村民自治与乡村政治变迁，本文主要内容关键词为：乡村论文,村民自治论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
村民自治是农民群众在新的历史条件下进行自我管理、自我教育、自我服务的全新民主实 践，是新时期中国政治发展的重要内容和重要成果。它适应了农村经济体制变革和农村 社会结构变化的现实需要，实现了中国农村治理模式的重大转换。它为中国民主政治发展提 供了新鲜经验，而且将成为二十一世纪中国民主化的重要生长点，其意义不可低估。
一、村民自治的内源动力
中华人民共和国成立以来，中国农村基层建制相继经历了区乡体制、人民公社体制和乡政 村治三个阶段。1950年到1958年大致可以归为区乡体制时期，1958年到1983年大致可以称作 人民公社体制时期，1983年10月中共中央和国务院发布了《关于实行政社分开建立乡政府的 通知》，此后正式开始了向乡政村治体制的过渡。人民公社体制完成历史使命。
从历史的角度看，区乡体制是新生的国家政权建设的重要成果，它承担的历史使命是完成 农村土改，恢复和发展遭到战争破坏的农业经济，保证广大农民对新生政权的拥护。虽然区 乡 体制的建立基本上是自上而下的国家主导型的，但是由于它满足了农民对土地的渴求，给了 农民实实在在的利益；同时又给予农民前所未有的政治权力，先后组织过农民协会、乡人民 代表、村干部的直接选举，因此区乡体制的建立得到农民的拥护。区乡体制的经济基础基本 上是土改后的小土地所有制，农民独立进行生产和经营。当然，随着区乡体制后期合作化的 大 力推行，这种一家一户的小土地所有制逐渐终结。
人民公社体制是社会主义改造的重要成果，它承担的历史使命是把个体农业改造成为社会 主义集体所有制经济，从而适应“社会主义建设”的需要。人民公社体制的经济基础是“三 级所有、队为基础”的集体土地所有制和在国家计划约束下的农业集体生产、经营，其后果 是国家政权的力量渗透到农村最基层，农民失去了对土地的直接控制以及生产经营的自主权 。与区乡体制相比较，虽然人民公社体制同样是“自上而下”国家主导型的，但由于它与农 民的经济利益和民主权力存在事实上的脱节，因此很难说它得到农民发自内心的拥护。人民 公社体制建立起来后农业生产一直在低效率、低效益中徘徊更说明了问题实质。人民群众盼 望乡村政治体制改革的到来。
二十世纪八十年代初，由于农村兴起了以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革 ，人民公社体制失去了赖以存在的经济基础，代之而起的是乡镇体制。在乡镇之下，先是农 民自发组织，后是国家支持引导建立村民委员会，实行村民自治逐渐形成乡政村治体制。乡 政村治体制是农村经济体制改革的直接后果，它承担的历史使命是，顺应农村社会经济结构 的 变化，保障农民在经济和社会事务方面的自主权，重建国家对农村的有效管理。乡政村治体 制的经济基础是农村对土地的稳定的实际经营权、使用权，以及一定规模的乡镇、村集体 工业经济。乡政村治体制是农民自下而上自发创造与国家自上而下积极推动的统一，它第一 次实现了国家权力建设与公民权利发展的协调进步。以1987年11月第六届全国人大第23次会 议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》为标志，乡政村治体制基本成形，中 国农村基层治理模式实现了重要的转换。
二、村民自治中国家与社会关系的调整
人民民主是社会主义民主的中国概念。对于人民民主来说，基层群众自治是其重要内容。 随着社会主义市场经济的建立，社会对基层群众自治的要求越来越迫切、越来越高。基层群 众自治成为社会主义发展的内在要求之一。中国农村村民自治作为基层群众自治的实现形式 之一，其十几年的发展历程和成就，充分说明这一自治形式正日益适应农村经济社会的发展 需要，农民通过这一民主实践正逐渐成长为具有自主性、独立性的人民民主主体。
社会主义市场经济本身包含着的对国家和社会的不同要求，直接为基层群众自治的发展提 供 了基础和动力。换言之，经济体制的变革对政治体制的变革提出了日益明确的要求。人民公 社体制的解体，实质上就是国家控制在农村社会的收缩，它为农村社会组织自主性独立性的 提高开辟了空间。改革本身必然要对国家与社会关系进行重新界定。它必然要求改变以 往国家对社会直接严密控制的格局，调动、发挥地方和个人在经济社会生活中的积极性。从 政治发展的角度讲，村民自治中自治因素的提高，一般会通过两个向度的政治发展过程来实 现：一是逐渐减弱国家权力对农村社区的直接控制和干预，二是提高农村社区、农民个体的 自主性和独立性，逐步加强它们以自我管理为核心的自我协调、自我服务、自我发展能力。 在这两个向度的政治发展过程中，第一个过程是关键，即逐渐减弱政府对农村社区的直接控 制和直接干预，这是第二个过程即农村社区农民个体自主性增强的必要前提。这两个向度政 治发展的客观推动力是市场经济的发展，主观推动力则是政治体制改革。客观而言，由于各 个方面的原因，目前我国政治体制改革在总体上仍落后于经济体制改革。
