失地农民的就业和社会保障，本文主要内容关键词为：社会保障论文,失地农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、失地农民的总体状况
（一）失地农民的数量
除了大中型基础设施建设，中国非农建设占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不足0.7亩。国家统计局2003年在全国开展了失地农民的调查。调查以人均耕地面积0.3亩以下的农户为主要对象，共调查了2942户。从调查的情况看，43％的调查户完全丧失了耕地。在这2942户中，共有家庭人口12170人，其中劳动力7187人，平均每户4.14人，劳动力2.44人；原有耕地13740.15亩，平均每户4.67亩，平均每人1.13亩。从2000年至今，这些农户的耕地共被占用9400.15亩，平均每户被占用3.2亩。现在尚余耕地4340亩，平均每户1.48亩，平均每人0.36亩。其中，人均耕地在0.3亩以上的有442户，约占调查总户数的15％；人均耕地不足0.3亩的有1237户，约占42％，完全丧失耕地的有1263户，约占43％。目前，中国非农建设占用耕地每年约250万～300万亩，如果按人均1亩地推算，那就意味着每年大约有250万到300万农民失去土地，变成失地农民。1987年至2001年，全国非农建设占用耕地共3395万亩，多数研究者估计，至少3400万农民因此完全失去土地或部分失去土地。
这里讲的非农建设使用土地数量，是指依法使用的耕地，不包括违法占用的耕地。为了保护耕地，中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，为了保障这一战略的实施，中国对农地转非农使用实行严格的审批，地方政府为了经济发展用地，采取了许多变通性办法，违规征占土地屡禁不止。据卫星遥感资料，违规用地数量一般占用地总量的20％～30％以上。许多专家估计，如果考虑违法占用耕地，目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000万～5000万人。2000年至2010年的非农建设占用耕地计划指标是1850万亩，2000年至2030年计划占用耕地将超过5450万亩。如果计划用地指标突破，违规用地得不到控制，失地农民还要大大增加。
（二）失地农民主要集中在大中城市的郊区，在一些经济发达地区失地农民人数较多
近20年以来，上海市共征用、使用土地约144万亩，其中以征用土地为主，征地、租地之比大约为7∶3。目前上海市失地农民的总数已超过百万。自1993年以来，北京市失地农民累计达33万。江苏无锡市在2000年至2002年的三年中共有20.83万亩农田被征用，造成11.39万农户的36.76万农民失地，其中完全失去土地的有8.99万户，人均土地不足0.2亩的2.37万户。浙江省绍兴县被征地农民累计达17.2万人，占农村人口的28.2％。
二、失地农民的就业和生活状况
（一）在计划经济时期，对失地农民采取了“谁征地、谁安置”的原则，要求由企业自行安置征地农业人员，但已安置的征地劳动力相当一部分实际处于失业状态
上海市对年龄在45周岁以下的征地劳动力负责就业安置。截止到2002年第一季度，全市累计安置征地劳动力45万余人。截止到2001年底，北京近郊因土地被征用而造成的“农转非”人员共计20.5万人，其中劳动年龄人口11.4万人，获得就业安置的为5.3万人，占46.49％。上个世纪90年代中期以来，企业为减少冗员而实行下岗分流，由于失地农民文化素质和劳动技能偏低，使获得就业安置的征地农民首先受到冲击。目前，在上海全市已安置进各单位的征地劳动力中，有近30％的人实际处于离岗状态。北京丰台区卢沟桥乡太平桥村，1993年土地被征用时，实行招工安置的有3个队，1100余人。从目前情况看，除少数安排在环卫、公交和房管部门外，其他获得就业安置人员90％以上都已下岗、失业。
（二）20世纪90年代以后，各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境
随着城市建设和经济建设速度的加快，征地数量增加，征地用途和就业市场也发生了变化，征地用于市政、房地产、土地开发和公共设施建设等非生产性项目的越来越多。这类项目单位没有能力安置征地农民，因而沿用多年的“谁征地、谁安置”的原则事实上已经难以执行，各地开始探索新的安置模式，即征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。这种安置方式被称为货币补偿。按政策规定，凡采取这一方式安置者可以领取1.5万～3万元不等的一次性补助费。自谋职业这一政策在推出之初，曾受到了征地农民的普遍欢迎。上海市先后共有8.32万征地劳动力自愿采取了这一安置方式，占征地安置劳动力总量近1/4。从全国来看，在近几年各地审批的建设用地项目中，采用货币补偿办法的占90％以上。失地农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，在就业方面明显处于劣势地位。自谋出路的失地农民自谋职业困难，目前相当一部分处于失业和半失业状态。无锡市失地农民中处于劳动时间段的有21.07万人，其中有固定工作的12.58万人，占59.7％；有临时性工作的5.33万人，占25.3％；没有工作的3.15万人，占15％。其中没有工作或只有临时工作的共有8.49万人，占失地劳动力总数的40.3％。国家统计局对全国2942个失地农户的调查表明，这些失地农户共有7187名劳动力，其中征地时安置就业197人，仅约占劳动力总数2.7％；外出务工1784人，约占24.8％；经营二三产业1965人，约占27.3％；从事农业1807人，约占25.2％；赋闲在家1434人，约占20％。
（三）征地导致农民生活水平下降的现象相当普遍
土地是农民的基本生产资料，征用土地必然影响农民的生计。在土地被征用后，多数离城镇较近的农户，他们的收入程度不同地有所增长，主要得益于有较多外出务工机会。耕地被占用后，多数农户生活稳定并有所提高。有些农户能较好地运用得到的补偿资金自主创业。土地被征用后，因失去土地或土地减少而导致农民生活水平下降的现象相当普遍。例如，根据国家统计局对2942户的调查，耕地被占用前年人均纯收入平均为2765元，耕地被占用后年人均纯收入平均为2739元，约下降了1％。其中，年人均纯收入增加的有1265户，约占调查总户数的43％；持平的有324户，约占11％；下降的有1353户，约占46％。土地被征用后收入减少的农户，大多是传统农业地区的纯农业户。他们除了农业生产活动外，基本没有其它的生产经营活动，耕地减少后收入自然也随着下降。湖北的调查户中，约有56％的农户收入水平比征地前下降。河南开封县，接受调查的农户中有83％的收入比征地前下降。福建调查户的生活消费支出水平，耕地被征用前为2711元，被占用后下降为2232元，下降幅度约为17％。陕西调查户生活消费支出水平大约下降了16％。广西下降了5％。江苏调查了320户，下降的有106户，约占33％。
