新形势下中国职业教育的宏观政策，本文主要内容关键词为：职业教育论文,中国论文,新形势下论文,宏观政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
按照党的十六大全面建设小康社会的教育奋斗目标，我国教育迈入了新世纪新的发展阶段。目前，我国94％人口所在地区普及了九年义务教育，高中阶段、高等教育的毛入学率分别接近50％和20％，其中职业教育也出现了新的发展势头。从国际通行指标衡量的各级入学机会看，我国教育达到了同期中等发达国家的水平。若不考虑质量等因素，我国与发达国家许多数量比例指标相比，估计还落后30年左右。本文拟就新形势下的职业教育宏观政策问题进行初步探讨。
一、影响我国职教发展的主要外部环境条件
影响我国职业教育发展的外部环境条件很多，最主要的还是人口结构、产业结构和就业结构。我国大陆的总人口，2004年接近13亿人，[1] 估计到2020年接近14.5亿人，2050年以前达到16亿人左右的高峰。目前，我国15-64岁的广义劳动力人口达到9亿以上，在总人口中的比例达到70％左右，这样高的比例可能要持续到2050年。尽管劳动力资源非常充沛，价格较为便宜，具有直接的国际竞争力，但是，劳动力素质及对于各行各业持续发展的适应性，始终是一个很大的难题，从而对于职业教育提出了更新更高的要求。
目前，我国能够提供的就业岗位大约是7.5亿个，而发达国家所提供的就业岗位加起来也只有4.3亿个。所以，中国面临的是全球最大的、最为持续的就业压力，而且，2004年我国人口城镇化率历史性地达到了41.8％，到2020年估计可接近60％，而劳动力在城镇的生存状态与农村相比，是很不相同的。这样的就业形势非常严峻，职业教育发展所面临的就业激烈竞争不言而喻。再从产业结构变化的趋势看，从现在开始到2020年，第一产业从业人员比重会从50％下降到25％，而第二产业从20％多升到30％多，第三产业从不到30％升到40％多。[2] 第二、三产业所需的技术含量、对劳动力和人才素质的要求，远高于第一产业，对未来我国职业教育的专业结构和培养模式形成了新的挑战。
现在的态势越来越明显，在国际范围日趋激烈的综合国力竞争中，在国内推进现代化的进程中，支撑产业生存与升级的核心技术往往是难以引进的，同样，高素质劳动力和高技能专门人才也是难以完全引进的。因此，相比其他教育而言，职业教育与培训并不是人力资源开发的一般基础，而是关系到国际竞争力和区域发展能力提升的关键性环节。值得注意的是，我国区域经济社会发展不平衡，作为社会主义初级阶段基本国情的本质特征，也正在深刻地影响着我国职业教育与人力资源开发的走向。对此，可以用不同的测度加以说明。
第一个测度是两次现代化实现程度。有专家提出，第一次现代化以工业化为标志，第二次现代化以知识经济为标志，[3] 据此可以把各地区划分为中等发达、初等发达和欠发达三种不同的类型。估计到2020年前后，东部沿海地区相当一批地区可望成为中等发达地区，而中部地区会发展成为初等发达地区，西部大开发会牵引少部分跻身初等发达地区，但是欠发达地区的比重依然较大。在现代化实现程度不同的地区，当地行业和产业对劳动力和人才的吸纳能力差异很大，显然，整个东部地区和中部部分地区会始终保持吸纳的强势，不同地区职业教育发展的动力和机制存在很大差异。
第二个测度是区域增长极，实际上，在第一、二次现代化实现程度位居国内前列的地区中，“珠三角(或泛珠三角)”和“长三角”地区已经形成明显的区域增长极，“环渤海”地区和东北老工业基地作为潜在增长极也处于起步之中。[4] 这些地区的第二、三产业升级快，活力大，成为职业教育培训供需两旺的地区，不仅在职业教育培训资源方面积累了显著优势，而且对地区内外劳动力与人才的吸纳能力很强。而其他地区只能通过缓慢推进的方式往前走，一时还没有形成区域增长极的中西部地区，须集中力量，培养本地所需的“留得住，用得上，干得好”的实用性人才。同时，通过多种合作方式，把中职和高职毕业生的异地流动谋职，作为劳动力流动和劳务输出的重要环节。
总体上看，不同地区的教育发展现状及其前景，与两次现代化实现程度和区域增长极密切相关。表1所示的A、B类地区，有可能是职业教育充满生机活力的地区，C类地区的职业教育发展潜力很大，而对D、E类地区而言，如果没有国家较大的经费投入和政策支持，很难在职业教育方面有较大的作为。
表1 我国不同地区的教育发展水平及其职业教育特点
分类主要地区
教育发展特点