村民自治的出现和发展，应该说是政治体制改革的结果之一，至少是直接得益于政治体制 改 革。占全国人口大多数的农民从人民公社体制下解放出来，开始走向制度化的基层自治之路 ，无论如何都是一个巨大的变革。因此，村民自治的继续推进对政治发展的首要要求还是深 化政治体制改革，它主要包括两个方面：一是推进依法治国。只有建立起完备的法律体系， 确立起严格的法治原则，村民的民主权利才有法律保障，村民自治才有坚实的社会基础。二 是转变政府职能，改革政府管理体制。它要求进一步理清政府与社会的关系，政府管应该管 的事；健全政府民主管理社会的机制与程序，提高村级组织在政府调控社会中的积极作用。
但是国家权力从应该退出的社区领域退出并不意味着社会自主性、独立性的自动提高。像 中国这样一个各方面还相对比较落后、民主传统缺乏的国家，培育民主自治所需要的社会基 础离不开政府的引导和支持。因此，国家在放弃过去那种直接控制和干预方式的同时，仍然 要通过新的方式、途径对社会进行有效的动员、整合。任何现代化都离不开通过有效整合而 形成的统一有序的社会有机体。就村民自治而言，国家的支持帮助包括政策指导、制度供给 ；监督和保障各个环节的合法规范运作；抑制打击不良势力的干扰；宣传教育，传输社会主 义民主的思想意识和科学精神；利益协调，保证公平竞争；等等。任何成熟的自治都不可能 完全依靠自发。国家权力的适当退出为自治创造了前提条件，但是国家仍然要在协调社会关 系和社会利益方面发挥重要作用；社会自主性、独立性的提高是自治的必要基础，但发展自 治的根本出发点是实现国家与社会的良性协调，而不是国家与社会走向完全对立。
三、村民自治与乡村政治变迁
中国农村在历史上长期存在宗法社会。新中国成立之后的区乡体制使中国农民第一次开始 享有民主选举（乡人民代表、村干部、合作社主任等）的权利，村作为乡以下的工作单位多多 少 少存在一定的自治空间。但是这种自治因素当时没有能在制度上得到发育。人民公社体制 使农村的自治因素基本消失。乡政村治体制才又开始了农村社区自治的发展道路。这种发展 对 改变传统农村社会政治格局、培育农村民主主体从而推动整个中国民主进程具有十分重要的 意义。
首先，村民自治使农民的民主素质在实践中迅速提高。现代民主政治的发展，不仅需要完 整的制度设施和合理的基本程序，也需要成熟的民主主体。而民主主体的成熟，除了相应的 经 济文化水平以外，直接参与民主实践大概是最好的途径。十九世纪英国自由主义思想家密尔 曾经提出一个观点，就是认为选举具有伟大的国民教育功能。他的意思是选民只有在民主选 举的不断实践中才能真正成熟起来。村民自治给亿万农民提供了一种适宜的民主实践形式。 村民们围绕民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项民主制度开展民主活动，民主素 质迅速提高。村民自治的实践表明，村民自治中的一系列制度创新，几乎都是农民们首先提 出来的。比如“海选”方式、村民代表会议制度、村务公开、民主评议等等。尽管有一些学 者对村民自治的意义尚存在不同看法，对村民自治中的一些消极现象如贿选、霸选、宗族势 力复兴、不良势力介入等有不同评价，但是对村民自治有助于造就新一代具有较高民主素质 的农民基本上异议不多。
其次，村级民主对乡镇政权民主建设提出了更高的要求。毫无疑问，村民自治的广泛实践 ，正在促进乡（镇）民主化进程。自主性、独立性大大增强的农村社会，对于乡镇政府在经济 活动、社会活动方面的某些不适当介入和支配越来越敏感，对要求他们支付费用的乡村公益 事业越来越关心。但按照目前的干部人事制度，一方面乡镇财政支持已经主要来源于农户和 乡村企业；另一方面乡镇干部仍主要由上级组织部门任命或推荐选任。这一矛盾使政府侵害 农民权益的事件难以得到根本遏制，政府短期行为普遍，甚至频频出现“献礼工程”、“面 子工程”，应付上级。农民迫切要求加大对乡镇干部的监督权和任免权。从目前的实践看， 由村级民主影响所致而出现的乡级民主拓展已有若干重要迹象。如村务公开促进了乡镇政务 公开，村委会选举促进了乡镇长直接选举的试点工作，以及在村民自治的推动下，乡镇人大 权利意识逐步增强，各项职权逐渐规范、强化等。
村民自治的发展，直接为国家基层政权的民主建设提供了坚实的社会基础。一方面，以村 民自治为主体的乡村民主发展，使传统的国家与乡村社会的强制控制关系发生根本变化。村 民自治在制度上重构了乡镇基层政权与村民委员会的关系，扩大了基层民主，有利于实现社 会主义国家人民当家作主的社会主义民主本质。另一方面，村民自治比较成功地填补了国家 权力退出后的治理真空，有助于政府转变职能，有利于国家治理的法治化。它促使国家与乡 村社会关系呈制度化、法规化的发展趋势。村民自治还重构了农村的社会秩序，保持了农村 社会的相对稳定。这对于中国这样一个农村地域和人口占很大比例的超大社会来讲是极为关 键的。
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