机关事业单位养老金改革：从“碎片化”到“统一”_养老金论文

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      2015年1月3日，在全面推进依法治国的开局之年和全面深化改革的关键时刻，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》正式发布。虽然目前机关事业单位养老保险改革的实施细则尚未出台，但该《决定》对机关事业单位养老金改革的制度描述跃然纸上，它与已经运行了20多年的城镇企业职工养老金制度几乎完全一致，这就印证了马凯副总理在“关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告”中提出的“一个统一和五个同步”基本改革思路①：统账结合、双方缴费、待遇计发、两层结构等；意味着未来机关和事业单位养老保险制度的模式，不管是停留在目前统账结合这个制度结构上，与现行企业职工制度共同维持不变，还是采取两步走的改革思路，即并轨后再按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的规定对统账结合制度进一步升级，机关和事业人员将与城镇职工基本养老保险制度采取同一个制度；宣告中国养老金制度消灭“碎片化”，向“大一统”迈出了关键的一步，公共部门在中国享有养老金特权的历史一去不复返。

      一、并轨改革与“碎片化”制度的历史嬗变

      (一)机关事业单位并轨改革的必然性

      与过去相比，养老保险制度改革取向至少需要面对3个新常态：一是中国经济正从高速增长转向中高速增长，财政收入下行压力加大。2015年1月20日国家统计局公布2014年GDP增长率为7.4%，创24年来新低②。这对社会保障制度的财务约束和投入提出了新挑战。二是劳动力流动逐渐加快，养老金并轨是大势所趋。以农村劳动力向城镇转移并落户、农村和城镇劳动人口横向跨地区流动、公共和私人部门跨部门流动为主要特征的劳动力流动将成为新常态，这为全国建立统一社会保障制度、提高制度的便携性和适应人口流动性带来了新的机遇和挑战。三是人口老龄化不断加剧，赡养率提高将加重养老金收支平衡压力。劳动年龄人口比重持续下降和老年赡养率持续走高将成为新常态，养老保险制度的支付能力必将面对新考验：2013年基本养老保险费收入增长仅为13%，养老金支出增长却高达20%，而2012年的数据分别是18%和22%③，此前差距还要小一些。

      (二)双轨制养老金的起源与发展

      1978年十一届三中全会决定改革开放，同年，国务院颁布了《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》，前者恢复了国有企业传统的“国家/企业保险”制度，它适用于全民所有制企业、事业单位和国家机关、人民团体的工人；后者意味着建立了一整套完整的党政机关、群众团体、企业和事业单位干部的离休、退休和退职干部的安置体系，包括从退休收入的不同标准到资金来源等。这两个文件既标志着与改革开放政策相配套的退休制度的建立，同时也意味着中国城镇全民所有制企业退休制度的恢复，旨在迅速解决由于10年“文化大革命”期间没有正常退休制度而遗留的历史问题。

      1978年颁布的这两个文件可被视为机关事业和企业建立不同养老保险制度并一直实施至今的政策源头。其实，1951年2月颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》和1955年12月颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》是分别建立城镇企业职工劳动保险制度和国家机关事业单位工作人员退休制度的制度雏形，尽管这两个制度分别只有15年和10年的历史，但却具有深远的影响，并成为1978年在改革开放之初迅速建立适应经济建设为中心的社会保险制度的唯一参照系和重要出发点。这个分立的养老保险制度在改革开放初期为把现代化建设和工作重心转移到经济建设上来发挥了不可替代的作用。

      随着国有企业改革的不断推进和深化，国有企业养老保险逐渐扩大到非国有经济，亟需建立一个与改革开放和市场经济体系相适应的现代社会保险体系。就养老保险而言，随着20世纪80年代地方试点的铺开和不断试错的过程，90年代初思路逐渐清晰。1993年党的第十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，首次提出“建立多层次的社会保障体系”和“实行社会统筹和个人账户相结合”的制度目标；1995年国务院发布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》再次确定了“社会统筹与个人账户相结合”的实施方案，结合当时各地的不同情况，提出了两个实施方案供各省、自治区和直辖市选择；1997年国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》最终将各地不同账户比例、缴费比例等统一起来，标志着城镇企业职工统账结合养老保险制度在中国正式建立。

      然而，由于政府机关的改革重心在横向上主要放在国务院机构改革和职能转变上，包括按政府综合管理职能合并政府部门，最大限度避免政府职能交叉、政出多门，以提高行政效率和降低行政成本；在纵向上主要集中在中央和地方的关系上，包括财权与事权的关系，财税体系重构等；事业单位的改革主要从体制机制入手转变政府职能和管理方式，不断调整和规范政事关系，完善事业单位分类改革等；所以党政机关和事业单位的社会保险制度和福利制度改革位居经济建设之后，基本养老保险制度在城镇逐渐形成了一个双元结构或称双轨制度：企业职工基本养老保险制度是实行统账结合、建立地方管理的基金池、待遇计发公式较为复杂、雇员与雇主双方共同缴费的现代保险制度，而机关和事业单位则始终以财政供养的传统退休制度为主。

