行政立法的正当性初探，本文主要内容关键词为：行政论文,正当性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政立法必须符合法的正当性的要求，但是行政立法又有其自身的特点，因此，对行政立法正当性的要求和判断的标准也有其特殊性。行政立法首先遭遇的是它存在的必要性问题。在全民立法或者公民直接立法不现实或者不方便的情况下，作为民意代表机关的权力机关立法具有天然的正当性和必要性，但是行政机关并非民意机关，行政机关何以具有立法权？在存在专门的立法机关的情况下，为什么还要行政立法？这些问题是讨论行政立法正当性不容回避的问题；而行政机关的扩张性、自利性又使得行政立法存在异化为“恶”的危险。如何看待行政立法正当性？如何保障行政立法的正当性？本文试图对这些问题做出一点初步的探讨。
一、行政立法的必要性
自从近代分权学说诞生以后，又产生了现代意义的行政立法，严格的分权学说排斥行政立法，可是行政立法与分权学说几乎同生并存，这也一种有意思的矛盾现象。
在英国，较早的例子是1531年的《污水排除法》授权污水排除专员在确定排污通道计划和土地所有者征税方面制定法律。资产阶级革命以后，委任立法仍然存在，但数量较少。直到19世纪晚期，委任立法才开始膨胀。第二次世界大战导致了委任立法的另一个高潮（注：参见[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，[北京]中国大百科全书出版社1997年版，第560-561页。）。在美国，立法权力的委任从联邦政府成立时就已存在，1789年到1791年的第一届国会，通过几个法律委任法院和行政机关行使立法权力（注：参见王名扬：《美国行政法》，[北京]中国法制出版社1995年版，第292页。）。1946年《行政程序法》含有好几条关于法规制定的条款，然而，关于行政法规制定事项所做出的决定的数量和重要性都在戏剧性地增加（注：See Ernest Gellhorn,Ronald M.Levin:Administrative Law and Process(影印本),1997 West Group,p296,[北京]法律出版社2001年版。）。
最能说明行政立法必要性的典型例子是法国。随着政府职务的扩张，传统的条例和法律的关系不能维持。到了上个世纪20年代，由于政府职务继续增加，以及为了应付政治和经济危机，迫使国会授权政府在一定时间内，为了达到一定的目的可以制定具有法律效力的条例，称为法律命令。在维希政府和临时政府时代没有国会的存在，法律和条例由同一机关制定。第四共和国鉴于过去的法律命令导致政府权力过大以及厌恶维希政府的专制，有意恢复立法机关的地位和法律与条例的传统区别。1946年宪法第13条规定：“只有国民议会能制定法律，这个权力不能委托。”但是促使政府加强条例权力的客观因素继续存在，而且更加强化。因此，第四共和国不得不想出一些办法，一方面尊重宪法的规定，一方面使政府仍然可以用条例改变法律，这些办法主要是：1.专属条例的领域。2.纲领性法律。3.有限的权力委托。从以上条例和法律的关系可以看出，最初的自由主义思想到第四共和国末期已经完全放弃。第四共和国最后一次授权法结束了第四共和国的存在。这个时期在法律和条例的关系上所建立的各种制度，在第五共和国时期得到更进一步的发展。第五共和国宪法分别规定了法律和条例的范围，某些事项即使在法律的范围内，法律也只能规定原则，原则之外就属于条例的范围。政府为实施政纲起见，可以要求国会授权它在一定时期内，以法令形式规定通常属于法律范围内的事项。另外，在国家遭到严重危机时，总统所制定的条例可以变更或废除现存的法律④。
行政立法的发展和膨胀有其客观的社会原因，“问题的关键在于行政立法在实践当中是不可缺少的，而不在于理论上难以使其合理化。”（注：[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，[北京]中国大百科全书出版社1997年版，第558页。）自由资本主义时期，政府仅需要履行维持社会秩序和收税等有限的职能。19世纪以来社会的政治、经济、科技等方面的情况发生了重大的变化，“管得最少的政府就是管得最好的政府”的观念已经过时。由于自由资本主义已经发展成为垄断资本主义，经济危机频繁发生，社会不公平现象更加严重，“看不见的手”已经无法完成对经济的调节，社会发展需要政府的积极干预，“无为政府”变成“万能政府”，教育、就业、培训、住房、医疗、社会福利、环境保护等等都需要政府插手。科学技术和经济的发展使社会分工越来越细，专业化水平不断提高，议会由于专业知识的缺乏而对这类立法感到力不从心，而行政机关里吸收了大量的专业人士，专业化水平远远高于议会。于是议会往往被迫授予行政机关广泛的自由裁量权，包括行政立法权。
