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改革开放以来，我国财政收支规模不断扩大，有力地支持了经济体制改革和对外开放的顺利进行，支持了经济建设和各项事业的发展，成绩是有目共睹的。但是，由于我国国民经济中存在的一些深层次矛盾和累积性的问题尚未得到根本性的解决，当前我国财政发展所面临的形势依然十分严峻。本文拟对当前财政的困难形势与原因进行分析，并提出相应的对策和建议。
一、改革开放以来，我国财政所取得的成绩是巨大的，但由于财政收入占GDP比重不断下降，国家财力严重不足， 财政职能弱化问题十分突出
经过十几年的改革开放，我国财政实力在不断壮大。1979—1995年，不含债务的财政收入从1146.38亿元增加到6187.73亿元，增长约5.40倍。特别是1994年推行财税改革前后，财政收入由每年增加二三百亿提高到八九百亿，国家财力明显增强，使财政在促进经济改革和各项事业的发展中发挥日益重要的作用。国家财政除了满足政府机构运转和国防建设等国家政权建设需要外，还大量运用于国家重点建设、农业和农村经济发展、国有企业技术改造以及科学教育等各项社会事业的发展，促进了经济的稳定增长和社会的全面进步。1980—1995年，我国国民生产总值保持年均9.5%的增长速度，进出口贸易以每年16 %的增长速度扩展，城乡居民的实际收入水平分别提高了2.87倍和3.9倍。 这些成绩的取得，是与国家财政的有力支持分不开的。尤其是我国的财税改革，一直作为经济体制改革的突破口而先行一步，不断把改革引向深入。
但是，不必讳言，我国财政仍然存在很多问题，面临的形势依然十分严峻。其中最为突出的是，由于财政收入占GDP 的比重不断下降而导致国家财力严重不足的问题。
改革开放以来，尽管国家财力有了较大的增长，但与我国经济的增长速度相比，财力增长速度明显滞后，使得财政收入占GDP 的比重呈不断下降的趋势（见表1）。
表1 我国的GDP和财政收入有关指标
年 度1980 1985 1988 1990 1991
GDP(亿元)4517.8
8964.414928.3
18530.7
21617.8
(亿元)1042.2
1776.62357.22937.23140.5
(不含债务)
财政收入占
23.0719.82 15.79 15.85 14.57
GDP比重
年 度1992 1993 1994 1995
GDP(亿元)26635.4 34515.1
45005.8
57733.0
(亿元)3483.4
4349.05218.16187.73
(不含债务)
财政收入占
GDP比重13.0812.60 11.59 10.71
注：1995年数据来自国家计季、财政部的有关报告。
资料来源：《中国统计年鉴》(1995)。
从表1中可以看到，1980—1995年，按当年价格计算，我国的GDP从4517.8亿元增长到约57733亿元，增长约12.8倍， 而财政收入（不含债务收入）只从1042.2亿元增加到约6187.7亿元，仅增加约5.9倍， 财政收入的增长速度远远落后于GDP的增长速度，结果是财政收入占GDP的比重呈逐年下降之势，已从1980年的23.07%下降到1995年的10.71%左右。15年间下降了12.4个百分点，几乎平均每年下降1个百分点。而这一期间，国家财政为了支持改革开放的顺利进行，促进经济建设和各项事业的发展，国家财政支出持续高于财政收入的增长。一方面，财政收入增长缓慢，另一方面，财政支出增长却十分迅猛，由此而导致的后果是，我国财政赤字不断扩大，国家财政不得已，只好不断扩大国债规模，债务负担也日益沉重（见表2）。
表2 我国财政收支、债务有关指标
年
度19801985198819901991
(1)财政收入① 1042.2 1776.6 2357.2 2937.2 3149.5
(2)财政支出② 1184.1 1805.2 2629.8 3261.8 3566.8
(3)财政赤字
141.9
28.6272.6
324.6
417.3
(4)债务收入
43.089.9270.8
375.5
461.4
(5)债务支出
28.639.676.8190.4
246.8
(6)债务累积额 14.43
188.62 560.46 856.12 1070.72
(7)国债依存度 4.1 5.1 11.512.814.6
(4)/(1)
(8)偿债率 2.7 2.2 3.3 6.5 7.8
(5)/(1)
(9)国债负担率 0.322.103.754.624.95