      虽然20世纪90年代中期初建养老保险制度时，2 090万机关事业单位人员参加了养老保险试点，实现了前端缴费改革，且大部分省、地、市甚至县级社会保险经办机构建立了机关事业单位养老保险管理部门，但由于其待遇计发方式没变，待遇水平没有改变，所以从待遇计发和融资属性看，机关事业单位仍基本处于1978年制度初建时的财政供养型传统退休制度状态。

      (三)缩小双轨制待遇差与避免“碎片化”趋势富有成效

      20世纪90年代的3个重要文件奠定了城镇企业职工基本养老保险制度的框架结构，2005年发布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》被视为养老保险制度史上第四个重要文件。它将个人账户比例从1997年规定的11%下调至8%，确定了个体工商户和灵活就业人员的缴费比例和个人账户比例，对待遇计发办法做了重大调整，明确了个人账户养老金月标准(计发月数)等。

      2005年是个重要历史节点。首先，在这个时期，基本养老保险的“便携性损失”日益凸显，珠三角地区每年春节前农民工排队退保现象逐渐成为广东省乃至全国的重要事件，办理退保手续的农民工只能退还个人缴费部分，单位缴费部分沉淀在当地不能带走，形成地区间差别和不公平问题。由此，城镇职工养老保险的便携性问题开始进入决策层的视野。其次，由于城镇职工养老保险制度的便携性较差，不能满足农民工全国范围自由流动的需要，为确保农民工养老保险权益，单独建立“农民工养老保险”制度的呼声日益高涨。这样，农民工的社会保险问题提上决策层的日程。第三，由于没有建立起养老金正常调整机制，替代率逐年下降，从2000年的71.2%④，下降到2005年的50.3%。但机关和事业单位退休费的计发政策始终较为稳定：解放战争时期参加革命工作的，按本人标准工资的80%发放；新中国成立后参加工作、工作年限满20年的按本人标准工资的75%发放⑤。相比之下，企业养老金替代率开始与机关事业单位的退休费逐渐拉开距离，待遇差逐年加大(见表1)⑥。

      

      鉴于上述3个问题日益凸显，中央政府从2005年左右开始广泛调研，并考虑改革着力点和改革取向。可以说，2005年以来的10年，在双轨制与“碎片化”改革方面取得了显著成效，主要体现在以下3个方面。

      第一，流动人口和农民工的“便携性损失”得以消除。2009年12月国务院办公厅发布了《关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》，明确规定未达到待遇领取年龄前，参保人不得终止基本养老保险关系并办理退保手续；跨省流动就业人员在转移基本养老保险关系时，个人账户的全部储存额随之转移，单位缴费形成的统筹基金以本人缴费基数的12%进行转移；详细规定了跨省流动养老保险关系的转移接续办法；对跨省流动就业的参保人员达到待遇领取条件时领取养老金的具体计算办法也做了明确规定。至此农民工退保和“便携性损失”痼疾得以彻底解决。

      第二，单独建立农民工养老保险制度的考虑最终予以取消。改革开放之初，流动人口只有几百万，2005年，全国流动人口已达1.47亿，跨省流动人口4 779万人⑦，2013年，流动人口高达2.45亿⑧。随着农民工规模越来越大的发展趋势，为保护这个群体的养老保险权益不受损失，适应这个群体的流动性，是否为农民工这个特殊群体建立一个单独的养老保险制度成为当时学术界和政策面讨论的一个焦点；在学术界，赞成者少，反对者多；但在行政主管部门恰好相反，总体看，基层县市社保经办机构反对的声音较为强烈，但省以上主管部门主要为赞成者。经过多年的讨论，主管部门最终在2009年底做出了放弃为农民工单独建立制度的重要决定⑨，代之以灵活的政策，即农民工在城镇务工时可以参加城镇企业职工养老保险制度，也可参加新农保；回乡务农时可以转移到新农保。这是中国养老保险制度避免“碎片化”趋势的一个具有里程碑意义的重要举措，为在全国建立“大一统”的养老保险制度打下了一个重要基础。

      第三，持续和大规模调整养老金水平以遏制替代率下降的趋势。鉴于替代率逐年下降的趋势，2005年发布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》正式宣布“建立基本养老金正常调整机制”，即“根据职工工资和物价变动等情况，国务院适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例”。2005年至今，国务院每年宣布上调企业养老金，年均涨幅平均10%，已连续11年。利用行政手段从外部对企业养老金替代率进行调整是一个非正常手段，对有效遏制企业养老金意想不到的急速下滑势头、缩小与机关事业单位养老金待遇差，尤其是对实现社会稳定和营造良好的改革环境发挥了难以替代的作用。换个角度讲，连续11年全面干预替代率，为积极筹备机关事业单位养老金并轨赢得了时间，同时也使数以亿计的参保人同步分享到国民经济快速发展的成果。