对于行政立法产生的内在原因，国内外学者进行了深入探讨，总结起来，主要有以下几点（注：See Garner:Administrative Law,1979,Fifth edition,pp.58-60;C.K.Thakker:Administrative Law,1992;同时参见陈伯礼：《授权立法研究》，[北京]法律出版社2000年版，第69-74。）：
(一)现代国家的立法任务繁重，议会没有时间、能力或不想就细节问题做出规定。国家活动范围扩大，立法数量的增加，使立法机关不可能有充足的时间详细讨论所有的问题。立法机关不可能终年举行会议，而必须按会期或法定条件举行常会或非常会议。因此，议会形成一般政策后，把制定必要的规章、法规、细则等法律细节的权力授予了行政机关。
(二)有时需要制定法律的事项具有技术性，议会不适宜对这些过于技术化的事项制定法律。议员可能是最好的政治家，但是不能要求他们处理只有专家才能处理的高技术问题。即使涉及的技术问题是专家以外的人所能了解的，在议会讨论这种细节事项也是不合适的，议会应当把这些事项的立法权，交给科技或其他专家来行使。原子能、可燃气、药品、电力供应、汇兑、经济控制等，都属于这种事项。
(三)试验。授权立法的实行，使行政机关能够进行试验。运用这种办法的优点是，它能够使被授权机关与可能被某个法律影响的利益团体协商，必要时进行实际试验并利用一切可能的方法来检验试验的结果。如果认为规章和法规是令人满意的，它们就能够成功地实施；相反，如果发现它们有瑕疵，就会被立即修正。
(四)紧急情况和战争状态。紧急情况可能随时发生，不管议会是否处在会期，授权立法是唯一方便的救济办法。因此在战争和其他紧急时刻，行政机关被授予特别而广泛的权力以处理各种情况。在两次世界大战中，授权立法有了实质的增长。同样，在流行病传播、洪涝灾害、通货膨胀、经济衰退等情况下，都需要采取立即行动，但这是立法程序不能完成的，而只有授权立法是最方便的救济手段。
(五)行政立法具有更大的灵活性。立法机关的立法程序繁琐，法律的地位、权威较高，不易也不应经常修改，而现实情况错综复杂、千变万化，特别是现代社会变化的节奏不断加快，法律不能满足社会发展的要求。而行政立法简便易行，更注重效率，可以即时制定、修改、补充，容易适应社会变迁。
除了前述行政立法具有具体性、灵活性、技术性、应急性和效率性等特点外，盖尔霍恩和莱文还从另外的角度论述了行政立的优点：“法规制定程序比个案裁决更加有效率，因为它能够以一种简单的程序解决大量的问题。一个明确的普遍规则可以导致受影响的公司和个人的迅速和一致的服从。一个裁决的先例的(适用)范围可能较难限定，因为它的适用在某种程度上依赖于特定案件的事实。同时，法规制定能够给个人提供重要的保护。‘当一个政府官员被授予以宽泛的法令标准进行自由裁量决定的权力的时候，作出个案决定可能不是保障公正的最好方式……[法规制定的运用]提供[被规制者]更精确的有关何种制裁后果预先通知并且促进身处类似境地的[人]之间的同等处理。’[Dixon v.Love,431U.S.105(1977)]。此外，法规制定程序能够使所有受影响的利害关系人注意促进规章制定政策的变化，并且在行政机关的主张明朗化之前给予他们被听取意见的机会。”（注：Ernest Gellhorn,Ronald M.Levin:Administrative Law and Process(影印本),1997 West Group,pp.296-297,[北京]法律出版社2001年版。）