(6)/GDP
年
度1992 1993 1994 1995
(1)财政收入① 3483.4
4349.05218.1
6187.73
(2)财政支出② 3951.1
4951.25792.6
6809.17
(3)财政赤字
467.7602.2 574.5621.44
(4)债务收入
669.7739.2 1157.3
1537.69
(5)债务支出
438.6336.2 499.4869.29
(6)债务累积额 1301.83 1704.83
2380.72 3049.12
(7)国债依存度 19.2 17.0 22.5 24.9
(4)/(1)
(8)偿债率 12.6 7.7
9.6 14.0
(5)/(1)
(9)国债负担率 4.89 4.94 5.29 5.28
(6)/GDP
①②财政收支不含债务收支。⑥债务累积额是根据历年债务收入与债务支出（含本息）之差累计而得，因债务支出中含利息支出，故此项数比实际数偏小。
1995年，我国的财政赤字达到621.44亿元左右，是1980年的4.4倍，1990年的2倍，5年翻了一番。1995年的债务收入达1537.69亿元， 是1980年的35.8倍，1990年的4.1倍，与此相应，1995 年我国国债的依存度将达到24.9%，偿债率将达到14%，国债负担率达到7%， 三项指标都已经达到或超过国际公认的警戒线。如果按照这一趋势发展下去，到“九五”末期即2000年，我国的财政收入占GDP比重将下降到6%左右，年发债规模达到8000亿左右，债务依存度将达70%以上。
尤为重要的是，由于财政收入占GDP的比重过低， 国家财力严重不足，从而大大削弱了国家财政的职能和宏观调控能力。主要表现为：（1）严重制约了国防、农业、科技和教育的发展。从这些部门的性质看，它们的发展需要由财政供应资金，或主要依靠财政投资或补助，但由于国家财政资金紧张，力不从心，致使这些部门的发展严重滞后。例如，从教育事业看， 发展中国家的教育投资占国民生产总值的比重平均在4%以上，而我国目前仅为2.5%。尽管我国政府十分重视教育事业， 在财政支出中，教育支出的增长速度高于财政支出的平均增长速度，教育支出占财政支出的比重已超过13%，但由于财政收入占GDP 的比重太低，而且连年下降，所以教育投资占国民生产总值的比例也太低，也呈下降之势，这必然会制约教育事业的发展。（2）财政的宏观调控力减弱。目前，我国预算内固定资产投资占社会投资总额的4%左右， 而发展中国家一般都在40%左右，财政投资所占比重太小，对经济结构的调整可以说是微不足道。从调节社会资金的能力看，由于国民收入分配格局的改变，财政与银行的关系也发生了根本变化，目前银行每年新增贷款额不仅高于财政收入增加额，而且相当于年财政收入总额，财政调节社会资金的能力也十分有限。再从财政政策看，最近几年通货膨胀严重，中央一直强调实行紧缩或适度从紧的财政政策，按理说财政应实行结余或平衡的财政政策，起码也应不断减少赤字，但由于财政收入占GDP 比重太低，而支出的压力很大，从1993—1995年，财政赤字有增无减，实际上执行的是扩张的财政政策。
虽然存在以上问题，但我国财政面临的任务却十分艰巨。在“九五”或今后十几年期间，是我国现代化建设过程中承前启后、继往开来的重要时期，不仅要求我国财政为改革和发展提供财力保障，而且要求健全财政职能，强化财政管理，提高国家财政的整体素质和水平。因此，财政所面临的形势是十分严峻的，需要采取强有力的措施才能实现这一目标。
二、症结何在：财政收入占GDP比重不断下降的原因分析
改革开放以来，造成财政收入占GDP 比重不断下降的原因是多方面的，主要包括以下几个方面：
1.国有企业改革进展不如人意，经济效益持续滑坡。
我国是社会主义国家，国有企业构成了我国微观经济基础的主体，每年国家财政收入的2/3以上来自于国有企业。因此， 国有企业效益如何直接影响到国家财政收入的增长。但是，国有企业改革由于机制尚未理顺，国有企业背负着沉重的社会负担，缺乏进一步改造发展的资金和环境。因此，十几年来，国有企业改革由于其特有的艰巨性、复杂性而显得步履艰难，国有企业的经济效益出现持续滑坡，自然也就影响了财政收入的增长（见表3）。
表3 国有独立核算工业企业主要经济效益指标
年度每百元固定资产原值实现利润(元)资金利税率(%)
198024.323.8
198222.223.4
198422.324.2
198619.920.7
198820.220.6
199012.912.4
199112.311.8
199212.49.7
