国际非政府组织参与人道主义救援的基本路径，本文主要内容关键词为：人道主义论文,路径论文,组织论文,政府论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来，全球性公共问题不断涌现，局部动乱和自然灾害频仍使国际社会对人道主义救援的需求日益增多，国际非政府组织在其中的作用也越发凸显。澳大利亚国际非政府组织在2004年印度洋海啸救灾中的参与行为，是国际非政府组织参与世界人道主义救援的典型代表。它在救援中所谋求的与本国政府、政府间国际组织、其位于受灾国的分支机构或当地非政府组织三者之间的合作，不仅有力地推动了救援实施，也反映出国际非政府组织参与人道救援的基本路径。这对正在努力建构负责任的大国形象的中国来说，有着重要的启示意义。
国际非政府组织参与人道主义救援的三种主要路径
关于国际非政府组织的界定，较为全面的是美国社会学家西德尼·塔罗提出的，“成员来自二个以上国家并具有国际性目标，通过与国家、私营行为体和国际组织间的经常性互动，主要为其它国家公民提供服务的非政府组织。”所谓人道主义救援，是指对那些遭受自然灾害，人为冲突或其他严重政治、经济或社会崩溃的人们所提供的救助。
近年来，国际非政府组织越来越积极参与到世界人道主义救援行动中。在2004年末的印度洋海啸救援中，大量国际非政府组织参与其中，为救助灾民和灾区重建发挥了重要作用。其中，澳大利亚国际非政府组织由于历史悠久、运作成熟、行动规范，其行为较具代表性。下面以澳大利亚国际非政府组织在此次海啸救援中的运作方式为例，分析国际非政府组织参与人道主义救援的主要路径。
据澳大利亚非政府组织的联合协会澳洲国际发展委员会统计，参与印度洋海啸救灾的澳大利亚国际非政府组织有近30家之多，包括澳大利亚红十字会、澳大利亚凯尔、明爱协会、关心难民会以及澳大利亚基督国际复明会等。其参与方式主要有三种。
通过澳大利亚国际发展署与政府密切合作。在印度洋海啸救援过程中，澳大利亚国际非政府组织非常重视谋求同澳大利亚政府的合作。隶属于澳大利亚外交外贸部的澳大利亚国际发展署是沟通澳大利亚国际非政府组织同政府官方发展援助的桥梁，专门负责管理澳大利亚政府对外援助项目。在澳发署看来，与有着丰富紧急人道主义救助经验、信誉良好的非政府组织合作能够最大限度地提高救灾效率并确保基本生活物资的全面发放。在印度洋海啸救援中，澳大利亚国际非政府组织获得来自澳发署的善款总计达1200万美元，全部用于灾区的紧急救助和灾后重建。获得拨款最多的是澳大利亚红十字会，共获得500万美元，全部用于在印尼、斯里兰卡、印度和泰国等地，向受灾民众提供食品救济、医疗服务、公共卫生用品，掩埋遗体，心理支持等。
与政府间国际组织紧密协作。以联合国为代表的政府间国际组织历来是全球紧急人道主义救助的中坚力量，印度洋海啸发生后，澳大利亚国际非政府组织同参与救援的联合国及其附属机构也进行了广泛合作。例如，澳大利亚救助工程师注册协会作为联合国的待命合作伙伴，向联合国粮食计划署、联合国联合后勤中心、联合国难民事务高级专署等3个联合国附属机构提供了8名后勤人员和7名工程师。澳大利亚明爱协会与联合国粮食计划署合作，向印尼亚奇省60000灾民发放922公吨食品。澳大利亚穆斯林救助与世界银行合作，通过世行的资助整修8个抽水站和90多个单项流量控制阀。
依靠位于灾害国的分支机构或本土非政府组织进行救援。印度洋海啸灾区大部分属于发展中国家，海啸发生前国际非政府组织在那里已经相当活跃。在参与印度洋海啸紧急救援的澳大利亚国际非政府组织中，有相当数量的组织原本在当地就建有分支机构，对受灾地区的地形和灾民的情况十分了解；还有一些通过特定的援助计划早就同当地的某些本土非政府组织建立了良好的合作关系。这些活跃于当地的机构成为澳大利亚国际非政府组织成功实施灾区紧急救助的重要的本土资源。例如，澳大利亚凯尔就将筹措的所有善款汇入其在印度、印尼、斯里兰卡和泰国的分支机构，其在灾区的紧急救助行动由澳大利亚凯尔和位于各国的凯尔办事处通力合作，项目实施由凯尔位于受灾各国办事处的成员负责，项目监督和审计则由澳大利亚凯尔负责。又如澳大利亚妇女国际发展机构与其在斯里兰卡汉班托塔和马塔拉两地的伙伴机构紧密协作共同培训创伤心理咨询专家，对近千名灾区妇女进行了心理咨询，提供社会心理和情感支持。再如阿希思救助这个小型的慈善机构，从1974年开始就与它位于印度坎亚库马瑞的阿希思农业培训中心关系密切。当海啸来袭时，双方能够迅速高效地判别出当地社区的基本需要，立即筹资购买了15艘替代渔船和相关设备，使周边区域的居民很快能重新就业。
