邹勋 余俊英
（四川大学 四川 成都 610207）
摘要：为了应对日益严峻的环境问题，自十八大以来，我国逐渐加强环境保护方面的制度供给。目前，我国的公益诉讼制度已初步建立，在司法实践活动中环境公益诉讼的主体基本确定为环保组织、检察机关，但村民委员会排除在环境公益诉讼原告之外。在我国农村生态环境严峻形势背景下，深入理解和分析村民委员会提起公益诉讼的必要性和可行性，赋予村委会环境公益诉讼的起诉资格。通过具体的程序设计和制度研究将村民委员会纳入到环境公益诉讼的主体范围内。
关键词：环境公益诉讼；村民委员会；原告资格
1.前言
20世纪80年代以来，我国经济发展取得巨大的成就，农村经济水平及农民生活质量显著提高。同时，随着大量污染型企业的入驻以及乡镇企业的发展壮大，农村环境污染问题日益加剧，农村的环境污染问题已经成为中国新农村建设的重要制约因素之一。因此，保护农村环境已迫在眉睫。自1997年，我国首例公益诉讼案件开始，公益诉讼在我国从理论走向实践，呈现蓬勃发展之势。随着2012年《民事诉讼法》及其司法解释、2015年《环境保护法》的颁布与实施，公益诉讼制度初步建立，但现有法律仍未平息环境公益诉讼的原告主体资格设置之争议。且在农村环境治理语境下，现有公益诉讼制度供给未摆脱“重城市，轻农村”的固有思维，无法应对农村严峻的环境污染形势。赋予村委会环境公益诉讼的起诉资格，是打破过去在环境保护与治理上“重城市，轻农村”的二元化做法，提升农村在环境基本法中地位，加强农村环境保护的措施之一。
2.我国环境公益诉讼的立法现状及问题
2.1我国环境公益诉讼的立法现状
随着90年代末首件公益诉讼案件的出现至今，从立法修改的建议到实践中的摸索都层出不穷。现行《民事诉讼法》第55条规定，法律规定的机关和组织可以就环境污染侵害公共利益的行为向法院提起诉讼。虽该规定赋予了有关机关和组织向法院提起环境公益诉讼的权利，促进了公益诉讼制度的发展，但是这一原则性规定并不足以支持我国公益诉讼之实践。针对公益诉讼提起主体，学界存在着不同的声音。有人认为，任何组织和个人都可以向法院提起公益诉讼，以追究侵犯国家利益、社会公共利益的违法行为。1也有人认为，公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼。它的主体只能是国家机关，在我国就是检察院，即检察院代表国家提起。2根据《民事诉讼法》、《环境保护法》等法律规定，能够提起公益诉讼的主体包括检察机关、社会公益组织，排除了村委会的原告资格。
2.2我国环境公益诉讼制度存在的问题
2.2.1环保组织存在的问题
新《环境保护法》第58条的规定，虽然对环境保护组织提起公益诉讼的资格予以明确，但是“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”和“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”两个条件却将多数环境保护组织拒之门外。据统计，我国目前符合法律规定能够提起环境公益诉讼的各类社会组织共有700家左右。3并且环保团体在人员规模、资金、技术、经费等方面尚存不足，有资格提起公益诉讼的组织真正愿意且有能力通过诉讼方式促进环保事业的可能少之又少。据报道，新《环境保护法》正式生效一个月后，全国仅有三例公益诉讼得以立案。4其二，环境保护组织有一定的地域性，符合规定的且有能力提起诉讼的组织，往往与环境污染及其侵权事件相隔甚远，无法承担广泛的农村环境公益诉讼。其三，农村环境污染源一般是当地的乡镇企业或临近的大型污染型企业，它们是当地的经济支撑，环保组织若要起诉污染企业或将面临起诉难、取证难及地方保护主义等问题。当地群众可能出于多方面的考虑，也不会积极主动配合环保组织提取证据，甚至对环保的行为产生颇多误解，进而干扰环保组织正当的环保行为。因此，环境保护组织在维护农村生态环境方面存在不足，农村环境公益诉讼需要另辟蹊径。
2.2.2检察机关存在的问题
目前，我国司法实践正在对检察机关提起公益诉讼展开探索，如： 2003年山东省乐陵市检察院对金鑫化工厂环境污染案提起公益诉讼获得胜利;2013年7月山东省郓城县检察院提起的环保公益诉讼案。2015年，最高人民检察院对外发布了《检察机关公益诉讼试点方案》，这标志着我国公益诉讼制度的探索进入新阶段。检察机关在人员配备、技术能力、资金等方面具有优势，介入到环境诉讼中，有助于平衡受害方与污染企业之间力量对比。5但是，农村环境侵权案件中，检察机关也存在着不足。其一，检察机关并非环境污染破坏的直接受害者，其向侵权行为人追索的积极性受到质疑，这就导致公益诉讼作用范围有限。其二，检察机关作为我国的公诉机关和法律监督机关，既要提起公诉，又要监督法律的实施，业务繁忙。在司法实践中，检察机关只能针对部分对本地区影响甚大的案件提起公益诉讼，那些影响力小、非代表性但直接影响到当地群众的生活环境的案件，检察机关不能及时提起诉讼。6