中华人民共和国成立以后行政立法与整个法制建设一样，经历了曲折发展的道路。1949年《共同纲领》规定：在普选的全国人民代表大会召开前，政协全体会议执行全国人民代表大会的职权，在政协闭会期间，中央人民政府委员会是最高政权机关，有权制定并解释法律，颁布法令并监督执行；废除或修改政务院与国家法律、法令相抵触的决议和命令等。由于《共同纲领》并未直接规定政务院的立法权，因此，对于这一时期有无行政立法权存在争议（注：参见马怀德主编：《中国立法体制、程序与监督》，[北京]中国法制出版社1999年版，第32页。刘莘：《行政立法研究》，[北京]法律出版社2003年版，第49-50页。）。但是，政务院的决议、命令中规范性文件实际上起着行政立法的作用。1954年《宪法》第22条规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关。”1955年全国人民代表大会授予全国人大常委会立法权。虽然国务院可以根据宪法、法律、法令发布决议和命令，但仍然不能称为“立法”。1982年《宪法》规定国务院享有行政立法权，可以制定行政法规，国务院各部委可以发布规章。后来全国人大及其常委会通过地方组织法、专门决议以及《立法法》，确立了国务院直属机构、省级人民政府、省级人民政府所在地的市、国务院批准的较大市、经济特区所在地的市的规章制定权。总体看来，我国行政立法经历了从“无”到有、逐步扩张的过程。需要指出的是，我国是在由计划经济向市场经济发展的过程中，行政立法的地位才得以确立并开始扩张，在计划经济时代，国家对社会生活的干预比市场经济条件下更为广泛、更为频繁。从这点看来，我国与西方国家走的是不同的方向。在西方，国家干预是由少到多，而我国是由多到少，因此，西方的理论不能完全解释中国的现象。
二、行政立法的弊端
行政立法就像一把“双面刃”，随着行政立法的扩张，它的缺陷和负面效应也得以显现。首先，行政立法有可能危及公民的自由。行政机关本来是为了保障公共利益而存在，但是由于行政机关是由人组成的，而人免不了有自私、自利的一面，行政机关也难免其自利性。与立法机关不同，行政机关可以采取直接涉及公民权利义务的行动，因而其对公民自由的产生危害的可能性就大大增加。如前一段时间引起多方关注的孙志刚案件就是一个典型的例子，虽然不能排除其中有执法偏差的一面，但其根源在于国务院制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。虽然该办法由于社会舆论的呼吁、中央领导的重视而废除，但是避免这种行政立法的有效机制却没有真正建立起来。备受批评的还有我国劳动教养制度，其根据主要是行政立法，即1957年8月第一届全国人大常委会第八次会议批准交由国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》，其后国务院于1979年发布《关于劳动教养的补充规定》，于1980年发布《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，于1982年批准公安部发布的《劳动教养试行办法》。这些规定使得行政机关不经司法机关审判就可以剥夺公民的人身自由。
行政立法还限制了公民的迁徙自由。我国现行宪法虽然没有确认公民的迁徙自由，但是也没有禁止、限制公民的迁徙自由，权力机关的法律也未做任何规定，而恰恰是行政立法对迁徙自由进行了种种限制，形成将城乡人口划分为“农业人口”和“非农业人口”的二元户籍制度，在城市和农村之间构筑了一道难以逾越的“铁篱笆”，人为地制造公民之间的不平等与特权。
行政立法容易忽视人的尊严和价值。沈阳市政府1999年颁布《沈阳市行人与机动车道路交通事故处理办法》，规定了“行人违章，撞了白撞”的原则，紧接着各大城市纷纷仿效。人的生命是人类的尊严和价值的最高体现，生命权是公民的第一权，这种行政立法不是以人为本，而是以管理秩序为本，完全忽视了人的最基本的尊严和价值。
