党管干部与群众公认的关系探析——基于全国县委书记和县长的抽样调查，本文主要内容关键词为：抽样调查论文,探析论文,县长论文,县委书记论文,群众论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D262.3 ［文献标志码］A ［文章编号］1003－7608(2013)05－0020－05
为什么长期以来，在干部人事工作中一直存在少数人特别是“一把手”说了算的现象？为什么不少干部不是密切联系群众，而是“密切联系领导”？为什么党政干部的选拔任用在总体上仍在延续“官本位”观念和“自上而下”的选拔方式？为什么“自下而上”的选举在实践中举步维艰？为什么在一些地方出现简单地以票取人现象？所有这些，归根结底都与如何处理好党管干部与群众公认的关系问题密切相关。县级处于我国改革、发展、稳定的前沿，“郡县治则天下安”。2010年夏秋两季，“深化干部人事制度改革研究”课题组在四川、贵州、广西、重庆、上海等地召开了23次座谈会，深度访谈了70多位县委书记、县长和省委、市委、县委的组织部长，2011年年初又向全国县委书记(235人)和县长(211人)发放并回收调查问卷446份。调查发现，53.3％的县委书记认为，“未处理好党管干部与群众公认的关系”是干部人事工作中仍然没有从根本上解决的深层次矛盾和问题；66.4％的县委书记和县长认为，“扩大民主、群众公认”是深化干部人事制度改革中最难操作的原则。
一、深刻理解党管干部与群众公认的内在统一
党管干部是中国共产党执政的最主要体现，是实现党的领导的组织保障，也是中国特色社会主义建设应坚持的最重要原则，坚持这一原则就是坚持党对干部工作和对国家建设的领导权。“在改革中，放弃党管干部原则就等于放弃党的领导、放弃党的执政地位。党管干部是干部人事制度改革必须始终坚持的基本原则，任何时候都不能动摇”[1]。党管干部原则的根本要求，就是把党的意志和路线方针政策全面准确地贯彻到干部工作中，保证其得到执行，保证培养和造就一大批善于治国理政的优秀人才。
党和国家的干部是人民的公仆。选拔任用干部，就是选拔任用人民的公仆来代表人民群众行使公共权力、管理公共事务。人民群众对公仆的选择是在党的领导下，在党规党纪和国家法律、法规的指导下，通过一定的渠道、办式和运行机制实现的，因此，党管干部成为群众公认的基本原则和根本保障，群众公认是党管干部的内在规定和价值追求。所谓群众公认，即选拔干部的工作为大多数群众所认可、支持和拥护，既包括群众对干部选拔任用结果的公认，也包括群众对干部选拔任用导向、原则、方式、办法、过程的公认。这一原则根植于党的理想、宗旨之中，反映了中国共产党立党为公、执政为民的本质要求，也成为改善党的领导方式、完善民主集中制、建设高素质干部队伍的重要途径。
党管干部与群众公认具有内在统一性，其实质集中体现在：把人民群众长久以来对我们党“打天下、坐天下”的传统意义上的执政合法性的认可，深化为对各级领导班子和领导干部的权力是人民授予的这种执政合法性的认可，进而更好地增强和扩大党的执政合法性的基础。因此，坚持群众公认，坚持党员和人民的主体地位，坚持把扩大党内民主和人民民主作为干部人事制度改革的基本价值取向，坚持把人民群众满意不满意、支持不支持、拥护不拥护作为制定干部人事工作方针政策的出发点和归宿，其本身就是坚持和贯彻党管干部原则。把党管干部与群众公认有机地结合起来进行干部选拔任用、考核评价、管理监督的过程，就是探索我们党如何科学执政、依法执政、民主执政的过程，就是加强党的领导、贯彻民主集中制的过程，就是践行和创新中国特色社会主义民主政治的过程。从这个意义上说，“看一项创新的制度是不是坚持了党管干部原则，不是看这项制度是否削弱了极少数人的绝对权力，而是看这项制度是否背离了党管干部原则的目标——通过党对选拔任用干部工作的领导，更好地落实党的一切从人民利益出发的路线、方针和政策，实现全心全意为人民服务的根本宗旨”[2]。