      虽然上述3个方面取得卓越成果，但也引发一些问题。比如，养老保险关系转移接续的效率存在问题，尤其是连续11年上调养老金带来的一些负面影响需要较长时间需要消化。例如，年均养老金增幅十分接近2005年以来年均在岗职工平均工资增长率12%⑩，这就提高了社会预期，为建立与居民消费价格指数(CPI)或GDP增长率联动挂钩的内生性养老金调整机制带来了困难；再如，多缴多得的激励机制和个人账户的激励功能受到威胁，甚至出现退休后的养老金增幅高于原单位在职人员的工资增长率，养老金高于在职人员的工资“倒挂”现象。总之，企业养老金双轨制的现实、机关事业单位非缴费型的财政供养退休金制度的特点，日益成为社会不公的典型案例和全社会批评质疑的焦点。

      二、“碎片化”改革动力的制度分析与国际比较

      (一)机关事业单位前两次并轨改革回顾

      在中国典型的二元经济结构条件下，农村养老金制度自20世纪90年代建立以来，经历了老农保和新农保两个历史阶段。在2009年之前的老农保阶段，城镇化率不到50%，建立单独的农村养老保险制度是不得已而为之；即使在新农保阶段，城镇化率刚刚超过50%，农村养老金制度自成体系也无可厚非。在这样一个如此典型的城乡二元结构条件下建立统一的养老金制度在国际上还未见成功先例。这是经济发展水平约束下农村养老保险制度难以超越的历史发展阶段，与机关事业单位实行双轨制的性质完全不同。所以，在中国养老保险的“碎片化”分析框架中可以将农村养老金制度视为一个特例而予以忽视。

      “政策碎片化”是指费率和费基不一致、统筹层次高低不齐、同一个统筹层次的不同模式等；“制度碎片化”主要是指不同群体建立众多的小制度。在中国养老保险“碎片化”制度中，机关事业单位是最大的“碎片”。其实，党政机关和事业单位的福利待遇和退休费也不尽一致，事实上也存在着两个不同的“碎片”。在过去的10多年里，中国养老保险制度为规避建立农民工等“碎片化”制度做出贡献，地方政府整合“碎片化”养老保险制度也卓有成效。

      20世纪90年代，国有企业改革和建立养老保险制度初期，机关事业单位就曾参与试点，但这次改革试点只实行前端缴费，后端计发办法未进行改革。虽然有关主管部门曾强调要继续做好机关事业单位养老保险试点工作(11)，要求进一步巩固改革试点成果，不能退保，要探索个人缴费与待遇计发适当挂钩的办法，但始终没有实质性进展。机关事业单位第二次试点改革始于2008年2月国务院常务会议讨论并原则通过的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》(12)。这次启动的是山西、上海、浙江、广东、重庆五省市事业单位改革，党政机关没有纳入此次改革试点。虽然随后的“两会”政府工作报告对五省市事业单位改革试点多有提及，但始终未有明显动作，始终处于事业单位分类改革阶段。

      “碎片化”的改革动力在地方和中央不尽相同。在地方层面，养老金制度碎片化改革动力主要来自财政。上海之所以能够自主改革，主要原因是财政压力，因为上海人口老龄化情况十分严峻，2010年缴费职工人数543万人，离退休人员是352万人，制度赡养率高达65%，“城保”收支严重失衡，财政补贴逐年扩大(13)：2008年财政补贴92亿元，2009、2010、2011年分别为101亿、107亿和100亿元。为缓解财政压力，2011年上海开始整合各个小制度，打通他们之间的“壁垒”(主要是“综保”)，稀释赡养率，效果十分明显，2012年财政补贴下降到84亿元，2013年进一步降至4亿元。

      然而，在中央层面，机关事业单位养老金“碎片化”的改革动力并非来自财政压力。目前，机关事业单位参加养老保险改革试点的人数是2 090万(14)，其制度赡养率是32.3%，即离退休人员大约510万(机关80万，事业单位430万)，缴费人员1 580万(机关280万，事业单位1300万)，而城镇企业职工养老保险制度赡养率是33.3%(离退休人数8 041万人，缴费人数24 177万人)，二者相差无几，甚至机关事业单位的赡养率略低一些，所以，机关事业单位养老金双轨制改革动力是来自非财政性的社会因素，即对党政机关和事业单位建立特权养老金制度的抨击和不满与日俱增，甚至已经到了难以克制的程度。