三、失地农民的社会保障
（一）在普遍实行货币补偿后，失地农民自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇，从总体上看，失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低
在北京市自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险的尚不到1/3，而医疗保险和失业保险的参保率更低。无锡市失地农民参加各种养老保险的仅5.53万人，占失地农民总数的15％；失地农民中已领取各种养老金为4.31万人，占已达到领取养老金年龄标准失地农民总数的47％。
（二）近年来，为失地农民建立社会保障受到重视，一些经济发达地区和大中城市为解决失地农民的生活保障问题进行了探索
浙江省是在全国率先建立失地农民社会保障的地区。自1999年新土地管理办法颁布实施以来，到2003年底，浙江省非农建设征用耕地达159.88万亩，被征地农民达200万人，全省各级政府筹集保障资金37亿元。浙江省被征地农民通过参加基本生活保障、养老保险等方式，目前全省已有52万被征地农民纳入社会保障范围，其中符合条件的15万被征地农民已在按月领取。浙江省失地农民社会保障制度的基本做法可归纳为三类：一是生活保障型。把解决失地农民社会保障的着眼点放在建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障与基本养老保险之间。实际操作中分档确定缴费标准和待遇标准，如金华市个人缴费标准分别为3.6万元、3.3万元、3万元、1.6万元四档，相应的月均待遇标准分别为220元、180元、140元、105元；保障资金由个人、所在村和政府共同出资。二是社会保险型。把征地后需要安置的人员统一纳入城镇职工基本养老保险。此种方法嘉兴市市区已实行9年，将被征地人员所需社保安置费用一次性划转劳动社保部门，统一纳入城镇职工养老保险。三是社会保险与生活保障结合型。办法是：退休年龄段实行基本生活保障；劳动年龄段参加城镇职工基本养老保险；未到劳动年龄段一次性发给征地安置补助费。以上三种做法各有特点。社会保险与生活保障结合型优点突出，既可缓冲近期矛盾，对相对较少的超劳动年龄段人群专设生活保障予以解决；又着眼长远对接，对较多的劳动年龄段人群按统一制度纳入城镇社保体系，还有利于减轻政府“托底”负担和实现基金收支平衡。
（三）失地农民仍无法享受与城市居民同样的社会保障
从各地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障。这部分人处于社会保障的真空地带。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。许多家庭是靠征地款来维持生计，但过几年征地款“吃”完了，其最终结果往往是生活没有保障。从家庭养老方式来看，计划生育政策的推行使独生子女增多，农村核心小家庭迅速增加，家庭规模的缩小，进一步弱化了家庭养老功能。同时，自20世纪80年代以来，中国人口老龄化速度加快。人口学家预测，到2020年我国农村65岁以上老人的比例是14.0％～17.7％。中国农村正在进入一个老龄化的社会。据江西的调查，每100个失地农户中有7个60岁以上的老人，老龄化的趋势十分明显。土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民大量转化为城市贫民，已影响到城乡社会稳定。
四、解决失地农民问题的政策建议
在城市化过程中，大量农业土地转为城市用地具有一定的必然性。失地农民问题引发的社会矛盾不断加剧，真正原因并不是城镇化进程加快，而是中国土地征用制度存在重大缺陷。中国现在土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，而基本上是一个行政强制性的过程。低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。土地征用不仅没有富裕农民，而是造成了大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而是扩大了社会不公。
从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，既要满足城市住房和非农业用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿，给失地农民以妥善的安置。
（一）严格控制农业用地转为非农业用途
为了保护耕地，中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，其宏观目标是防止耕地总量降低至最低警戒水平以下，即满足未来人口高峰时16亿人口的粮食需求所需的耕地数量。这个耕地总量估计为1.067亿公顷。2001年，全国1.27亿公顷的耕地中有1.089亿公顷被确定为“基本农田”。这些基本农田未经国务院批准，禁止转为他用。其它可耕土地可以转为它用，但是为了保护农田，土地的使用规划有一个总量限额，需要在此基础上进行严格控制。
（二）以保障农民权益为核心，改革征地制度
一是使集体所有的土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位。二是保证国家为了公共利益的需要才动用征地权。三是对农民给予公平的补偿。四是完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。
（三）允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转
根据现行法规，农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押等。目前法律的规定已大大滞后于经济发展的现实。在明晰产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下，允许农村集体土地进入土地市场进行交易，做到“两种产权、一个市场”，统一管理，实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等办法、参与土地收益的二次分配，获得长期稳定的收益。
（四）广开渠道促进失地农民就业
一是建立健全失地农民再就业培训机制。二是建立留地安置制度，由村民组织自主开发和经营。
（五）建立失地农民社会安全网
从长远、规范的方向看，为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途径。在保障资金筹集方面，应坚持政府、集体、个人共同出资的原则。要改变一次性货币安置为主的做法。
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