199312.99.68
199412.45
9.77
年度产值利税率(%)
1980 24.1
1981 1982 23.5
1982 1984 22.8
1983 1986 19.9
1984 1988 17.8
1985 1990 12.0
1986 1991 11.6
1987 1992 11.4
1988 1993 11.1
1989 1994 11.37
资料来源：《中国统计年鉴》（1994、1995）。
虽然1995年是国有企业的改革年，但实质性的进展不大， 约40 —50%的国有企业亏损，大批企业开工不足，企业的综合经济效益水平只相当于“七五”时期的88%，国有企业的经济效益继续滑坡。由于国有企业经济效益的下滑，国有企业上交财政的利税相应减少，当然，这与国家在这一时期对国有企业实行放权让利的政策也有一定关系。但不可否认，国有企业经济效益持续滑坡，是财政收入占GDP 比重不断下降的一个重要原因。
2.经济格局和国民收入分配格局的调整变化。
改革开放以来，我国的集体经济、个体经济和私营经济发展很快，形成了以公有制为主体、多种经济成分并存的经济格局。但是，国家的财税政策和征管措施并没有完全适应这一变化了的经济格局。有资料表明，国有企业的产值已由改革开放之初占社会总产值的80%左右，下降到目前的30%左右，而其承担的税收仍占全部税收的70%。这说明，集体乡镇经济、个体私营经济的迅猛发展并没有给财政带来与之相应速度的收入增长，这样，财政收入占GDP的比重自然不断下降。
另外，改革开放以来，我国采取一系列措施，调整了国民收入分配格局。这些措施包括：（1）对国有企业实行放权让利， 使国有企业留利大大增加。据测算，从1981—1990年，国家通过各种减税让利措施，留给国有工业企业自行支配的资金累计约3100亿元。（2）大幅度提高了职工的收入水平。为支持各项工资改革和调整措施，1979—1991年，国家财政累计减收增支达4878.7亿元，同期全国工资总额增长近5倍， 平均每年增长14.6%，职工平均货币工资增长每年达10.8%，实际工资增长平均每年为3.8%。（3）大幅度提高了农副产品收购价格和工矿产品价格，财政增加了对企业和居民的价格补贴。以上措施扩大了企业的财权，改善提高了人民群众的生活水平，弥补了国家从前对企业和人民生活的“欠债”，应该说是符合历史要求的。但是，国民收入分配格局调整中，向企业和个人倾斜得太快太猛，国家财政短时期内增支减收压力太大。因此，国民收入分配格局的调整，也是造成财政收入占GDP 比重下降的原因之一。
3.管理不善导致财政收入的大量流失。
在国民经济的宏观管理方面，财政机制没有针对分配格局的调整进行有力的转换，政府其他部门参与分配的情况日益严重，各部门掌握的基金过多，且游离于国家预算之外，造成国家财权和财力分散，国家财政难以实现对国家财力的统筹规范管理。据统计，国务院和各部委批准的各种基金和行政事业收费，1994年达到1094亿元，加上地方的基金和收费，总额达到2000亿元，相当于当年财政收入的40%以上。
从财政、税收的执法管理来看，目前有法不依、执法不严的情况比较普遍。税收征管中的越权减免、偷税漏税、出口骗退税等现象十分严重，导致大量财政收入的流失。据估算，仅1994年因这些因素而减少的财政收入达到2000亿元。每年财政、税收大检查都能查出大量的违反财经法纪的问题。
以上三个方面，是造成我国财政收入占GDP 比重不断下降的主要原因。如何针对这三个方面，采取强有力的措施，是我国财政摆脱目前的困境，重新走向振兴的关键。
三、提高财政收入占GDP比重，走出困境的对策和建议
当前，我国财政面临的最大困难是财力不足而导致职能弱化，因此，如何逐步提高财政收入占GDP比重，进一步加强国家财力， 是我国财政的当务之急。
从近期看，可采取的对策主要有以下几项内容：
1.整顿分配秩序，理顺分配关系。
第一，要理顺政府内部的财力分配关系，要尽快实现财政对国家财力的统筹规范管理。这主要包括：（1）把政府各部门分散管理的各种基金和收入，视情况分别纳入国家财政预算，不允许有不纳入国家预算管理的财政性收支。（2）在清理和整顿各种行政性收费的基础上， 把一些合理的收费转化为地方税种，完善地方税系，纳入预算管理。这是开“前门”，堵“后门”，制止“三乱”现象的根本出路。（3）把现行的地方政府支配的预算外资金纳入预算内管理。