      (二)“碎片化”养老金制度改革动力的国际比较

      如果说“碎片化”制度在中国起源于20世纪50年代，那么，在国外可以追溯到1889年德国俾斯麦模式的诞生。俾斯麦模式的一个主要特征是“碎片化”，它与1946年诞生的贝弗里奇模式的“大一统”制度并驾齐驱，至今仍是西欧、南欧、拉丁美洲和大部分非洲国家的主流制度。100多年来，“碎片化”制度始终陪伴着法国、德国、意大利、西班牙、葡萄牙等主要发达国家。在这些国家中，公务员和其他公共部门建立的均是独立的带有相当特权色彩的制度。由于欧洲是文官制度的发祥地，公务员养老金制度是诸多“碎片”中历史最为悠久、条件最为优厚、内容最为复杂的“碎片”之一。从某种程度上说，公务员养老金制度是欧洲文官制度的一个重要福利支撑。在欧洲国家的治理模式中，文官系统的福利制度和特权养老金是其主要特色之一。第一次世界大战前后，文官系统的养老金制度已风靡全欧。作为宗主国，这个“碎片化”的制度又传导到他们的前殖民地，因此，统治整个南美大陆的便是“碎片化”制度。例如，早在90年前，阿根廷就建立起独立的公务员“碎片化”制度。自世界上第一个养老保险制度建立之日起，公务员建立的就是“碎片化”特权制度，一直到第二次世界大战结束后的1946年才出现“大一统”的贝弗里奇制度。其实，在世界范围内，贝弗里奇模式的诞生是对“碎片化”制度的第一次改革(1935年诞生的美国式“大一统”模式是个例外)，在这一波改革浪潮中，英国和北欧国家成功了，法国和德国等一些欧洲国家失败了，至今仍维持传统的俾斯麦模式的“碎片化”制度。

      20世纪90年代以来，欧洲国家进行的养老金制度改革可被视为第二波改革，这场改革至今仍在进行中，其高峰是希腊债务危机推动的发生在2010年左右的提高退休年龄浪潮。随着时间的流逝，第二波改革的内容主要是提高退休年龄和调整制度参数，而远非第一波那样整合“碎片”的结构性改革。即使这样，也是阻力重重，十分艰难。20年来，提高退休年龄的改革进程十分缓慢。2010年希腊债务危机客观上推动了这些欧洲国家的改革进程，提高退休年龄形成了一个小高潮。纵观20世纪90年代以来欧洲“碎片化”养老金改革历程，与中国“碎片化”改革进程相比，可以发现以下一些基本特征。

      第一，欧洲国家“碎片化”制度改革的压力主要来自财政负担。由于欧洲人口老龄化比除日本外的其他国家都严峻，第二次世界大战后，福利国家的诞生逐渐使财政不堪重负，在养老保险制度收入中，很多国家的财政逐渐介入，成为第三方缴费的重要来源。而以北美为代表的英语国家则始终坚守雇主和雇员双方缴费的基本原则。为缓解财政负担，提高退休年龄便成为主要改革手段之一。如前所述，在中国地方层面的“碎片化”改革压力主要来自地方财政负担，但在中央层面，尤其在机关事业单位并轨改革中，压力主要来自社会舆论。

      第二，欧洲国家“碎片化”改革的动力主要是来自政府内部。欧洲国家的财政预算为硬约束，议会牵制因素较多，政府竞选的口号之一是平衡预算和减少预算，所以，竞选承诺和新政府上台的首要任务就是提高某些退休年龄偏低群体的退休年龄。例如，自1995年以来，法国每届政府都试图提高国家铁路公司(SNCF)养老金制度的退休年龄，以推动其他“碎片”的改革。对中国的机关事业单位改革而言，其改革压力主要来自政府外部，尤其是近10年。

      第三，欧洲国家“碎片化”改革的阻力主要来自社会。“碎片化”制度的特征之一是几乎每个“碎片”都有自己的“小特权”，都想维持现状。如果某一个“碎片”改革成功，就意味着下一个改革可能轮到自己，所以，当法国政府对铁路养老金制度进行改革时，所面对的不只是铁路系统的反对，而是全社会的群起而攻之，进而形成社会与政府的对立。在法国多次演变成全国范围的大规模游行示威和骚乱，甚至出现街头对垒与社会动荡。1995年以来，曾有两届总理为此下台。在中国，由于预算的软约束等原因，在机关事业单位养老金并轨改革进程中遇到的摩擦和阻力更多地来自体制内的利益集团。

