现行的制裁制度提出质疑，还提出了改进意见，希望联合国在新的世纪 进一步改进和完善制裁制度。如瑞士率先提出了针对金融的制裁措施，包括起草各国为 实施制裁所需的法规。德国正在研究如何使武器禁运以及其他针对性的措施更有效。英 国和加拿大也提出了一些意见。另外，纽约国际和平研究所专门邀请两名学者戴维·科 特里奇和乔治·洛佩斯在加拿大政府资助下，以制裁为主题完成了一个项目，并在2000 年公开出版了《制裁的10年——评估90年代联合国战略》一书。该书通过对联合国、被 制裁国官员的200多次采访，首次对20世纪90年代联合国制裁行动进行了系统的总结和 深入的评估，并对如何将制裁作为更有效的外交工具提出了10点建议，其中包括在制裁 初期即为联合国人道主义事务协调处设立人道主义指标，并对可能产生的后果作出评估 ；制裁初期对第三方可能产生的影响作出评估，在安理会决议里明确第三方享有《联合 国宪章》第50条赋予的赔偿权；加强安理会及其制裁委员会工作的透明度；在秘书处建 立制裁办公室，以进行更有效的制裁等。
在这一背景下，联合国秘书长安南在2000年的千年报告《我们人民：21世纪联合国的 作用》中，不得不涉及到改进联合国制裁制度的问题。他承认：(1)“在许多制裁中， 因确保遵守制裁而受到巨大损失的邻国未能得到国际社会的帮助，结果使制裁陷于漏洞 百出的状态”。(2)“在针对独裁政权进行强大和全面的经济制裁时，通常是老百姓承 受痛苦”。(3)“由于经济制裁已被证明是一种生硬、甚至具有反作用的手段，很多国 家政府、世界各地的民间组织和智囊团，都在探讨如何更好地针对制裁的目标，使制裁 更明确”。他同时请安理会在制定和实施制裁措施时认真考虑国际社会的意见。根据国 际社会的反映和要求，联合国千年首脑会议发表的《宣言》强调，今后应把联合国的经 济制裁对无辜平民造成的不利影响降到最低限度；对接受制裁的政府进行定期审议；消 除制裁对第三方造成的不利影响。2000年4月17日，安理会临时设立了一个关于制裁的 一般性问题工作组，以便就如何提高联合国制裁行动的效果提出建议。
附：20世纪90年代以来安理会对12个国家实施制裁行动时通过的主要决议
伊拉克：根据1990年8月6日通过的661号决议，对伊拉克进行全面、强制性制裁；成立 制裁委员会；禁止所有的贸易往来；实施石油和武器禁运；停止国际航班；冻结伊拉克 政府的财政，禁止进行金融交易。661号决议是以13票赞成、2票弃权通过的，也门和古 巴投了弃权票。
根据1990年11月29日通过的678号决议，限定伊拉克于1991年1月15日前必须从科威特 无条件撤军及遵守安理会的各项决议，否则授权联合国成员国使用“一切必要手段”执 行安理会有关决议，恢复该地区的和平与安全。
根据1991年4月3日通过的687号决议，规定停火期限；该决议还规定，如果伊“遵守了 决议作出的所有具体规定”，联合国对伊实施的石油制裁“将失去效力”。此外，安理 会根据该项决议，于4月16日决定成立旨在监督和销毁伊拉克大规模杀伤性武器的特别 委员会，简称特委会。
根据1991年8月15日通过的706号决议，安理会批准了石油换食品计划；允许伊拉克在6 个月里出售16亿美元的石油。
根据1992年10月2日通过的决议，要求各成员国将伊海湾危机前的石油款转到联合国帐 户上。
根据1995年4月14日通过的986号决议，制定了新的石油换食品计划；允许伊拉克每3个 月出售10亿美元的石油；授权巴格达分配人道主义物资；上述决定于1996年12月生效。
根据1997年6月4日通过的1111号决议，实施石油换食品计划。巴格达拒不接受物资分 配计划和石油出售限额。
根据1998年2月20日通过的1153号决议，再次实施石油换食品计划；同意将伊拉克目前 的每半年出口20亿美元的石油限额提高到52.56亿美元，以满足伊拉克人民的人道主义 需要。
根据1999年12月17日通过的1284号决议，设立联合国监测、核查和视察委员会；概述 进行武器核查的程序；增加人道主义援助物资；安理会宣布，如果伊拉克在延长的120 天内同联合国监测、核查和视察委员会及原子能机构合作，将停止制裁行动。
南斯拉夫：根据1991年9月25日通过的713号决议，对南斯拉夫实施武器禁运；要求立 即停火；全力支持欧共体和欧安会有关通过谈判结束克罗地亚战争所作出的努力。
根据1991年12月15日通过的724号决议，成立制裁委员会。