行政立法有时还侵犯公民的财产权。行政机关的目标应当是公共利益，可是出于领导者的政绩意识或者因为在市场经济条件下政府行为的商业化，谋取本部门、本地区的利益变成了很多行政机关的目标。它们利用行政立法权随意创设行政处罚、越权设罚，以致罚出多门、防不胜防。为了达到行政目标，行政机关往往滥用行政立法权，立法偏私、越权立法、越权委任大量存在，以致于“三乱”(乱收费、乱罚款、乱摊派)现象屡禁不止。在公共利益与个人利益的平衡上，行政立法往往片面强调个人利益服从公共利益，在公民得不到公平补偿的情况下侵犯公民的私有财产，大量的拆迁案件，引起政府与被拆迁入之间的尖锐对立，其根源在于行政法规没有公平地处理公共利益与个人利益的关系，没有合理地分配行政机关与相对人的权利和义务。从根本上说，关于拆迁事项本来应当由权力机关来立法。类似的情况在税法上表现的也很突出，我国大部分调整税收的规范性文件出自行政机关，这完全违背了法治的原则，这种做法本质上属于越权立法，容易侵犯公民的财产权。如1980年全国人大通过的《个人所得税法》规定个人所得税起征点为800元，而1986年国务院颁布的《个人收入调节税暂行条例》对个人所得税起征点规定为400元。
行政立法以“法”争权，忽视相对人的权利和行政机关的责任。行政机关往往从行政管理方便出发，甚至从本部门捞好处出发，没有好处不立法，遇到好处就抢，遇到责任就推，不仅造成不同部门之间的立法冲突，而且加重了公民的义务，减损了公民的权利。苏州市水运管理部门起草的一部地方规章中，规定凡河道两旁两百米以内的区域全部归该部门管理，这种规定如果通过，必然造成权力之争。据苏州电视台报道，一艘渔船在苏州市所辖的太湖水域里因遇风暴而沉没，数十天无人问津，渔政管理部门和水运管理部门互相推诿，俱称不属于自己的职责范围，并且都有法规、规章依据，后在舆论的压力下才协商解决。据统计，1979年至1998年有效的法规、规章中，以部门管理为主要内容的立法占总数的70％左右，而规范、控制(监督)行政权力的行使的规范只占2％（注：参见李步云、汪永清主编：《中国立法基本理论和制度》，[北京]中国法制出版社1998年版，第191页。）。从具体的法规、规章看，要找到对政府责任的规定多于对相对人责任的规定的行政法规或规章相当困难，但是找到相反的法规、规章则易如反掌，随手查找几件法规、规章，就会发现其中规定相对人义务的条款一般不会少于10条，往往具体明确，而规定行政机关的责任的条款往往只有一、两条，并且含糊、空洞。
行政立法之所以会产生如此之多的弊端，是由其自身的性质和特点决定的。
作为行政机关，它的立法权的正当性从何而来呢？前述行政立法存在的必要性并不能完全说明行政立法的正当性。最传统的解释行政立法权来源的理论是立法权代理说，即行政机关受立法机关的委托而进行立法，但是人民委托代表机关立法，而代表机关又委托行政机关立法，随着委托层次的增加和立法权的层层转移，人民的意志就不断地打折，为行政机关的专断提供了可能。至于职权立法的正当性在理论上根本无法解释，它既违反民主原则，又违反法治原则，它的存在从根本上说就是对公民权利与自由的威胁，如不加以严格监督，很容易使自由沦为奴役。
从行政立法的程序上说，行政立法追求效率，讲求速度、灵活，这既是它的优点，同时也是它的缺点，因为它更容易忽视公平。与议会立法不同，行政立法通常由行政机关的少数人参加，甚至可以由主要负责人决定，不实行少数服从多数原则，因此具有精英立法的色彩，容易导致个人专断。在我国，行政立法程序主要由行政机关自己制定，因此基本失去了立法机关对行政立法进行程序控制的功能。从我国行政立法程序的内容看，具有任意性、模糊性、公开性不足、公众参与不足、听证制度不完善等缺点，因此造成行政专断的可能性更大。
行政立法之弊端之源还在于立法者就是执法者，它的存在违背了分权原则，我们必须正视它的危险性。分权毕竟是法治的基础，缺乏分权就会产生专制。不仅早期的资产阶级思想家如洛克、孟德斯鸠对此提出了警告，就是现代的思想家也对此持有高度的警惕。英国的维尔认为，当立法权、司法权、行政权保持在各自的手中时，为人所知的法律就得到保护，而当他们联合起来时，它就因之立刻消失，专断的暴虐的权力就进门了……把立法和行政权置于同样一些人手中是腐败和暴政的重大入口（注：参见[英]M.J.C.维尔：《宪政与分权》，苏力译，[北京]生活、读书、新知三联书店1997年版，第45页。）。
三、行政立法的正当化
行政立法既然是当代社会的一种不可或缺的手段，又可能产生种种弊端，那么我们的任务就是在承认它的必要性的基础上，防止、控制它的恶性发展，发挥它的长处，也就是抑恶扬善，促进行政立法权的正当行使。对行政立法的控制主要方式有规则控制和程序控制，控制的机制主要有立法监督和司法监督。