      第四，历史文化传统对“碎片化”制度和公务员养老金有巨大的反作用。几百年资本主义的历史形成了成熟的精英科层结构，无论这些国家实行的是君主立宪制还是共和制，其特定的历史文化和宗教传统、悠久的文官系统和海员等特权群体的独立养老金制度的影响、法制理念的繁文缛节和成熟的家族传统手工业的传承等，都是他们“碎片化”制度和公务员养老金百年存续的环境原因和内在原因。欧洲养老金制度的“碎片化”程度要比中国更为复杂和严峻，但在中国，“不患寡而患不均”的传统文化导致对养老金双轨制的容忍度远低于其他国家，这也是欧洲福利自治模式不可能在中国落地的主要原因之一。

      (三)机关事业单位养老金并轨改革的历史意义

      机关事业单位养老金并轨改革意义深远。首先，有利于促进公共部门与私人部门的劳动力流动。财政供养式的退休制度显然不利于机关事业单位与企业部门之间劳动力的流动，不利于根除公共部门人员向私人部门流动时“视同缴费”遇到的各种道德风险带来的变相歧视；改革后将彻底消除这些制度鸿沟。其次，有利于保护机关工作人员的权益。改革后，所有机关事业单位人员均获得独立于供职机构的养老权益和养老资产，并且终生属于个人。无论发生任何变故，个人账户形成的养老资产和社会统筹形成的未来权益均受法律保护。这有利于保护机关事业单位工作人员的权益，有利于建立健全惩治和预防腐败体系、加强党的执政能力建设和提高政府工作效率。再次，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化建设。机关公务员和事业单位这两个群体是国家机器运转的重要载体、公共服务的供给系统、科学技术进步的承载主体；这两个群体参加现代社会保险制度是社会进步的表现，是经济发展到一定阶段的必然结果，它将有利于推进国家治理体系和治理能力现代化建设。最后，有利于促进社会公平正义。机关事业单位目前实行的是财政供养型退休制度，在世界各国已十分罕见，而前文所述欧洲“碎片化”特权制度均为缴费型保险制度，因此，中国式“碎片化”特权养老金制度的改革更显急迫，它指向的不仅是替代率问题，还涉及起点公平和政策公平问题。从长期看，机关事业单位养老金并轨改革还具有3个更为重要的意义。

      一是经济发展将进入良性循环，使替代率与经济发展水平相适应成为可能。众所周知，在“碎片化”制度下，不同群体之间替代率具有相互攀升的趋势，因此“碎片化”制度的替代率一般都高于“大一统”制度下的替代率(见表2)。从表2可以看出，英国、新西兰、美国、德国、加拿大、澳大利亚的替代率较低，其中除德国外，其他国家实行的是“大一统”养老金制度；而法国、挪威、瑞典、葡萄牙、奥地利、阿根廷、丹麦、西班牙、巴西、荷兰、希腊替代率较高，其中除北欧三国外，其他国家均为“碎片化”制度。

      设定和保持一个合意的替代率，对一国公共养老金制度来说非常重要。上述对“碎片化”制度与替代率关系的考察和判断进一步显示，与替代率较低的国家相比，替代率较高的国家的经济开放度、经济活力、企业竞争力、劳动力市场弹性、技术创新和制度创新的能力等都略逊一筹。凡是公共养老金(第一支柱强制性基本养老保险)替代率较高的国家，第二和第三支柱的发展一般会受到挤压，发展十分滞后，如希腊、巴西和西班牙等国家。其结果是，对国家来说负担沉重，老年人的退休收入过度依赖第一支柱；对个人来说，退休收入来源结构单一，消费能力有限；对制度建设来说则陷入不良循环。从这个意义上说，构建一个大一统的养老金制度意味着为获得一个合意的替代率创造了条件，进而使经济发展进入良性循环系统。如前文所述，2010年以来，中国城镇企业职工养老保险替代率已进入40%～45%的区间，这是一个关键时期，机关事业单位加入之后应尽快确定一个符合国情的替代率，并使之稳定下来。

      

      二是社会发展将进入正常稳定的轨道，因为由福利制度诱发的社会不稳定因素被根除。“碎片化”制度改革的主要动力除不堪重负的财政压力外，频繁的社会矛盾和骚乱也是改革的主要原因之一。以法国为例，每年由福利待遇问题引发的地区性的社会运动和示威游行多达上百次，可以说，社会骚乱成为“碎片化”福利制度的伴随物。相比之下，“大一统”的养老金制度则几乎没有出现过这种情况。例如，美国实行的是典型的“大一统”制度，其基本养老保险(OASDI)几乎从未有过引发全国性甚或地区性社会运动的记录。同样实行“大一统”制度的加拿大、澳大利亚等国家，也很少发现类似的记录。换言之，“碎片化”制度大多成为社会稳定的“火药桶”，而“大一统”制度大多成为社会稳定的安全网。