根据1992年5月30日通过的757号决议，对南实施范围广泛的制裁；禁止同南的一切国 际贸易；实施空中禁运；禁止金融业务；禁止体育和文化交流；停止科学和技术合作； 人道主义物资除外；允许物资通过南转运。
根据1992年11月15日通过的787号决议，禁止战略物资通过南转运；停止多瑙河上的航 运。
根据1993年4月17日通过的820号决议，决定对南实施经济制裁，冻结南政府的财产； 进一步限制通过南转运物资。在对安理会这项决议进行表决时，中国和俄罗斯投了弃权 票。
根据1994年9月23日通过的942号决议，对波斯尼亚塞尔维亚族控制区实施全面的制裁 。
根据1994年9月23日通过的943号决议，决定放松对南斯拉夫塞尔维亚共和国的某些限 制；停止对南斯拉夫黑山共和国与意大利之间空运和航运业务的制裁；停止对体育和文 化项目的禁令。
根据1998年3月31日通过的1160号决议，对南实施武器禁运；建立负责监督、检查禁令 执行情况的新的制裁委员会。
根据2001年9月10日通过的1367号决议，解除对南的武器禁运，解散制裁委员会。
利比亚：根据1992年3月31日通过的748号决议，实施空中制裁；禁止供应武器；要求 所有国家大幅度降低在利比亚外交使团和领馆人员级别；限制被指控进行恐怖主义活动 的利比亚民族主义分子出境；设立制裁委员会。
根据1993年11月11日通过的883号决议，对利实施新的制裁措施，以迫使其交出两名嫌 疑犯；冻结利政府在国外的财产；加强空中制裁；禁止各国向利出口某些炼油设备。
根据1998年8月27日通过的1192号决议，如果得到联合国秘书长关于利比亚两名被告已 抵达荷兰准备接受法院审判的报告，将停止制裁；如果利不接受安理会提议，将面临实 施补充制裁的危险。
利比里亚：根据1992年11月19日通过的788号决议，实施全面彻底的武器禁运，禁运不 适用于专供在利比里亚的西非国家经济共同体军事监测组的维和部队。
根据1995年4月13日通过的985号决议，设立制裁委员会。
根据1996年8月30日通过的1071号决议，同意西非国家经济共同体提出的惩罚标准，但 不能影响到附加的联合国制裁措施。
索马里：根据1992年1月23日通过的733号决议，安理会要求所有国家对索马里实施武 器禁运。
根据1992年4月24日通过的751号决议，设立制裁委员会。
根据1994年11月4日通过的954号决议，要求索马里制裁委员会履行其授权。
柬埔寨：根据1992年7月21日通过的766号决议，申明为重建所提供的国际财政援助仅 适用于那些支持巴黎协定的团体。
根据1992年10月13日通过的783号决议，要求柬各方服从巴黎协定，要求民柬重新加入 柬的和平进程，并确定大选将不受民柬的阻碍按期进行。
根据1992年11月30日通过的792号决议，决定对民柬控制的地区实施制裁；实施石油禁 运；决定支持由柬埔寨最高全国委员会通过的出口项目，延缓偿付期从1993年1月1日生 效。
海地：根据1993年6月16日通过的841号决议，实施石油和武器禁运；设立制裁委员会 。
根据1993年10月13日通过的873号决议，再次实施燃料和武器禁运。
根据1993年10月16日通过的875号决议，要求联合国成员国对海地实施燃料和武器禁运 的同时进行海上封锁。
根据1994年5月6日通过的917号决议，由于海地军事当局拒不执行《加弗诺岛协定》和 安理会有关决议，安理会决定对海地实施全面制裁。实施禁飞；冻结海地军事当局及其 支持者和亲属的财产。
根据1994年7月31日通过的940号决议，安理会授权美国组织多国部队进驻海地，“使 用一切必要手段”促使海地政变领导人离境，以使阿里斯蒂德总统回国。中国和巴西在 决议表决时投了弃权票。
根据1994年9月29日通过的944号决议，决定自阿里斯蒂德总统返回海地的第二天起， 解除安理会此前各项决议中对海地的制裁措施。10月15日阿回国执政。安理会决定自16 日起解除制裁。
安哥拉：根据1993年9月15日通过的864号决议，决定对安盟(争取安哥拉彻底独立全国 联盟)实施武器禁运；对安盟实施石油禁运，由安哥拉政府提交联合国秘书长再由秘书 长通知联合国各成员国的入境港口除外。
根据1993年12月15日通过的890号决议，强调根据联合国秘书长的建议，考虑随时采取 进一步的制裁措施，但未提出采取制裁行动的具体期限。