在实际工作中，如何营造干部队伍建设的良好生态环境，如何提高干部队伍质量、优化干部队伍结构，如何正确把握选人用人导向和标准，如何建立健全干部分类分级选用、考核、管理制度，如何推进党内决策主体改革，如何切实解决干部能上能下等问题，无不与党管干部原则和群众公认原则紧密相连。就像毛泽东在阐述民主与集中的关系时所指出的那样：“民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。”[3]因此，问题不在于要不要坚持党管干部原则和群众公认原则，而在于怎样发挥政治智慧，更好地坚持这两种原则、处理好两者之间的关系，从而实现党管干部和群众公认的科学化、制度化、法制化。
二、目前在处理党管干部和群众公认关系方面存在的突出问题
(一)狭隘理解和片面执行党管干部原则
在一些地方和单位，把“党”狭隘地理解为某一级党组织甚至某级党组织的个别领导人，把“管”理解为直接掌控、管理、选用，即某一级党组织甚至是党的个别领导人直接选拔干部、任命干部、授予干部权力。这样，党管干部就被等同于西方的“政党分赃制”(也称“赐职制”，是指对本党作出贡献的干部进行赏赐，政党通过让本党主要领导成员占据主要行政职务，达到控制行政体系和国家机关的目的。这种做法既可以加强政党各方面的实力，又可以巩固政党的统治地位)，甚至被等同于封建社会的“官位恩赐”。在操作上，表现为颠倒民主与集中的关系，即先集中，后民主，利用“一把手”先入为主的特殊优势，把个人意图转化为组织意图，再以“组织”的名义堂而皇之地“做工作”，实现少数人的意图。有的地方以“党管干部”和“防止简单以票取人”为由，采取条件设定、话语引导和事前放风等手段“定向”选拔干部，甚至以主要领导者个人的好恶取人。这种做法的实质是“由少数人选人，在少数人中选人”。表面上强调组织，实际上迎合少数人的意图；表面上按程序办事，实际上程序空转；表面上坚持党管干部原则，实际上任人唯亲。民间流行的一句话集中反映了老百姓对这种选人用人方式的不满：“说你行你就行，不行也行；说你不行你就不行，行也不行。”事实上，长期以来党管干部原则在一些地方已经异化为一套自上而下、等级森严的干部任命制。目前，我国绝大多数“一把手”依然由上级党组织直接委任，其授权“主体”实际上掌握在少数人甚至个别人手中。这样“相”出来、“拔”出来的干部，往往是“跑”出来、“磨”出来、“买”出来的干部。其严重后果在于，一些地方党组织的主要领导干部唯权是抓、封官许愿、拉帮结派、权力寻租，干部选拔任用的社会公信力受到严重影响。不少领导干部也错误地认为“权力是领导给的”，提拔任用的关键是要有人看重，因而自然形成“不怕群众不满意，就怕领导不注意”的心态，在工作中只对上负责而不对下负责。长此以往，权力体系的封闭性和神秘性必然割断权力与社会、与人民的联系。调查结果显示，26.2％的县长认为“当前县委书记队伍建设存在的突出问题”之一是“‘一把手’权力过大”，体现在干部选拔任用的实际操作环节就是对“初始提名权”的把控。60.2％的县委书记和65.7％的县长认为，县委书记行使至关重要的“初始提名权”。某县委书记阻止“跑官要官”的行为，被指责为挑衅官场“潜规则”。调查问卷显示，58.2％的县委书记和县长选择“效仿”其做法，27.8％的称“不知道”，还有14％的明确表示“不会效仿”。由此可见，深刻理解并全面执行“党管干部”原则仍困难重重。
(二)尊重民意不够和以票取人的现象同时存在
在干部工作中，一些地方或者把群众公认作为可塑性原则，想怎么捏就怎么捏；或者把它作为选拔干部的唯一条件。前者表现为主观圈定、指定“群众”，按照领导者事先定好的调子在群众中直接或间接暗示应该投谁的票，实际上是以领导者的意愿代替民意、以后台代替平台，以少数代替多数；后者表现为唯票是瞻、以票取人，“百分之百听群众的”，从而由过去“少数人说了算”，走向“人际关系说了算”，由此衍生出“关系比组织重要”的取向和拉票贿选现象。由此可见，组织意图与群众意愿要做到无缝对接，实际上把握起来并不是那么容易。深化干部人事制度改革涉及“五湖四海选人，德才兼备、以德为先，扩大民主、群众公认，以岗择人，党管干部，竞争择优，注重实绩”等原则，调查结果显示，53.5％的县委书记和县长认为“扩大民主、群众公认”是深化干部人事制度改革最重要的原则之一。同时，66.4％的县委书记和县长认为，“扩大民主、群众公认”也是最难操作的原则之一。可见，最重要的恰恰也是最难以操作的。这在一定程度上凸显出我国干部人事制度改革的原则在重要性和可操作性之间的矛盾。