      事实上，在地方发生的群体性事件、劳动争议仲裁、上访事件中，涉及养老保险的案件比例逐渐增加，甚至牵涉地方稳定的突发事件也不少见。从这个角度讲，养老金制度的选择对“社会模式”的选择具有明显的影响。“社会模式”在英语和法语里是指根植于民族文化价值标准和基本国情基础之上的社会调节运行机制的样式，是指社会管理、公共服务和解决社会纠纷的一组社会机制，包括社会保障制度、税制、公共服务提供方式和就业路径等。显然，美国的社会模式与欧洲大陆模式存在明显差异，而欧洲大陆模式与北欧模式又存在较大差别，北欧的斯堪的纳维亚模式与南欧的地中海模式相比也是天壤之别。总体看，北美和北欧的“大一统”养老金制度对社会模式影响更加正面一些，而西欧和南欧的“碎片化”养老金制度对社会模式的选择更加负面一些，不利于社会凝聚和社会和谐。机关事业单位养老金制度改革之后，其对中国社会模式的影响和转型毫无疑问将是积极的、建设性的。

      三是文化传统和国民性的张扬将更趋于理性，反过来对制度选择具有正面影响。文化传统对国民性具有明显的影响，而他们合起来对制度选择和经济社会发展具有较大有时甚至是决定性的影响。例如，从法国大革命到巴黎公社，再到1968年“五月风暴”，法国的文化传统和国民性与德国、与英国、与美国相比越来越带有明显的法兰西民族独有的特征，它与其“碎片化”的福利制度和养老金制度之间的影响是交互的，从而形成一定的路径依赖。这也可以从一个侧面解释这样一个现象：法国与德国实行的是同一类型的“碎片化”制度，但由于文化传统和国民性的差异性而其获得的结果也大相径庭。南美洲的阿根廷和智利同样存在类似的鲜明反差，即智利和阿根廷实行的都是“碎片化”福利制度，但智利运行的效果明显好于阿根廷。近10年来，中国机关事业单位养老金双轨制对社会资本的冲击越来越大。机关事业单位并轨改革后无疑对恢复社会资本、对重塑国民性和社会团结等都具有重要作用。

      三、机关事业单位养老金改革的财政风险与其他潜在风险分析

      (一)提高对顶层设计和精算技术重要性的认识

      首先，应尽快给出机关事业单位养老金改革实施细则，制定并轨后建立职业年金的顶层设计。在中国养老保险制度建立的短短20多年里，机关事业单位养老金双轨制改革尝试了两次。除其他原因外，没有完整的顶层设计是两次并轨改革未果的主要原因。20世纪90年代中期首次试点改革后才发现养老金落差部分没有替补方案相配套，所以不得不停止恢复沿用原来的养老金发放政策。2008年启动的第二次改革虽然改革方案从未公布，但试点地区使用的内部传阅方案中，对新制度的描述与2000年启动辽宁做实账户试点改革的《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》内容几乎完全一样，做实账户试点流于形式，事业单位并轨不了了之就属于正常，因为没有明确职业年金配套改革实施方案，导致五省市试点单位人心惶惶。尽快给出职业年金的顶层设计和可操作细节，以避免第一次改革的“半吊子”窘境和第二次改革“先进行事业单位分类改革”的尴尬局面。职业年金的运行效果关键在于细节的技术设计，而技术设计的关键在于实际操作部分的细节设计。例如，生命周期基金的提供与运行等，包括省级教师与医生基金的受托模式等，应细致入微，多参考国外的成功经验。从某个角度讲，此次机关事业单位养老金水平能否达到理想的设计水平、机关事业单位改革能否成功，职业年金将发挥决定性的作用。

      其次，如果说机关事业单位建立职业年金的配套改革是“小顶层设计”，其与城镇职工养老保险制度的衔接和通盘改革就是“大顶层设计”。机关事业单位并轨之后，在较长时期内，城镇职工基本养老保险公平性最突出的问题就基本解决了，财务可持续性将上升为主要矛盾。于是，养老金改革“两步走”战略将十分明晰：第一步是先并轨，第二步是整体制度进行结构性改革(15)。这就意味着现在就应着手对并轨后的城镇职工基本养老保险“大顶层设计”，它应将十八届三中全会《决定》列出的诸多改革内容一次性纳入统筹安排，比如阶梯式退休年龄、正常待遇调整机制、提高统筹层次、降低费率、建立基金投资体制等，3个保险支柱的相互配合、社会保险和社会救助(如低保等)两大板块的统筹兼顾，即把“小顶层设计”纳入“大顶层设计”之中统筹安排，避免以往的政策“碎片化”和“打补丁”的情况。“大顶层设计”的重点是财务可持续性，就目前来看，制度运行中存在的问题较多，应逐一给出解决方案。