根据1996年10月11日通过的1075号决议，由于安盟未能履行《卢萨卡议定书》，决定 对其进行附加制裁措施。
根据1996年12月11日通过的1087号决议，决定逐渐撤出第三期联合国安哥拉核查团， 但撤出的速度将与安和平进程相适应。但该决议未提及依据1075号决议制定附加制裁措 施的问题。 根据1997年8月28日通过的1127号决议，要求所有国家禁止安盟高级官员及其成年直系 亲属入境或过境；禁止安盟本身或为安盟进行的飞机飞行、向安盟供应任何飞机或飞机 部件和向安盟飞机提供保险、工程和服务，禁止飞机在安哥拉境内的非准飞点起降；要 求所有国家及国际和区域组织停止派遣其官员和官方代表团前往安盟中央总部，但为促 进和平进程和人道主义援助而前往者除外；决定暂停两次制裁，希望安盟提供其部队非 军事化的资料；最后决定在1997年10月实施更严厉的制裁。
根据1998年6月12日通过的1173号决议，冻结安盟财产；没有安哥拉政府的允许，禁止 钻石进口；禁止以任何形式进入安盟控制的地区。
卢旺达：根据1994年5月17日通过的918号决议，实施武器禁运；设立制裁委员会。
根据1995年6月9日通过的997号决议，申明918号决议关于实施武器禁运的规定，同样 适用于其他国家那些向卢旺达提供武器的组织。
根据1995年8月16日通过的1011号决议，决定暂停对卢旺达政府的武器禁运；继续对扎 伊尔东部的胡图族组织实施制裁。
根据1995年9月6日通过的1013号决议，设立联合国国际调查委员会负责调查和报告违 反武器禁运的情况。
苏丹：根据1996年4月28日通过的1054号决议，如果苏丹不交出1995年6月3个涉嫌企图 在亚的斯亚贝巴刺杀穆巴拉克的人，安理会将对其实施强制性外交和旅行制裁。具体条 款为：各国要大大削减苏丹大使馆机构数目和人数，并限制外交官行动；各国要限制苏 丹政府或武装部队成员在其领土上行动。该项决议于5月10日生效。
根据1998年8月16日通过的1070号决议，由于苏丹未能引渡3个涉嫌企图刺杀穆巴拉克 的人，安理会决定对苏丹实施空中禁运，禁运将适用于在苏丹注册的飞机或者由苏丹航 空公司或苏丹政府拥有、租赁或营运的飞机。但这项决议允许宽限90天，然后由安理会 决定何时以及如何实施空中禁运。
根据2001年9月28日通过的1372号决议，决定终止1054号决议，解除对苏制裁。欢迎其 加入关于消除恐怖主义的有关国际公约，批准《制止恐怖主义爆炸的国际公约》，并签 署《制止资助恐怖主义国际公约》。
塞拉利昂：根据1997年10月8日通过的1132号决议，对塞实施石油和武器禁运；所有国 家禁止塞军政府成员及其成年家属入境；要求军政府立即采取步骤，放弃权力；设立制 裁委员会。
根据1998年3月16日通过的1156号决议，提升石油禁运。
根据1998年6月5日通过的1171号决议，决定终止对塞军政府的制裁；再次决定武器禁 运，决定所有国家应阻止前军政府和革命联合阵线领导人入境。
根据2000年7月5日通过的1306号决议，决定所有国家应采取必要的措施，禁止直接或 间接从塞进口一切未加工的钻石。
阿富汗：根据1999年10月15日通过的1267号决议，要求各成员国拒绝塔利班或代表塔 利班拥有、租借或营运的任何飞机在本国领土起降；冻结塔海外财产，包括由塔自己或 由塔拥有或控制的企业、所拥有或直接、间接控制的财产所产生的资金；要求各国确保 本国国民或本国境内的任何人，均不为塔利班的利益或为塔利班拥有或直接、间接控制 的任何企业提供资金，以迫使塔利班交出涉嫌策划美国驻肯尼亚和坦桑尼亚使馆爆炸案 的本·拉丹。
根据2000年12月19日通过的1333号决议，要求各成员国阻止向塔利班控制下的阿富汗 直接或间接供应、出售和转让军火及有关物资，包括武器和弹药、军用车辆和装备、准 军事装备及上述物资的配件；阻止向塔利班控制下的阿富汗直接或间接供应、出售和转 让与塔利班武装人员的军事活动有关的技术咨询、援助或训练；各国撤回本国应聘在阿 军事或有关安全事项上向塔提供咨询的人员；要求各国立即、彻底关闭塔在本国的所有 办事处，立即关闭阿里亚纳阿富汗航空公司在本国的所有办事处，冻结拉丹及与他有关 的个人和实体、包括“基地”组织的资金和其他金融资产。
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