(三)把党管干部和群众公认对立起来
一些领导干部对让广大群众参与到干部选拔中来的做法是有抵触情绪的。有的地方随意简化程序甚至违反程序调整干部，一旦大多数群众的意见与主要领导的意见发生矛盾，就对群众公认持怀疑或否定态度，甚至把党管干部当做扭曲人民群众民主权利的借口。在调查中，有受访者指出，“从理论上讲，共产党没有任何私利，都是跟人民群众一致的，而在实际操作过程中，往往差异很大”；更有甚者提出：“我们是执政党，而且是一个党在执政。凭什么党的上级选择下级的一个书记还要国民党(指‘群众’里面有各种各样的人，甚至有过去的资本家、地主、国民党成员)来投票呢？”
(四)简单地把“走程序”作为处理党管干部和群众公认关系的唯一手段
研究发现，一些地方和单位只强调程序正义，追求民主的形式，把程序和形式作为目的，而忽略政治原则和政治标准，似乎组织部门的唯一职能就是做到完成程序不走样，应对检查别出事。调研中，有的组织部长说：“我们公选4个副职，听了两百多个人的意见。从组织部门来讲，生怕哪一个程序没有走到。我们做干部工作的，就是戴着镣铐在跳舞。”虽然干部选拔走了程序，进行了民主推荐、民主测评，但在推荐、测评时，有的不充分介绍有关政策和标准以及具备人选资格的情况，有的不给群众充裕的思考时间，有的在与会人员填写推荐票时不设置可回避的空间，有的把推荐票直接交给会议组织者等。这样做，表面上组织严密、“程序”合法，基本模式却是“定调子——找人沟通——民主推荐、测评——逐级端盘子——领导决定”。用群众的话说就是：“程序上合法，中规中矩；本质上体现个人意志”，“认认真真按程序选拔出没能力的干部”，“程序走了，官也卖了”。这种表面上既坚持党管干部原则，又有民主形式的“程序性的选任方式”，极容易使责任虚置。群众公认原则尚未规范化、程序化和可操作化的直接后果是发出一些错误信号：素质好不如运气好，政绩突出不如人缘好，干事不多得票高，导致许多干部为获得群众公认而不惜一切手段取悦于人。这实际上一方面弱化了党管干部原则，为好人主义、自由主义开了绿色通道；另一方面也异化了群众公认原则，使其沦为选人者的工具甚至“镣铐”。
三、积极探索党管干部和群众公认有机结合的实现方式
改革开放以来，我国干部人事工作的总体趋向是由封闭到公开、由少数到多数、由领导个人意志主导到制度规范，其中最显著的一个变化就是越来越多的群众参与到干部的选拔、考核、管理、监督中来。与此同时，群众参与和反映意愿的方式、方法、渠道也在不断创新，包括民主推荐、民主测评、民主评议、个别谈话、差额考察、征求民主党派和群众团体意见、任前公示等。因此，深化党管干部和群众公认的关系研究，推动理论和实践朝着更加科学化的方向转变，是推进干部人事工作科学化、民主化、制度化的一个极其重要的问题。
(一)正确把握党管干部的科学内涵和基本方向
党管干部是建设中国特色社会主义伟大事业的关键所在，在干部管理工作中必须毫不动摇地坚持。然而，问题在于：
第一，党的具体代表是谁？文件规定，干部由党委(党组)及其组织部门来管，但是在实际操作中，党委到底是指哪一层级的党委，并没有明确规定。所以，就形成了少数人，比如说“一把手”、书记办公会或者是常委中的少数人管干部[4]。所以，正确把握党管干部原则，首先就需要对党的各级组织的主体、权限和职责作出明确的划分和规定，不能因人而异、随人而定。
第二，党管干部的实质是什么？毛泽东曾反复强调，“政府的基础建设在人民的自愿支持之上，所以政府不但不惧怕人民，而且必须唤起人民，引导人民发表意见”[5]，“去年有个美国记者问我：‘你们办事，是谁给的权力？’我说：‘人民给的。’如果不是人民给的，还有谁给呢？……人民要解放，就把权力委托给能够代表他们的、能够忠实为他们办事的人，这就是我们共产党人。我们当了人民的代表，必须代表得好”[6]。所以，坚持党管干部原则，应该强化以人民选择、人民满意并对人民负责为核心的民主机制和价值诉求，说到底就是要确保中国共产党合法执政并领导和支持人民群众掌握和管理好国家权力。“党管干部原则的实质应该定位在哪里呢？就是由党组织来组织、领导、支持人民群众来提名、考察、推进、选举、监督党政主要领导干部，这样整个一个程序，其中既有党的领导和导向作用的体现，又有人民当家做主的这种人民权力的体现。而这实际上是缺一不可的”[7]。