所谓规则控制亦称实体控制，包括法律保留和授权法控制。法律保留就是某些重大事项只能由议会法律规定，任何行政机关不能涉足；还有某些事项必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在行政立法中作出规定。前者属于绝对保留，后者称为相对保留。法律保留原则最初的意义限于“侵害保留”，即行政机关如果要对私人的财产和自由进行干预，必须得到议会的明确授权，但是随着社会的变化，消极行政向积极行政发展，法律保留的范围由侵害行政领域扩大到内部行政、给付行政等领域。传统法律保留的重点是税收立法，各国普遍禁止在税收领域授予行政机关立法权，但是现代法律保留的范围则广泛得多。我国宪法和法律都对必须由法律规定的事项作出了规定。《宪法》第62条规定，全国人民代表大会修改宪法、制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律；第67条规定，全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。根据宪法，法律保留事项是：修改宪法、制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律，还有基本法律以外的其他法律。但是何谓“基本法律”，何谓“其他法律”，并未明确。《立法法》则第一次对法律保留原则作了明确具体的规定，并且划分了对绝对保留和相对保留的范围。《行政处罚法》和《行政许可法》对行政处罚和行政许可的设定权上一定程度地实行了法律保留。授权法控制就是权力机关在授出立法权时对授权范围、目的、原则、标准、期限、授权立法的程序等进行明确规定，以此控制授权立法，避免被授出的立法权的滥用。我国《立法法》第11条规定，授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关一定严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。与以前曾经出现的一揽子授权相比，《立法法》的规定是一大进步，但是仍有不足，如对授权立法的标准、期限、程序等未做规定。
规则控制的效果是有限的，因为权力机关既然授权给行政机关，就说明权力机关自己无力或者不便亲自进行，因此不可能对行政立法进行恰当到位的控制，授权本身说明需要行政机关自由裁量，如果控制过严也不可能达到授权的目的。再者现代社会生活本身越来越复杂，权力机关不可能事先预测全部细节，作出明确的规定，而只能将在入口处进行大致的控制。
程序控制通过对行政立法过程的每一阶段、每一步骤提出程序上的要求，行政机关必须遵守，否则可能导致行政立法无效。现代行政立法程序一般都贯彻公众参与原则、公开原则，规定听证等具体制度，既实现了对行政立法的控制，也弥补了行政立法正当性的不足。通过公众参与，形成利益表达的渠道，使行政立法体现各种利益阶层、不同利益群体的意志，可以弥补行政立法先天的民主性不足的缺陷，从而使行政立法获得了正当性的基础。但是，必须指明的是，公众参与必须是平等的、广泛的、真实的、有效的，不是走过场，否则行政立法仍然不能获得正当性。与权力机关相比，公众参与对于行政立法来说则更加重要，它是将政府为人民立法转变成人民为人民立法的不可或缺的一环。公开原则是避免立法偏私、防止行政立法权滥用的良方。行政立法公开迫使行政机关更多地考虑公共利益，有利于克服行政机关的自利性，使部门利益无处躲藏。行政立法公开也为公众参与、公众监督、议会监督、司法监督提供了可能。行政立法公开的内容与议会立法大致相同，但行政立法公开的一项独特要求是行政立法的依据公开，只有公开行政立法的法律依据，行政立法才有可能获得合法性。听证制度则很好地融会了参与原则和公开原则，与座谈会、论证会相比具有更多的民意代表性，因而成为行政立法程序的核心。我国行政立法听证制度处于初建时期，还有很多不足，听证的范围、听证的效力都不明确，具有很大的任意性，行政机关自由裁量的成分太大。与法治发达的国家相比，我国行政立法程序还很落后，控制行政立法权的功能相当微弱，急需完善。