      再次，应遵循国际惯例，在设计蓝图中对未来75年期的财务可持续性进行测算。十八届三中全会《决定》已经做出战略部署，在统账结合中，个人账户部分将实行“名义缴费确定型”(NDC)制度(郑秉文，2014)，即在融资方式上是现收现付制，在待遇确定上采取缴费确定型(DC)，这就要求资产端(名义资产)与负债端(未来债务)建立起某种制度化的精算匹配关系，要求进行年度精算和动态调整，建立一个快速反应机制，这是实行NDC的一个必备条件。对社会统筹部分，也应“坚持精算平衡原则”，这是十八届三中全会《决定》提出的明确要求。所有这些都离不开现代精算技术的实际运用，离不开建立一支业务熟练的精算队伍，有赖于建立一个常设精算机构，甚至有赖于人力资源和社会保障部下属的社会保险事业管理中心“升级换代”。精算结果是养老金改革的根本依据，精算技术是养老金制度的象牙塔尖，精算能力象征着养老金制度的软实力，精算队伍是实行NDC的硬件条件。

      最后，在顶层设计中应招贤纳才，按照国际惯例，应尽量做到公开性和科学性。一国养老金制度的选择和制定涉及百年大计和芸芸众生，应慎之又慎。2013年在十八届三中全会召开之前的半年多，有关主管部门委托4个科研教学机构开展平行研究，这与2008年机关事业单位养老金改革方案是作为内部文件下发形成鲜明对比。战略的开放性和战术的策略性是养老金制度改革成功与否的关键，20多年的养老金改革历史已证明了这个规律。业界一个公认的样板是加拿大养老金制度(CPP)“1997年改革”，其改革的成功为加拿大有关政府部门和官员赢得极大荣誉。为征求意见、宣传改革和达成一致，“1997年改革方案”十分精细，缴费率甚至精确到小数点后两位，主管部门曾无数次与各省协商，甚至举行两次路演(Bruce，2008)。

      (二)加强对并轨改革后财政配套支出的必要性的认识

      机关事业单位养老金改革无疑给财政带来一定的负担。表3显示，机关事业单位养老金改革后缴费负担较为沉重，总体缴费规模相当于工资的40%，支出高达8 000亿元，相当于财政收入的6.2%和GDP的1.4%(郑秉文，2014)。这仅是“双层结构”的缴费，如果加上每年“中人”退休人员的基本养老保险个人账户和职业年金“倒推建账”的一次性支出，再加上改革建立的过渡性养老金，实际支出有可能超过1万亿元。

      从长期看，为机关事业单位人员缴费并建立养老保险可以大幅降低财政负担，但在改革初期，由于财政既要为“老人”支付养老金，又要为“中人”和“新人”支付前述的改革成本，相当于“双重支付”，财政负担较大。但随着时间推移，“老人”数量和“中人”过渡性养老金不断减少，改革效果逐渐显现，这里以“改革后”和“不改革”的支出占财政收入比重为标准，大约有两个转折点：第一个转折点大约发生在10年之后的2025年(假定2015年为改革元年)，这时，“改革后”的财政支出首次低于“不改革”的支出，但差距不是很大，不到0.5个百分点；第二个转折点大约发生在2048年，这时改革前后支出的差距逐渐拉开，2058年达到1个百分点，到2090年时，“不改革”的支出将高达10%左右，而改革后的支出则不到6.5%。换言之，改革后将有3个阶段：第一阶段(2015-2025年)是“财政投入期”，财政支出水平大于“不改革”的支出水平，这个阶段是正确权衡短期和长期、投入和收益关系的重要时期；第二阶段(2016-2047年)是“一般收益期”；第三阶段(2048-2090年)为“明显收益期”。

      

      仔细分析财政支出结构之后会发现，财政支出规模还是可以负担的。首先，个人缴费的2 400亿元不应视为财政负担，因为8%和4%这两项个人缴费是由职工个人支付的。另外，机关公务员已将近10年没有上调工资，而2003-2012年，城镇单位就业人员平均工资增长率高达14.2%(16)。若从这个角度看，机关事业单位人员缴纳的8%和4%应视为正常的工资调整范围，应将其视为国家雇佣工作人员必须支付的工资，而不应视为养老保险改革带来的成本。其次，约有10%左右的事业单位不是全额拨款单位，其缴费来源渠道也应与工资来源渠道一致起来，这就分流了财政压力。再次，根据十八届三中全会《决定》，个人账户将采取名义账户制(NDC)，这将无需做实个人账户和支付转型成本，实行名义账户制是这轮养老保障制度改革的重要制度创新，它将大大减轻财政负担。最后，各级政府公务员和各事业单位人员的单位缴费负担分散在各级地方财政，中央财政负责承担的中央政府公务员和事业单位人员的财政压力不是很大，完全可以承受。