第三，党管干部管什么？1989年，中央印发的《中共中央关于加强党的建设的通知》首次明确提出“要坚持党管干部的原则，改进党管干部的方法”这一命题，其具体内涵是，党要加强对干部工作的领导，制定干部工作的方针、政策，推荐和管理好重要干部，指导干部人事制度的改革，做好对干部人事工作的宏观管理和监督。就是说，党管干部一是抓领导工作，即党在政治原则、政治方向和重大决策等方面对干部的领导工作；二是抓方针政策，即通过制定方针、政策，把党的意志全面准确地贯彻到干部工作中；三是抓重要干部，即推荐和管理好重要干部；四是抓改革指导，即指导干部人事制度的改革，如研究制定深化干部人事制度改革规划纲要并指导实施；五是抓宏观监管，即做好宏观管理和监督，包括培养造就大批治国理政人才、围绕建设中国特色社会主义这一总体目标进行领导人才资源的整体开发和合理布局等。所以，党管干部原则从提出之时起，就具有严格的规定性，其旨意、重点、层级、限度、范围等十分明确，党管干部的“管”，首要的是指“领导”(“领导”与“管理”既有相同之处又有许多区别，比如，“领导”主要关心做什么，“管理”主要关心如何做；“领导”关注长远，“管理”关注现在；“领导”推动变革，“管理”维持秩序；“领导”把重点放在引导、指导、影响、率领上，“管理”把重点放在安排、遵守、控制、完成上)，不能简单地把党管干部等同于党组织直接选拔、任命和管理一切干部，党委书记亲自挑选干部，党委常委票决干部，组织部门提拔干部。
第四，党以什么方式管干部？“‘党管干部’管得是否科学、有效，说到底，就在于能不能既保持党对整个干部选择过程的有效控制，又不使公众的选择权失去意义，而不在于要么为了控制而架空公众的选择权，要么为了保证公众的选择权而架空党的领导。这是我们推进干部制度改革、让‘党管干部’科学化所需要把握的基本原则和基本方向”[8]。
第五，党管干部如何与时俱进？随着社会主义市场经济体制的建立、社会主义民主政治的发展和党的领导方式的转变，对党管干部原则的精神实质、基本内涵、主要原则、实现方式的理解需要与时俱进。应将党管干部的原则纳入科学、民主、法制的轨道上来，由党组织自上而下挑选、任命干部的“计划政治”，转型为党领导、组织、支持人民群众自下而上推选干部的“民主政治”；由党组织直接选定人选，转型为党组织定制度、定类别、定标准、定程序、定规则，由人民群众按照党的干部标准和干部政策，参与提名、推荐、考察、决定、考核、管理、监督干部；由党的好干部选拔、管理干部，转型为由好的制度和程序选拔、管理干部。
在新的形势下，党管干部应更多地从事务性管理转型为全局性领导，从管个人转型为管政策，从直接选拔任用转型为增强党在干部选拔任用过程中的影响力、引导力，从而充分体现党的全心全意为人民服务的宗旨，构建一种既坚持党的领导又坚持群众公认的干部人事制度，使人民群众真正成为国家的主人和决定政府官员的利益、升迁和发展命运的主体。《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》提出，要逐步扩大基层党组织领导班子成员公推直选范围。这种“公推直选”、“公推公选”，正是干部工作科学化、民主化、法制化的基本方向。调查发现，目前有2.7％的县把参与乡镇(街道)基层党组织领导班子成员公推直选的范围限定为党支部书记，有69.6％的县将其推进到党员代表，有23.3％的县扩大到全体党员，有3.2％的县延伸到人大代表，只有1.2％的县落实到辖区内全体公民。群众说得好：什么时候把选干部的权力交给我们老百姓，干部就好管了。
(二)进一步明确规范党政干部特别是主要领导干部责权利
干部的选拔任用、考核评价和管理监督要做到全程公开、透明和民主还有很长的路要走，许多环节和细节都需要规范，尤其需要明确地方党委及其主要负责人应该享有多大的权力和怎样行使这种权力。调查结果显示，“您认为当前县委书记队伍建设存在的突出问题是什么？”54.1％的县委书记认为是“职责不清，承担无限责任”。