3.村民委员会提起农村环境公益诉讼的正当性分析
3.1村民委员会提起环境公益诉讼的现实需要
2013年６月４日，环境保护部发布 《2012中国环境状况公报》，特别强调农村环境问题。全国798个村庄的环境质量监测结果表明，试点村庄饮用水源和地表水受到不同程度污染，农村和农业污染物排放量大。农村环境形势严峻，突出表现在工矿污染压力加大，生活污染局部加剧，畜禽养殖污染严重，工业和城市污染向农村转移等方面。7随着群众环境意识的提高，保护农村生态环境的积极性也不断提高。近年来，因农村环境遭到破坏引起的群体性事件也诸见报端。村民赖以生存的家园遭到破坏和污染，应该建立有效的渠道让村民合理维权。因此，村委会提起公益诉讼是现实的迫切需要。
3.2村民委员会提起公益诉讼是由其性质决定的
其一，村委会是村民自我管理、自我服务的群众性自治组织，能够代表村民办理本村公共事务和公共事业，自然能够代表本村村民的公共利益。村民自治组织提起公益诉讼，可视为村民行使权利的一种方式。其二，村民是环境侵权行为最直接的受害人，赋予村委会提起公益诉讼的资格，将最大限度地激发公众参与环境公益诉讼的积极性，从而达到保护生态环境的初衷。村民的生产生活跟自然环境息息相关，企业、其他组织和个人实施环境侵权行为时，村民的个人利益将受到最直接的威胁和损害。8个人利益与公共利益密切相关时，村民维权的积极性无疑是最高的。其三，村委会对于本村村民及周围环境关心程度要远高于检察机关及社会组织，其更加积极维护村民环境权益。因此，村委会代表村民的利益，赋予其提起环境公益诉讼的资格，可以弥补其他主体积极性上的不足，达到保护农村生态环境的目的。
4确立村民委员会环境公益诉讼原告资格的可行性分析
4.1村民委员会具有公益诉讼主体资格的实体法依据
《村民委员会组织法》第2条第2款赋予村委会办理本村的公共事务和公益事业的权利。《村民委员会组织法》第8条第2款规定，村民委员会有引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境的义务。权利和义务是对等的，“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”9。该条虽然未直接规定村委会具有诉讼权利，但有义务就应赋予相应的权利。笔者认为，村委会具有环境诉讼权利。另外，《民法总则》第101条规定，村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。在民事实体法层面，肯定了村委会参与民事活动的权利。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆此处的民事活动，当然包括对他人侵权行为予以追究。由此，村委会具有保护和改善生态环境的义务，同时，也有权利对他人破坏农村生态、污染农村环境的行为提起诉讼。
4.2村民委员会提起公益诉讼的制度基础
《民事诉讼法》第53条和第54条规定了诉讼代表人制度，即具有同一诉讼标的或者具有同一种类诉讼标的的多数当事人推选出代表人，代表其利益实施诉讼行为。10环境侵权行为具有规模性，侵权行为侵害的往往是某个区域内多数人的利益，如：2014年位于湖南桃源村的创元铝业污染环境一案。创元铝业自2003年4月首条生产线投产以来产生的废水、废气、废渣给周边环境造成严重污染。按照现有法律规定，公民个人无法提起公益诉讼。如前所述，村委会可以代表村民办理本村的公共事务和公共事业。当村民个人无法提起诉讼时，村委会可以诉讼代表人的身份介入诉讼，积极维护本村村民的合法权益。
4.3村民委员会提起环境公益诉讼的实践基础
我国部分地区已开始村委会提起农村环境公益诉讼的实践探索，如：2007 年福建省泉州市泉港区南埔警柯厝村民委员会诉刘明泉环境污染案、九江市庐山区虞家河乡东光村村民委员会诉中国国电集团公司九江发电厂环境污染损害赔偿纠纷案。海南省高级人民法院首先承认村委会具有环境公益诉讼主体资格。2011年，海南省高级人民法院出台的《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》规定，村委会能够提起环境公益诉讼，相关行政机关可以支持村委会提起公益诉讼。
5.确立村民委员会环境公益诉讼原告资格的制度设想