澳大利亚国际非政府组织在印度洋海啸人道救援过程中所采取的合作路径正是国际非政府组织有效参与人道救援，进而参与全球治理的基本路径。简而言之，为了实现对灾区进行人道主义救援这一治理目标，作为治理主体之一的国际非政府组织前往灾区，利用自身快速、灵活和救助经验方面的优势与其它治理主体自发进行协调合作。它们的参与方式主要有三种。一是与政府紧密合作，通过政府特定的对外援助机构（如澳发署）筹措大量善款和物资广泛分发给当地灾民。二是充当联合国及其附属机构在人道救助中的得力助手，辅助联合国进行赈灾物资的调配分发、灾区基础设施的重建以及疫病的防治。三是依赖其位于受灾国的分支机构或当地非政府组织展开紧急救助，使这些国际非政府组织参与的人道救助能最大限度地贴近灾民最迫切的需要，具有极强的针对性。显然，同其他多个治理主体（国家、政府间国际组织、本土非政府组织）密切协作以达到治理目标的实现，是国际非政府组织参与人道主义救援，进而参与全球治理的基本路径。
国际非政府组织参与人道救援的基本路径对中国的启示
了解国际非政府组织参与人道主义救援的基本路径，对于中国未来通过本土有跨国运作能力的非政府组织参与国际人道救援，进而全面参与全球治理，有重要的启示意义。在印度洋海啸救援中，我国政府不仅迅速捐助了数额巨大的救灾款和救灾物资，还派出了医疗队前往灾区，其出色的表现受到世界各国的高度赞赏，大国的负责任形象在一定程度上得以彰显。但是除了中华慈善总会和中国红十字会作为政府指定接收社会捐款的非政府组织以外（中华慈善总会将所接收善款分多次转入印尼、斯里兰卡、泰国、缅甸、马米西亚5国驻华使馆指定的账户；中国红十字会将善款主要转交受灾国红十字会和国际红十字会），在海啸受灾地区实地进行的国际人道主义救援中基本看不到中国非政府组织的身影，这是我们今后在塑造负责任的世界大国形象中应予重视和加强的一点。首先，大国形象的重塑是全方位和多层次的，在政府责无旁贷地发挥主导作用的同时不应忽略民间力量的作用，因为就其本质而言，国家形象的建构应是政府和人民彼此补充和协力推动的共同建构过程。非政府组织正是我国公民展现其胸怀世界、心系全球的人道主义关切的天然管道，是将中国人扶助弱者的文明关爱理念向纵深传播的有效途径。其次，大国形象并不仅止于主观上的自我塑造，它需要在国际交往和互动中进行建构并进而得到认可。从这个角度而言，中国应该主动按照国际惯例去寻求更多参与国际事务的机会。因此，面对不断涌现的全球公共问题，基于对国际非政府组织参与全球人道主义救援的认识，我国应该努力发挥非政府组织的作用，在以下几方面寻求突破：
培养具有跨国运作能力的非政府组织，与政府紧密协作，参与国际人道救援。在官方援助中纳入非政府组织的参与，从而鼓励以民间方式推动国家间的沟通和交流已经成为许多西方国家对外援助的惯用方式。我国应该依循国际惯例，着力培养一批运作基础良好和国内救灾经验相对丰富的非政府组织，积极参与到国际人道主义救援当中去，与政府协调步调，进而更为全面深入地参与全球治理，从民间角度塑造中国负责任的大国形象。我国非政府组织目前对灾害救援的参与已经起步。印度洋海啸灾后，中国红十字会先后组织三个考察组，分赴灾情最重的印度尼西亚、泰国和斯里兰卡实地考察受灾情况，与受灾国红十字会协调灾后重建工作。中国扶贫基金会2005年1月与美慈组织合作，将后者捐赠的530万美元的药物转赠印尼海啸灾区。2005年9月，中国扶贫基金会前往美国新奥尔良灾区进行灾情评估，并在国内为同时遭飓风袭击的中国辽宁和美国新奥尔良地区进行募捐活动。这些都说明，我国国内的非政府组织，已经尝试走出国门，通过与政府的合作，参与到国际人道主义救援活动中。
加强我国一些专业性非政府组织与联合国及附属机构的合作。我国国内不乏由专业技术人员组成的专业性非政府组织，如果能够像澳大利亚救助工程师注册协会那样，通过待命员工机制安排同联合国相关机构建立密切的合作关系，就可以随时为联合国难民事务高级专署、世界粮食计划署、联合国联合后勤中心、联合国儿童基金会、联合国人道主义事务协调办公室和联合国项目管理办公室等联合国附属机构的人道主义救助工作提供所需要的工程技术人员。由于该协会的资金主要来自于澳大利亚国际发展署，这就要求我国也设立相应的政府机构给基础良好的特定专业性非政府组织提供各方面的支持和帮助，努力增强这些组织自身的能力，从而适应联合国人道救援的相关要求。
与发展中国家的人道救助类非政府组织建立稳定联系。目前我国的非政府组织大多还没有能力在其他的发展中国家建立分支机构，但我们可以尝试在经常遭受人道主义灾害的发展中国家同当地信誉良好的非政府组织建立联系，交流救灾经验，了解当地情况，在对方需要扶贫救困的时候及时伸出援手。总之，通过这种前期工作，为未来我国非政府组织全面参与包括人道主义救助在内的全球治理获取尽可能的本地资源。
作为近年来在人道主义救助中愈发活跃的非国家行为体，国际非政府组织遵循着一条通过同本国政府、以联合国为代表的政府间国际组织、其位于受灾国的分支机构或本土非政府组织的紧密协作来参与全球治理的基本路径。中国应努力拓宽国内非政府组织参与人道主义救援的国际视野，有选择地促进和鼓励中国非政府组织与其他国际行为体之间的协调互动，通过我国非政府组织对全球治理的广泛参与，从民间层面提升中国的国际形象。