领导干部选拔、考核、管理的科学性和精细化，迫切需要深入研究和合理设计“职位说明书”，以规范领导干部岗位职责，使责权利相匹配，实现从身份管理转向岗位职责管理。以县委书记为例，其职位说明书可以从三个方面进行界定：一是职责描述，包括领导地方经济发展、改善民生(77％：指有77％的县委书记认为此为该职位的主要职责。以下同)，维护稳定、促进社会和谐(56％)，抓班子、带队伍(46％)，主持县委全面工作、总揽全局(38％)，维护党的形象、做好表率(26％)。二是权力描述，包括人事任用权(36％)、重大事项决策权(16％)以及地方人事的协调管理权(16％)等。三是利益描述，包括工资待遇、福利保障、退出岗位后的安排和组织管理等。
调查显示，96.6％的县委书记和县长赞同“应对关键岗位设定明晰的职位说明书”，99％的赞同“上岗的干部应知道本岗位的责权边界”，95.9％的认为“应向社会公开干部所在岗位的责权范围”。另外，有研究提出，“干部提名权、考察(监督)权、任命权应分离，以形成选人用人权力的制约协调机制”。大多数县委书记和县长认同这种机制。由此可见，县委书记和县长对于明确规范领导干部责权利具有强烈的一致性要求。这实际上为深化干部人事制度改革奠定了良好的思想基础。
(三)健全科学、民主的干部工作制度
古今中外的无数历史经验告诉我们，“政治生活如果不积极进行制度创新，不创造以更为先进的政治运行机制为表征的政治文明，政治腐败现象只能是铲而不尽”[9]。其实，权力本身并不导致腐败，导致腐败的是权力的不当使用或滥用，民主则是破解导致权力腐败之谜的金钥匙。亚里士多德曾用一个形象的比喻——多数人与少数人相比，多数人不容易腐败，这就犹如水，多量的水与少量的水相比，多量的水不容易变质——揭示了民主所具有的遏制腐败的功用。邓小平曾明确指出，通过党和国家领导制度的改革，一要解决党政不分、以党代政的问题。二要限制权力尤其是“一把手”的权力，“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算”[10]。三要对各级各类领导干部职务的任期，按照不同情况，作出适当、明确的规定。四要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，这是关键。五要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分[11]。这里提出的党和国家领导制度的改革、从制度上防止权力过分集中特别是领导者个人高度集权的问题，涉及党内民主和人民民主的许多方面，迫切需要在实践中具体化、规范化、制度化和法治化。
“民主体制下，官员自候选身份始，就已经处于民主制度的监督和制约之下。从选举伊始到任期结束，政府官员无时不处于民主制度的监督之下：选举制，提醒其时刻都要眼睛向下，视人民的利益为自身的利益，以不辜负选民的期望；限任制，激励其在有限的任期内勤政为民，以便为连选连任打下基础；质询制，既是人民及其代表参与国家与地方决策的手段，也是监督政府官员言行以促其加强自我约束的方法；弹劾制与罢免制，则是民主制约官员滥用权力的有力工具，同时也是民主制度的自我纠错机制，它保障民主制度不至走向自己的反面”[12]。当前，由于党内弹核、罢免、询问等机制无实质性运用，各级党委缺乏提供咨询、询问的机会和平台，加上党员主体地位弱化，对领导机关和领导干部的监督难度加大，监督力度远远不够。因此，迫切需要按照结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的原则，进一步划分和配置各部门、各系统及其内设机构的权力和职能，加强对权力行使特别是直接管理人财物的权力行使的规范和限制，建立健全科学有效的权力制约和协调机制。