前述授权法控制在某种意义上也属于对行政立法的立法监督的内容，但是立法监督或议会监督的内容不仅如此，除了事前控制以外还包括事后控制。议会是人民选举的立法机关，也是宪法规定的拥有立法权的唯一机关，它将部分立法权授出之后，有责任和义务对行政立法进行监督，以免行政立法侵害公民的权利。人民对行政立法直接监督的能力是有限的，这种监督也要依靠他们选举的代表机关来进行。各国立法监督的方式不完全相同。英国议会对委任立法监督有许多不同的方式：条例可以仅仅被送到那里备案；或者也可以给予40天的否决期限；或者除非得到议会的批准决定即告失效；或者须将草案送交议会。绝大部分情况下有两种类型：一种是非经议会两院批准即属无效；另一种则是除非议会两院决议予以废除，否则，一经送交议会即告生效。另外，还有审查委员会或者联合委员会的审查（注：参见[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，[北京]中国大百科全书出版社1997年版，第608-615页，第577-591页。）。议会由于时间、精力、能力不够才授予行政机关立法权，因此议会监督行政立法的力量也是有限的，并且对于复杂的专业问题他们的监督能力更为薄弱。我国《宪法》、《立法法》规定了全国人大常委会对行政法规的撤消权以及行政法规、规章的备案和审查，然而由于缺乏专门的机构和具体的程序，人大常委会对行政立法的监督基本是虚置的，没有发挥应有的作用，因此需要完善备案制度，建立批准制度和专门的审查委员会，加强立法监督。
由于立法机关并非由法律专家组成，立法监督难免存在局限性，而司法机关正好具备专业化、职业化的优势，最易发现行政立法的是否违反宪法和法律并作出准确的判断和处置。因此，司法监督是一种有力的监督。目前世界上大多数国家由宪法法院和普通法院行使违宪审查权，包括对行政机关行为的司法审查。在英国，由于受议会主权理论的影响，法院不能对议会的法律进行司法审查，但是法院可以通过审查授权立法是否符合宪法、授权目的、授权范围等对授权立法是否越权作出判决。违反宪法原则、不合理、主观的语言、错误的目的和恶意、违反自然公正原则、程序错误等都可能成为法院判决授权立法无效的根据，法院还可以判决授权立法部分无效（注：参见[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，[北京]中国大百科全书出版社1997年版，第608-615页，第577-591页。）。美国法院既可以审查国会制定的法律是否符合宪法，也可以审查行政机关的行为是否符合宪法和法律。对行政行为的审查范围既包括裁决(具体行政行为)也包括法规(抽象行政行为)。对于立法性法规，在下列情况下撤消：1.超过授权法的范围或不符合授权法的目的；2.行政机关行使立法权的方式专横、任性、不遵守法定的程序；3.不符合宪法或有其他违法情况。此外，美国法院还把授权法中没有规定适当标准作为宣布授权和委任立法无效的理由（注：参见王名扬：《美国行政法》，[北京]中国法制出版社1995年版，第723页、第308页。）。德国的宪法法院和行政法院都可以对法规命令进行审查，审查的方式有两种：直接审查和间接审查。根据行政法院法第47条规定，在认为法规命令侵害其权利或者在可预测的时间之内侵害其权利时，任何人都可以申请高级行政法院进行规范审查以确认法规命令无效。但是，该条规定适用范围有限，只针对州的法规命令。间接审查是通过诉请撤消适用行为、诉请确认产生于法规命令的后果违法等方式请求法院审查法规命令。只有在其他法律途径(包括间接法律保护)已经穷尽时，才可以向宪法法院提起针对法规命令的宪法申诉（注：参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，[北京]法律出版社2000年版，第341页。）。在我国司法机关对抽象行政行为没有审查权，只是因为《行政诉讼法》规定法院在行政诉讼中可以参照使用规章，由此而隐含一种对规章的有限审查权。因此，我国法院目前总体上没有对行政立法的审查权。修改《行政诉讼法》，将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，建立对行政立法的司法审查制度，应当提上全国人大的立法日程。
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