5.1完善村民委员会作为环境公益诉讼原告资格的法律规定
在具体司法实践中，环境公益诉讼原告的主体资格除了依据《民事诉讼法》、《环境保护法》的相关规定予以认定，还根据最高法的司法解释。但是上述的认定方式，《民事诉讼法》55条过于模糊，《环境保护法》则局限于特定的主体范围，未明确村民委员会的主体资格，不能满足司法需求，尤其不能满足广大农民的环境权保护诉求。这就迫切需要全国人大及常委会针对村委会以及相类似的社会管理和公益的自治性组织的诉讼权能作出立法解释，明确村委会作为环境公益诉讼的主体资格，及其参与诉讼的法律地位。
5.2明确界定村民委员会提起公益诉讼的受案范围
村民环境公益诉讼的目的就是为了维护村民集体的环境权利，问题关键在于如何区分哪些环境侵害涉及公益，哪些涉及私益。在具体司法实践中，特定的行为主体对环境产生侵害会产生一定的法律后果。主要涉及到村民的人身财产权益和对集体环境的现实损害。笔者认为，应将这种情况分成公益和私益的范畴来讨论。前者主要指行为主体对农村生态环境产生破坏，而这种损害结果威胁到不特定多数人的生存权、健康权和发展权。后者则局限于环境损害案件损害到特定当事人的人身权和财产权。作为维护村民环境权的村委会，笔者认为有必要把其主体资格局限在前面所谈论的公益范畴。
5.3建立环境公益诉讼的援助机制
由于村委会成员的知识结构和能力的参差不齐，其在参与环境民事公益诉讼中往往缺乏相关的法律和相关知识储备，需要相关部门及专业人员对其进行援助，因而可以建立并完善援助制度。第一，利用现有法律资源，建立和完善国家法律援助制度。《法律援助条例》第10条规定，法律援助机构受案范围，包括但不限于请求国家赔偿，请求支付劳动报酬，给付赡养费、抚养费、扶养费等案件。省级政府可以对受案范围作出补充规定。笔者认为，将农村环境公益诉讼加入到现行法律援助制度框架内，有法律援助组织的帮助，村委会的诉讼权利更加有保障；第二，完善法律援助方式。为弥补村委会在专业能力和诉讼能力的不足，环保部门可以协助村委会搜集证据、寻求专家鉴定等方式支持诉讼。环境民事公益诉讼确立的目的在于保护环境公共利益，尤其是保护脆弱的农村生态环境维护农民环境权。村委会作为农民利益的代表者，赋予其提起环境民事公益诉讼的权利并予以制度保障，能够更加针对性和有效性的提高农民环境权保护，促进生态文明建设实现和谐可持续发展；第三，建立农村环境公益诉讼法律援助基金，由政府和民间共同筹集资金，解决农村环境公益诉讼资金短缺的问题，如：海南省建立的省级环境公益诉讼资金。
5.4加强对环境赔偿资金的管理
环境赔偿资金由专门的基金会管理。生态损害赔偿主要用于对受损地区生态环境进行修复。为了避免资金流失，生态损害赔偿所赔付的资金，应当交由专门基金管理。在对被破坏地区进行环境修复时，可由村委会委托专业建设公司施工，而基金会直接向该公司支付建设施工费用。同时，该工程所需要的各项费用均需向社会公布，保障社会公众的知情权和监督权。
参考文献：
[1] 苏家成、明军.《公益诉讼制度初探》[J].《法律适用》.2000(10).
[2] 马守敏.《公益诉讼亟待开放》[N].《人民法院报》.2001-6-15(B1)
[3] 邢世伟、金煜.《最高法：700余家社会组织可提起环境公益诉讼》[N].《新京报》2015-1-7.
[4] 金煜.《环保公益诉讼权排除草根环保组织被指倒退》[N].《新京报》2013-6-28.
[5] 孙洪坤.《检察机关参与环境公益诉讼的程序研究》[M].法律出版社.2014:19.
[6] 冯汝.《确立村民委员会环境公益诉讼原告资格的社会与法律基础》[J]，《中南大学学报》.2013(03).
[7] 吴爽.《生态文明视阈下农民环境权保护的法律应对》[J].《农村经济》.2014(03)
[8] 张镝.《公民个人作为环境公益诉讼原告的资格辨析》[J].《学术交流》.2013(02)
[9] 张文显.《法理学》[M],北京:高等教育出版社.2012:146.
[10]刘云升、任广浩著.《农民权利及其法律保障问题研究》[M]，北京：中国社会科学出版社.2004:248.
作者简介:
邹勋（1990.05-），男，四川遂宁人，成都市双流区四川大学民商法学专业 硕士研究生
余俊英（1990.08-），女，四川眉山人，成都市双流区四川大学民商法学专业 硕士研究生
论文作者:邹勋 余俊英
论文发表刊物:《知识－力量》2018年1月下
论文发表时间:2018/4/24
标签：公益论文; 环境论文; 村委会论文; 村民委员会论文; 农村论文; 村民论文; 组织论文; 《知识－力量》2018年1月下论文;