以县级干部制度改革为例，可以在以下五个关键环节对选拔任用干部进行规范和制约：1.把规范干部选拔任用提名制度的初始环节前移到“干部调整动议”，科学解决初始提名清晰具体而又普遍公认的依据问题。干部选拔任用的提名与机构设置、编制设定、岗位要求等都有关系，而在提名之前、与提名最直接相关的一个环节是“调整动议”，它是干部选拔任用的“总开关”和“总闸门”，是为选拔任用干部提方案、定调子、定规则的关键环节。调研发现，目前对这一环节尚无统一规定，各地操作五花八门。在设计干部选拔任用程序时，需要将“干部调整动议”作为关键环节独立出来并加以规范，研究提出动议应遵循的原则，明确动议的主体，设定动议的条件，规范动议的程序，确定动议的要求，对为选拔任用干部“定规则”的环节本身定规则，真正从源头上避免少数人选人的做法。问卷调查结果显示，75.8％的县委书记和89.4％的县长对把“干部调整动议”作为干部选拔任用的一个关键环节独立出来加以规范，明确表示赞同。2.区分选任制干部和委任制干部，并采取不同的办法选拔任用。问卷调查结果显示，79.4％的县委书记和80.7％的县长认可这个建议。3.探索、改革、创新县(市、区)长的选拔方式，有三种备选的途径，一是由“上级党委常委会差额票决”，90.5％的县委书记和91.9％的县长赞同此法；二是由“上级党委全委会差额票决”，86.8％的县委书记和84.6％的县长赞同这个做法；三是由“同级人民代表大会差额选举”，70.7％的县委书记和81.1％的县长赞同此举。4.进行全委会制度改革，发挥全委会在选拔任用干部中的决策作用。调查显示，87.6％的县委书记和县长赞同此举。5.实行党代表大会常任制以增加党内民主。对此，84.6％的县委书记和81.8％的县长表示赞同。
(四)完善群众公认的科学机制
“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心”。问题的关键在于：如何把握“民心”，切实得到群众公认。“群众”是各阶层的集合，这一集合由利益各异、志趣和爱好千差万别的个体组成；“群众”也是一个相对的概念，对党内而言，党外人士是群众；对领导者而言，被领导者是群众。提名权与信息对称很重要，如果任意扩大提名权，有时候适得其反。因此，在干部的推荐、测评、考察、评议等方面，应按照知情度、责任度、关联度的原则界定好“群众”的范围，将相关的上级、下级、同级及有关方面的知情者、责任关联者列入“群众”的主体之中。按照矛盾的普遍性和特殊性原理，群众公认代表着矛盾的普遍性，而部分、个体代表着矛盾的特殊性，只有对两者进行综合分析，才能透过现象抓住本质。当前，迫切需要通过建立对民主推荐、测评、考察、评议结果的综合分析制度，防止伪劣的“公认”。一些地方实行的“量化比选”和“反复、比较、鉴别”等办法，有助于从千姿百态的“民意”中，提炼出群众公认的“真金白银”。“我们在依据‘群众公认’得出结论时，不可舍弃对组成‘群众公认’这一整体中的个体的具体分析。实际上，在现实中由于具体情况的不同，此单位与彼单位、此时期与彼时期的‘群众公认’，‘群众公认’中此层次与彼层次、此个人与彼个人都存在较大的差异，应当下一番‘去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里’的辨析功夫，从而得出正确的结论”[13]。近年，各地探索实行的公开选拔、竞争上岗、公推直选、公推公选、差额票决、三票制、两票制等，都是在党的领导下充分发扬民主、处理党管干部与群众公认关系的有效方式。
(五)推广党员或人民群众直接参与的干部民主选举制度
“十步之泽，必有香草；十室之邑，必有忠士”。一个国家、一个地区、一个单位，人才众多，关键在于善于发现人才。“求贤有术，辨贤有方，方术者，各审其族类，使之推荐而已”。求取贤人和辨别贤人是有一定方法的，这个方法就是辨明与贤人同族同类的人，让贤人推荐他们。熊彼特曾以选举来界定民主，认为民主是“一种形成政治决定的制度安排，在这种安排之下，个人通过竞争性的方式争取人民的选票来获得决策的权力”[14]。事实上，公开、公平、定期、竞争的选举是判断一个国家和地区民主制度的最重要指标。我国自20世纪90年代开始的“村官”竞选活动，目前已经有序推进到基层乡镇党委的公推直选，以后可逐步扩大到县(市、区)长的选举。这种选举和竞争性选拔的最大意义在于直接体现人民当家做主和人民行使管理国家权力，有利于改善干群关系，增强政治认同感，即“通过制度化的机制与社会成员加强联系，包括选举权、政策选择、政治沟通、法制约束等，从而获得程序化的权威”[15]。
［收稿日期］2013－03－25
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