      (三)警惕职业年金潜在的模式蜕变风险

      既然改革一起步就面对上万亿的额外支出的巨大压力，任何即时可以不必支付的项目就必然受到欢迎，这时，8%的职业年金单位缴费支出高达1 600亿元，对其采取记账方式就成为一个热点。然而，记账将产生诸多严重后果，对此决策层应有清醒认识。

      首先，这一做法与现行政策严重不符，《企业年金试行办法》可被视为统领中国版401(k)的根本大法，如果机关事业单位允许采取记账的方式，就等于在中国另立一个制度模式，就需要有政策依据，建议主管行政部门认真对待，高度重视，从长计议。

      从近期看，制度的公允性将受到社会尤其是企业的质疑，公共部门能采取记账的方式，为什么企业不能？新制度有可能重新被贴上特权与“双轨制”的标签；对公务员和事业单位来说，他们有可能将其视为“吃亏”，记账就没有真实资产，不可能获取“合意”的实际投资收益，账户资产规模和职业年金替代率会受到影响；而在企业年金那里，企业主的缴费是“真金白银”，获得的收益也是真实的投资回报。从中期看，第一支柱“大统账结合”采取的本来就是名义账户制，第二支柱采取记账有可能蜕化为名义账户制，也有“小统账结合”之嫌，两个统账结合加起来，将成为世界上最为复杂的养老金制度，其运行质量和实务操作都会变得十分复杂，机关事业与企业间的人员自由流动必将受到严重影响。从长期看，职业年金的模式很容易使DC型信托制蜕变为DB型契约制。采取记账之后，离DB型只差一步：退休时由于“财政困难”而没能一次性补齐，而是采取每月支付一定数额并一直支付到职工死亡的话，这个制度就具备了DB型契约制的主要特点，那时，考虑到个人缴费比例只占账户比例的1/3，这个制度充其量是一个混合型制度(DB+DC)。在地方债务风险不断加剧的今天，这个假设不是空穴来风。在底特律破产案中，地方公务员DB型职业养老基金遭受重大损失。还有一种说法是，底特律财政是被DB型养老金拖垮的；如果有第三种说法，那就是底特律的负债中至少有一半是养老金；如果在中国会有第四种说法，那就是地方政府的道德风险将有可能成为职业年金模式蜕变的推手。

      ①2014年12月23日第十二届全国人大常委会第十二次会议“专题询问统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况”，中国人大网(http://www.npc.gov.cn/npc/ztxw/node_26054.htm)。

      ②《2014年全年国民经济运行情况新闻发布会答记者问》，国家统计局官网。

      ③数据来源于《关于2012年全国社会保险基金决算的说明》和《关于2013年全国社会保险基金决算的说明》，财政部社会保障司官网。

      ④1997-1999年为制度初建时期，参保人数和参保退休人数的统计口径不统一，财政补贴用于退休费支出的规模较大，所以，这几年的情况特殊，数据质量不高，这里略去。

      ⑤引自1978年6月2日发布的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》。

      ⑥表1的结果与个别官方披露的数据可能不尽一致。例如，2014年12月23日马凯副总理在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上所做的《国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》中披露的2004和2014年月均企业养老金分别是647元和2 070元(http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014-12/24/content_1890884.htm)，与本文略有出入。考虑到替代率始终没有完整的数据，为保持本文数据统计口径的一致性与可比性，本文依然按照表1说明中给出的计算办法来使用替代率数据。

      ⑦2005年全国1%人口抽样调查数据。

      ⑧财政部《2013年国民经济和社会发展统计公报》，财政部官网。

      ⑨2009年底国务院办公厅发布的《关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》。

      ⑩《中国统计年鉴(2013)》(电子版)，“4-11城镇单位就业人员平均工资和指数”。

      (11)2001年《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》。

      (12)新华网：“全国事业单位养老改革试点5年追访：多数纹丝未动个别开始破冰”(http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-08/06/c_116836690.htm)。

      (13)上海人力资源和社会保障局官网。

      (14)这里论述的是参加改革试点的缴费人数和领取养老金的人数及其赡养率等，没有参加试点的群体不在这个分析框架之内。

      (15)2015年1月15日发布的“机关事业单位养老保险制度启动——人力资源和社会保障部有关负责人就贯彻实施《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》有关问题进行解答”给出的具体表述是：“当下，先集中解决机关事业单位与企业养老保险制度不统一的问题，迈出制度并轨的决定性一步，缓解突出矛盾，再结合顶层设计，逐步完善相关政策，理顺各方面关系，实现养老保险制度的可持续发展”(http://www.gov.cn/xinwen/2015-01/15/content_2804581.htm)。

      (16)《中国统计年鉴2013》电子版，“4-11城镇单位就业人员平均工资和指数”。

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