第二，要理顺政府与居民之间的分配关系。改革开放以来，我国国民收入分配格局的变动，突出表现在居民支配的份额大幅度提高。据有关资料分析，目前我国居民收入占国民收入的比重已达到了美国等西方发达国家的水平。在一些西方国家，财政收入主要来自居民的交纳，而目前在我国，居民的交纳则微乎其微，1995年个人所得税达到了创纪录的120亿，但仅占工商税收的2.2%，这里潜力是很大的。为了逐步改变财政收入来源格局，提高居民交纳的比重，首先要进行工资制度改革，消除目前工资收入中的收入的隐性化，来源的多渠化，形式的非现金化等，实现收入的公开化，把正当的收入尽可能地纳入到工资中去，使工资收入在个人收入中占主导地位。在此基础上建立法人对支付个人收入的申报制和个人财产收入申报制。实行储蓄存款实名制。同时建立覆盖全部个人收入的分类与综合相结合的个人所得税制，并对个人储蓄存款利息征收个人所得税。
第三，要理顺财政与银行的关系。财政与银行之间的关系，无论是在计划经济体制下还是在市场经济体制下，都非常重要。在计划经济体制下，财政起着主导作用，银行起着很次要的作用。改革开放以来，随着国民收入分配格局的变化，财政与银行之间的关系发生了根本性变化。目前每年银行新增贷款额，不仅大大高于财政收入增加额，而且相当于当前财政收入总额，1994年银行新增贷款额为5161亿元，财政收入额（不含债务收入）5218亿元，比上年增加额仅为820亿元。 这种格局在世界各国是少有的。例如，1986年前后银行信用增长额与财政收入的比例，美国为15.8:100，英国为55.7:100，法国为20:100，德国为11.2:100，日本为81.4:100，印度为35.4:100〔1〕，我国为99:100。我国财政与银行关系的这种不协调，既不利于宏观调控，很难实现财政政策与货币政策的配合；又不利于企业微观基础的形成，致使企业过分依赖银行而缺乏自我积累、自我发展的能力。看来调整财政与银行之间的关系是非常必要的。在目前条件下，主要应在资金来源的划分上加以调整，可以考虑把居民储蓄、邮政储蓄、保险公司吸收的资金等的一部分通过适当形式（如购买政府债券），转归财政支配使用。政策性银行应归口财政管理，资金应由财政通过发行国债和运用社会保障基金、居民储蓄、邮政储蓄、保险等吸收的资金来解决。
2.不断完善税制改革。
1994年的税制改革，根据市场经济的要求，奠定了我国税收体系的基本框架，成绩很大。但这仍然是初步的，尚需不断完善税制。这主要包括：（1）按照国民待遇原则的要求， 逐步取消对三资企业和各类经济区域的税收优惠政策，统一内外资企业所得税制度。（2）合理扩大税基，包括扩大消费税、个人所得税、耕地占用税等的征税范围。（3）开征一些新的税种。这有三种情况：一是适应经济改革和居民收入水平不断提高的需要开征一些新的税种，如社会保障税、遗产税和赠与税等；二是把目前存在的部分收费改为征税，如将养路费、车购费、运输管理等收费项目合并，统一开征燃油税，将排污费、污水处理费等统一改征环境保护税，将教育费附加、基金合并，开征教育税等；三是结合完善地方税收体系，开征一些新的地方税种。
3.建立和健全现代税收征管制度，加强征管工作。
这包括制定一系列与《税收征管法》相配套的综合征管法规；普遍建立纳税申报制度，由纳税人主动申报纳税；推广税务代理制度，实现征管工作的公开化、社会化；加快税收征管电算化步伐，实行增值税专用发票计算机交叉稽核，建立出口退税计算机管理网络；建立严密的税务稽查组织和制度，强化税务稽查和司法工作，借鉴国外经验，可以考虑设立税收法院和税务警察。只有大力加强税收征管工作，真正实行依法治税，才有可能堵住税收流失的缺口。
从长远看，提高财政收入占GDP的比重， 走出财政困境的关键是提高国有企业的经济效益。国有企业经济效益的提高，核心是建立现代企业制度，实现“两个转变”。在继续推进国有企业改革时，首先在观念上要跨出逐个企业去改革搞活的老框框，要从整体上考虑如何搞活国有经济，促进国有资产的流动重组，提高国有资产的运营效率和增殖能力。按照“抓大放小”的思路抓好国有大企业，放开小企业，稳步推进国有企业改革试点。同时，国家财政和各部门要采取有力措施为国有企业改革创造良好的条件，切实解决向企业乱摊派、乱集资、乱收费问题，建立和完善社会保障制度，使国有企业能较为顺利地解决冗员问题。对国有企业普遍存在的资本金不足问题，国家财政要适当注入资本金，增强国有企业的改造能力。总之，国有企业的经济效益明显提高了，才能从根本上解决我国财政收入占GDP比重过低的问题， 才能使财政走出困境。
注释：
〔1〕黄达：《话说财政金融改革》，载《财贸经济》1994年第8期。
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