A：很高 沿海地区的特大及大城市普及高中阶段教育，高等教育毛入学率40-50％左右，率先实现教育
现代化，职业教育比较发达
B：较高 多数中小城市，发达地区城镇全面普及九年义务教育，高中阶段教育基础较好，高等教育毛入学率
农村 20-30％，职业教育空间较大
C：中等 少数中小城市，大部分发达地基本普及九年义务教育，高中阶段毛入学率60％以上，高等教育毛入
区农村和少部分中等发达地区学率10-15％，职业教育增长潜力较大
D：较低 大部分中等发达地区普及义务教育有了基础，高中阶段和高等教育的需求逐渐上升，但职
业教育动力还不够足
E：很低 欠发达地区农村刚刚或正在普及九年义务教育，条件差的普及初等义务教育，教育基
础不牢，职业教育十分薄弱
二、中长期中国职业教育发展战略和政策选择
近十多年来，我国各级各类教育发展十分迅速，高等职业(专科)教育规模增长很快。但是，如果不计面广量大的、非学校的职业教育培训，相比同期其他教育来说，中等职业学校在校生的增幅最小(见表2)。另据统计，这一指标在90年代中期曾达到历史最高点，然后持续滑坡，直到前两年才有所回升。[5] 这一问题涉及原因十分复杂，除职业教育系统培养模式外，还与政府职责的到位，成本分担与学生资助体系的健全，劳动力与人才市场的发育，社会用人制度的改进，职业资格准入制度的完善，高校大幅度扩招以及全国性高考升学热潮等有一定关系。在这一新的形势下，我国的职业教育如何持续健康发展，是值得深入思考的大问题。
表2 1993-2004年间我国教育事业的历史性跨越
1993年
2004年
2004年比1993年
Ⅰ.九年义务教育
人口覆盖率(％)45
93.6 提高48.6个百分点
小学学龄人口入学率(％)97.7 98.95提高1.25个百分点
初中毛入学率(％) 73.1 94.1 提高21个百分点
Ⅱ.高中阶段教育
普通高中在校生(万人) 656.92220.37 增长2.4倍
中等职业学校在校生(万人) 762.41367.89 增长79.4％
高中阶段毛入学率(％) 28.4 47.5 提高19.1个百分点
Ⅲ.高等教育
普通本专科招生数(万人)92.4 447.3增长3.8倍
其中：本科38.6 209.9增长4.4倍
高职(专科) 53.8 237.4增长3.4倍
高等教育在学人数(万人)500 2000 增长3倍
高等教育毛入学率(％) 519
提高14个百分点
数据来源：国家教委计划建设司：《中国教育事业统计年鉴·1993》，人民教育出版社1994；教育部发展规划司：《中国教育事业发展统计简况·2004》
从现在起到2020年前，是我国全面建设小康社会的重要战略机遇期，对各级各类教育发展来说，也蕴涵着很大的机遇。预计这一阶段教育发展与制度创新的策略，一是要巩固九年义务教育的普及成果，重在提高质量，促进城乡、区域和学校之间的均衡发展，在部分农村地区的初中阶段，尤其是高年级，仍需一定程度的职业教育培训环节；二是确定到2020年基本普及高中阶段教育的时间表，中等职业教育直接关系到基本普及高中阶段教育的进度；三是各类职业教育与培训要面向就业和市场需求，办出特色，不仅是当前发展的需要，而且是可持续发展的需要；四是进一步提高高等教育质量，调整和改进发展途径和人才培养模式，自然也包括高等职业教育在内；五是因地制宜地推进学习型社会的建设，多种形式的职业教育与培训将是全民终身学习不可缺少的一条途径。
应该说，职业教育对于上述五个方面策略的推进，均担负着重要的责任。在职业教育的中长期发展战略方面，可能面临着一系列带有共性的选择。
第一，准确把握职业教育在学习型社会建设中的重要作用。从联合国教科文组织(UNESCO)与经济合作发展组织(OECD)1997年确定的国际教育标准分类(ISCED)看，从0级学前教育到5级本科、高职和研究生教育，职业教育与培训占据了半壁江山，[6] 而各国真正从小学、普通初中、普通高中、大学本科再到研究生，最后获得学术研究性的学位，毕竟只是占同龄人口的很小部分，发达国家和发展中国家均是如此。我国总体上处于工业化中期，部分地区正在向知识经济进展。相应地，原来只是面向少数精英的、注重人们一次性学习需求的学习格局，势必为更加灵活、弹性、多样化、个性化的学习格局所替代。我国构建全民学习、终身学习的学习型社会，一项重要任务是促使传统教育体系向现代教育体系的转变。
新世纪职业教育的新定位，应当放在建设学习型社会的宏观背景当中考虑。终身学习的基础是义务教育，而时限最长、形式最多样化的，很可能就是职业教育。OECD文献认为，“教育和培训在任何国家中的分配，都具有非常深远的政治、社会和经济意义。……具有比较高的教育成就的成人总体上具有比较好的职业和收入，以及更好的健康和生活期望”，[7] OECD国家多数公民参与终身学习的目的，还是希望能够适应自己就业和谋生的需要，至于由闲暇兴趣和爱好驱动的学习仍然是支流。德国、瑞士、奥地利等国职业教育一直在沿用学徒制模式，其活力就来源于面向就业、面向谋生的需要。在终身学习过程中，职业教育自始至终都是最为活跃的部分，有很大的空间可以拓展。因此，我国的职业教育应该贯穿中等教育、高等教育乃至人的一生，其核心是就业教育、谋生教育和生涯教育。
第二，职业教育必须调整发展模式，面向市场需求办出特色。我国在应用性人才的配置模式上，正在从计划机制向市场机制转变；在非义务教育阶段，政府从直接举办更多地侧重宏观调控管理；在人才培养模式上，从专业学科为本位向社会岗位群为本位变化。职业教育要实现可持续发展，还必须正确处理政府与市场的关系，调整好发展模式。
在职业教育发展机制上，政府与市场的关系大致分为四类，其政策选择好像位于多叉路口：一是继续由政府划定普职教在校生的刚性比例；二是由政府匡算普职教在校生的弹性比例；三是指导和引导职业教育面向市场需求；四是放任由市场决定职业教育。目前，第一类在我国部分地区仍在推行，第四类在部分地区也有端倪，但是，若将这两类政策放大到全国所有地区，是很难选取和推广的。较为现实的方式是在第二、第三类政策之间选择，例如政府可以通过重点政策支持，指导和引导职业教育面向市场，并且在宏观层面适当匡算指导性的弹性比例。
职业教育是基础教育向工作过渡的重要途径，[8] 根本的出路是以社会岗位群需求为驱动力，以就业为导向、以服务求支持、以质量求生存、以特色求发展。为此，政策措施将有三个重点。一是调整专业学科结构，实行弹性学习制度，建立模块式课程结构和教材体系，加强学校课程教材内容与职业资格标准的衔接，推行“定单”、“定点”、“定向”的培养培训方式。二是重视职业学校的就业率和就业质量，促进教育质量评估与就业准入制度的结合，实行学历证书与职业资格证书并重制度，采取与学术性人才不同的标准来衡量技能性人才，完善毕业生就业指导服务体系，开拓毕业生外向型就业的新路。三是推进政府对职业教育管理的体制创新，变部门分割为部门协调，同时，鼓励企业行业多种形式参与，建立企校、产学合作培养人才的新机制。
第三，职业教育应该关注和主动适应各阶级阶层的学习需求。在终身学习制度的框架下，学习者的年龄、身份等差别在逐渐淡化，职业教育的短期性、技能性和社区性的特点愈加凸现，职业教育将可能与成人教育相互融合，并逐步覆盖之。中国现阶段有两大阶级和六个社会阶层。两大阶级分别是“包括知识分子在内的工人阶级、广大农民，始终是推动我国先进生产力发展和社会全面进步的根本力量。”六个社会阶层是指“在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层，都是中国特色社会主义事业的建设者”，[9] 这是我国的基本国情。这意味着职业教育办出特色，不仅要面对普通学校应届毕业生的需要，而且要把视野拓展到社会上其他人群，包括为工人转岗培训，农民致富、向城镇或非农产业转移服务，实现更大面积的覆盖，这样活力就会更强。
目前，在一些地区的职业教育在校生中，中低收入家庭比例较高，职业教育仍然处于弱势境地。从世界银行模式看，要让公共性的职业教育服务惠及经济贫寒学习者，不能完全交由市场自行调节，可能有三种方式：一是作为基本技能训练的职业学校教育，政府财政需要尽可能提供基本资助和补贴；二是有一定市场回报率的职业教育，政府应通过贴息贷款或奖学金等予以资助；三是有很高市场回报率的，政府应对学习成绩较为优异者提供全额资助。随着社会主义市场经济体制和公共财政制度的完善，我国政府将在社会管理、公共服务领域负起更多的责任，特别要对资助弱势群体接受职业教育培训承担起更大的责任。
我们既然有信心建设世界一流的研究性大学，我们也应该有信心来创办世界一流的职业学校和培训中心。也就是说，我们既然可以通过多种方式把世界著名教授吸引到大学中来，那么，也应该把能工巧匠吸收到高职中职学校里来。所以，建议在实施长江学者计划的同时，启动一项鲁班计划，把能工巧匠作为兼职教授和教师吸收到职业学校里来。当前，在国务院的部署下，教育部开始研究2020年教育发展战略问题，努力勾画中国特色社会主义现代化教育体系的蓝图。我们期待着，职业教育作为现代化教育体系和学习型社会的重要组成部分，在今后15年将进入一个全新的发展时期。